تاریخ انتشار:
بررسی دلایل عدم مسوولیت‌پذیری مدیران در گفت‌وگو با علی‌اصغر سعیدی
دولت فاقد نظام امدادی هماهنگ است
حادثه تراژیک خرم‌آباد و از دست رفتن یک جوان دانشجو، داغ دیگری است که مدت‌ها بر دل می‌ماند. نظیر داغ‌هایی که تا پیش از این حادثه نیز کام جامعه را تلخ کرده بود. اما شاید تلخ‌تر از آن رفتار دستگاه‌هایی است که به طرز بی‌رحمانه‌ای، از قبول قصور خود شانه خالی می‌کنند.
حادثه تراژیک خرم‌آباد و از دست رفتن یک جوان دانشجو، داغ دیگری است که مدت‌ها بر دل می‌ماند. نظیر داغ‌هایی که تا پیش از این حادثه نیز کام جامعه را تلخ کرده بود. اما شاید تلخ‌تر از آن رفتار دستگاه‌هایی است که به طرز بی‌رحمانه‌ای، از قبول قصور خود شانه خالی می‌کنند. دستگاه‌هایی که با کوتاهی در وظایف خود، سبب بروز چنین فجایعی می‌شوند و تقصیر را گردن دیگری می‌اندازند. در گفت‌وگو با علی‌اصغر سعیدی جامعه‌شناس و استاد دانشگاه این پرسش اساسی را مطرح کرده‌ایم که چرا مسوولان ما مسوولیت‌پذیر نیستند و این معضل را ریشه‌یابی کرده‌ایم.
آقای دکتر بارها شاهد این بوده‌ایم که در زمان وقوع رویدادها با بار مالی و جانی در حوادثی نظیر سیل، آتش‌سوزی، فرونشست زمین، آب‌گرفتگی شدید و مانند آن، دستگاه‌های مختلف تقصیر را متوجه یکدیگر می‌دانند. تازه‌ترین نمونه آن نیز وقوع سیل در خرم‌آباد و غرق شدن تاسف‌بار یک دختر دانشجو در کانال آب است. چرا در این‌گونه حوادث اصولاً کسی مسوولیت نمی‌پذیرد؟
پاسخ کوتاه به پرسش شما این است که هیچ وزارتخانه، نهاد و دستگاهی اقدام فوری در این شرایط را تنها وظیفه خودش نمی‌داند. ممکن است آتش‌نشانی به محض کسب اطلاع اقدام کند، اما در نهایت مسوولیت را به گردن شهرداری می‌اندازد، شهرداری به گردن اداره راه، اداره راه به گردن راهنمایی‌ورانندگی، سپس محیط زیست یا هر نهادی که مربوط باشد، محیط زیست هم به گردن اداره هواشناسی و به همین ترتیب این سریال ادامه دارد. در نهایت هم کسی عذرخواهی نمی‌کند و همه منتظر می‌مانند تا حادثه دیگری رخ دهد. در بیشتر رویدادهای طبیعی در تهران و شهرستان‌ها این مسوولیت‌ناپذیری مشاهده شده است. اما اگر موضوع را ریشه‌یابی کنیم، باید دولت را مسوول اصلی دانست، چراکه نتوانسته هماهنگی لازم را ایجاد کند. چون معمولاً هر دولت رفاهی متکفل تدوین، سازماندهی، نظارت، هماهنگی و اجرای برنامه‌های رفاهی است. دولت مدرن یک دولت رفاهی است که باید سازمان، تولید و توزیع رفاه را زیر نظر داشته باشد. هدف برنامه‌های رفاهی عدالت‌گستری است؛ چه سیاست‌های مبتنی بر انصاف باشد، چه مساوات‌گرایی صرف و چه بر اساس برابری فرصت‌ها. شاید اگر در شهری نظیر خرم‌آباد نیز امدادهایی در حد پایتخت
فراهم بود، چنین حادثه‌ای پیش نمی‌آمد.
این ارتباط میان امدادرسانی و فوریت‌ها و نظام رفاهی چگونه قابل تصور است؟
هردولت رفاهی سه ستون اصلی دارد؛ امدادی، حمایتی و بیمه‌ای. البته مشکلات کشور ما از نظر ناهماهنگی و رفع مسوولیت در هر سه بخش ریشه‌های مشترک دارد. اما در بخش امدادی مشکلات، وخیم‌تر است. به عنوان مثال در بخش بیمه‌ای، همچنان ناهماهنگی تقریباً لاینحلی بین وزارت بهداشت و سازمان تامین اجتماعی بر سر تجمیع بیمه‌ها وجود دارد؛ به نحوی که اخیراً سروصدای تاسیس یک وزارتخانه به نام وزارت سلامت و رفاه نیز شنیده می‌شود. در بخش امدادی هم وضع بدتر است چون گروه ذی‌نفع ندارد و برعکس کسی مسوولیت قبول نمی‌کند. اما در بیمه‌ها چون گروه‌های ذی‌نفع و البته قدرتمند وجود دارند، هم موازی‌کاری و هم ناهماهنگی در اجرا صورت می‌گیرد. مشکل اصلی بخش امدادی کشور درواقع فقدان یک متولی اصلی است.
آیا به چنین مساله مهمی در اسناد بالادستی نظیر قانون اساسی اشاره‌ای نشده است؟ به لحاظ قانونی مسوولیت امر با چه نهادی است؟
روشن است که مسوول اصلی دولت است و قانون اساسی دولت را مسوول تدوین سیاست‌های رفاهی جامع در هر سه بخش امدادی، بیمه‌ای و حمایتی شناخته است. اولاً، اصل بر این است که هر سه این سه بخش‌ها باید تحت مدیریت دولت باشد، اما مکانیسم هماهنگی این بخش‌ها روشن نیست و برخی اوقات در مورد وقایعی مانند زلزله ناهماهنگی‌ها نمود بیشتری می‌یابد. چراکه نهادهای فراتر از دولت نظیر ارتش و سپاه نیز باید وارد عملیات شوند و مدیریت واحد در این مواقع روشن نیست. دوم اینکه، درون این سه بخش، از تدوین برنامه تا اجرا و نظارت و ارزیابی و حتی تجدید نظر مجدد در برنامه، همگی باید هماهنگ باشند. بنابراین، علت این بی‌نظمی در انجام وظایف امدادی و قبول مسوولیت در کشور، خلأ قانونی نیست، بلکه مساله اصلی ضعف مدیریتی است. البته ممکن است در مواردی، قانون نیاز به اصلاحاتی داشته باشد. به عبارت دیگر، قانون وجود دارد، به آن هم عمل می‌شود؛ اما به نحوی که اقدامات کارآمد نیست و لذا کسی مسوولیت این ناکارآمدی را بر عهده نمی‌گیرد. ضمناً باید توجه کرد که همین ناکارآمدی، تبعات اقتصادی متعددی از جمله افزایش هزینه و افت سرمایه اجتماعی برای دولت به همراه دارد. اینجا نیاز
به یک مطالعه است تا نشان دهد علل ناکارآمدی چیست. به نظر می‌رسد عواملی همچون موازی‌کاری نهادهای مختلف کشور، ناهماهنگی، عدم پاسخگویی به یک منبع مدیریتی مشخص، و کمبود متخصص، آموزش و تجهیزات در این میان دخیل هستند. بر این اساس اگر بپذیریم که علل اصلی مساله، موارد یادشده باشد، روشن است که کشور از لحاظ نظام امدادی در وضع نامطلوبی قرار دارد.
قبل از اینکه این عوامل را توضیح دهید، مقصود شما از کمبود متخصص و تجهیزات چیست و اینکه چه رابطه‌ای میان این عامل و مسوولیت‌پذیری در مواقع نیاز به کمک‌های امدادی وجود دارد؟
اگر حادثه آتش‌سوزی در خیابان جمهوری را به یاد داشته باشید، آتش‌نشانی مسوولیت تاخیر در کنترل آتش را به گردن تجهیزات انداخت یا در زلزله بم، کمبود سگ تربیت‌شده باعث شد بسیاری زیر آوار بمانند. این نمونه‌ها در گزارش‌های نیروهای امدادی کم نیست. بسیاری در دریاچه‌ها غرق شده‌اند، اما به دلیل کمبود غواص، مدت‌ها بعد جسدشان پیدا شده است. تاسف‌بار اینکه نهادهای با تجهیزات پیشرفته، بعضاً از کمک و امداد، امتناع می‌کنند. در حالی که همه نهادها لازم است بر اساس یک مکانیسم مدیریتی مشخص به یکدیگر یاری برسانند. علت دیگر هم کمبود متخصص مدیریت بحران ریسک است. اساساً فهم نظام امدادی به فهم ریسک‌های خارجی باز‌می‌گردد. تا آنجا که به یاد دارم، وزیر محترم رفاه در دانشگاه، به تدریس مدیریت بحران مشغول بوده‌اند، با این حال از زمانی که به وزارت رسیدند، تا به حال یک کلمه هم از ایشان در مورد برنامه‌های وزارت رفاه در مورد نظام امدادی کشور نشنیده‌ایم. در حالی که کشور ما یکی از کشورهایی است که همواره در معرض حوادث طبیعی قرار دارد. البته احتمالاً پاسخ ایشان هم این است که مسوول نظام امدادی وزارت رفاه نیست.
آقای دکتر اشاره کردید بهبود نظام امدادی در گرو فهم ریسک‌های خارجی است. منظورتان از ریسک‌های خارجی و رابطه آن با نظام امدادی چیست؟
ریسک‌های ناشی از خطرات طبیعی را ریسک خارجی (external risk) می‌گویند. اساساً دولت رفاهی‌ها تشکیل شدند تا این ریسک‌ها را مهار کنند. یعنی اولین اولویت دولت رفاهی، انجام کمک‌های امدادی به بهترین شکل است. اینکه انسان مدرن می‌تواند خود را در مقابل خطرات خارجی زندگی، مانند سیل، توفان، زلزله و بیماری‌ها بیمه کند. دولت رفاهی در حقیقت سازمان بیمه اجتماعی جامعه است. فهم این نوع ریسک‌ها محصول عصر روشنگری است. مارکس می‌گفت فیلسوفان آمده‌اند جهان را تفسیر کنند، ما آمده‌ایم دنیا را تغییر دهیم. اساس تغییر نیز بر پیش‌بینی و کنترل است. انسان مدرن به سبب علم و تخصص جدید می‌تواند ریسک‌های خارجی را پیش‌بینی کند و سپس این ریسک‌ها یا پیامدهای آن را کنترل کند. اگر هواشناسی به دقت پیش‌بینی می‌کرد، پیامدهای سیل در خرم‌آباد و در بسیاری مواقع دیگر قابل کنترل بود. در بسیاری موارد پیش‌بینی صورت می‌گیرد اما تخصص کنترل حادثه وجود ندارد. این مساله اولویت دولت رفاهی است. اگر دولت نتواند چنین خدماتی را ارائه کند، در اولین قدم انجام وظیفه‌اش شکست خورده است. نگاه کنید در آمریکا وقتی پیش‌بینی وقوع توفانی را می‌کنند تا سطح ریاست‌جمهور وارد عمل
می‌شوند. حال چنانچه دولت نتواند خسارت‌های جانی و مالی را کنترل کند، امتیاز منفی زیادی می‌گیرد.
اخیراً دولت‌ها با ریسک دیگری هم روبه‌رو هستند که همان ریسک رفتارهای پرخطر است که البته از نوع ریسک خارجی هم نیست. در این‌باره توضیح دهید.
بله، کاملاً درست است. در دوره اخیر دولت هم مسوول ریسک خارجی است و هم ریسک رفتاری یا ریسک تولیدشده (manufactured risk). ما در همین جا هم کارآمدی نداریم؛ چون اولاً موازی‌کاری داریم. به عنوان مثال، بعد از توجه اخیری که مسوولان عالی‌مقام کشور به کنترل آسیب‌های فزاینده اجتماعی داشته‌اند، اکنون به جای اینکه فرصت را غنیمت شمرده و ارزیابی مجددی از وضع نظام رفاهی کشور داشته باشند، مجدداً چاره را در تاسیس سازمان موازی دیگری دیده‌اند. این موارد نشانه روشن عدم شناخت صحیح موضوع است. لذا قصد بر این است که در وزارت کشور بازهم یک سازمان دیگر به نام سازمان مدیریت اجتماعی در کنار سایر سازمان‌ها و با بودجه مخصوص تشکیل شود. اما از همین حالا شک نکنید که این سازمان به هدفش نخواهد رسید؛ چون با برخی سازمان‌ها مانند بهزیستی، کمیته امداد و شهرداری‌ها موازی‌کاری دارد و از سوی دیگر با نهاد‌هایی همچون وزارت بهداشت، وزارت مسکن و شهرسازی، و حتی با شهرداری‌ها و از همه مهم‌تر وزارت رفاه ناهماهنگی خواهد داشت. اگر برگردم به سوال شما، باید گفت مسبب بسیاری از حوادث در جامعه، به غیر از ریسک‌های خارجی، متوجه همین تغییر رفتارها است که ما به آن
ریسک تولید شده یا رفتاری می‌گوییم. نه‌تنها کنترل ریسک خارجی نوعی سازمان امدادی می‌خواهد، بلکه کنترل ریسک رفتاری نیز به نوعی مرتبط به نظام امدادی است.
این‌گونه مخاطرات یا ریسک‌ها چه سازوکار کنترلی دارند؟
یکی از سازوکار‌های کنترل این ریسک‌ها که به صورت گسترش اعتیاد، حاشیه‌نشینی، طلاق و انواع بیماری‌های خاص از جمله ایدز وجود دارد، پیشگیری است؛ البته نه به معنای پیشگیری کلاسیک، چون در گذشته باید اطلاعات بیشتری به جامعه داده می‌شد. مثلاً در مواقع حوادث طبیعی، بعد از پیش‌بینی، اطلاعاتی داده می‌شد که چگونه مردم می‌توانند با حادثه در شرف وقوع مقابله و آن را کنترل کنند. اما برای کنترل ریسک‌های خارجی امکان پیش‌بینی وجود ندارد. به عنوان مثال، ناگهان بیماری بی‌سابقه‌ای منتشر می‌شود. اینجا پیشگیری به معنی کنترل اطلاعات است. لازم است به آسیب‌های اجتماعی نظیر اعتیاد، طلاق، حاشیه‌نشینی و تن‌فروشی، به صورت‌مساله‌ای امدادی نگاه کرد. مسائلی که منشأ آنها شیوع ریسک‌های رفتاری است. پیش‌بینی و کنترل این ریسک اولاً شناخت می‌خواهد و نیز امکان ندارد نهادی چون وزارت کشور یا بهزیستی بتواند مشکل را کنترل کند. به نظر من تا همینجا هم وزارت کشور نتوانسته مساله را بشناسد. همان‌طور که اشاره کردم به جز این موارد، یک سازوکار امدادی هماهنگ‌کننده نیز وجود ندارد. بنابراین چون کسی علت را تشخیص نداده، همه به سمت کنترل آسیب‌ها هجوم می‌برند و چون
موفق نمی‌شوند، گناه شکست را نه‌تنها به گردن نمی‌گیرند، بلکه به گردن دیگری می‌اندازند.
بنابراین شما آسیب‌های اجتماعی را نیز در بخش امدادی طبقه‌بندی می‌کنید؟
بخشی از آنها امدادی هستند؛ وقتی پدیده‌ای مانند شیوع استفاده از نوعی مواد مخدر که جدیداً مصرف آن رواج یافته، در حال پیشروی است، مسوول آن نظام امدادی است. اما وقتی این پدیده شیوع و گسترش پیدا کرد، مدیریت بخش عمده آن متوجه نظام حمایتی و در برخی موارد حتی نظام بیمه‌ای است. ضمناً مساله امدادی مهمی که روزانه رخ می‌دهد و رسیدگی به آن از اهم واجبات است، آلودگی هواست. این مساله هرروز جان انسان‌ها را می‌گیرد، اما هیچ‌کس احساس مسوولیت نمی‌کند. فاجعه همین‌جاست. بنابراین کمک‌های امدادی مهم‌ترین خدمت عمومی است. شاید کالایی شدن خدمات درمانی و آموزشی تحت نظارت دولت، مجاز شمرده می‌شود و به عدالت لطمه‌ای نمی‌زند اما خدمات امدادی به هیچ‌وجه قابلیت تبدیل به کالای خصوصی ندارد و دولت ذره‌ای از آن را نمی‌تواند به بازار بسپارد. مثلاً فرض کنید دولت وقوع توفانی را پیش‌بینی کند و برای تخلیه خانه‌ها هشدار دهد. حال اگر کمکی برای تخلیه نکند، آنگاه قیمت حمل و نقل یا خدمات پزشکی و امثال آن سرسام‌آور خواهد شد.
فکر می‌کنید تا چه حد پایین بودن حس مسوولیت‌پذیری به پاسخگویی مسوولان مربوط است؟
یکی از عوامل بسیار موثر بر پایین بودن حس مسوولیت‌پذیری عدم پاسخگویی است. در اهمیت پاسخگویی مسوولان به مردم و نهادهای مربوطه همین بس که این امر نوعی ارزش اجتماعی ایجاد می‌کند که رابطه بین مسوولان ارائه خدمات عمومی و شهروندان یا استفاده‌کنندگان از این خدمات را گسترش می‌دهد. حتی این نوع ارزش را می‌توان سرمایه اجتماعی دولت دانست. مشروعیت هر دولتی به تقویت این رابطه است و از این رو هر چه مسوولان در سطوح مختلف کمتر پاسخگوی عملکردشان باشند، این رابطه مشروعیت‌ساز تضعیف می‌شود. اساس کارآمدی دولت رفاه بر پاسخگویی آن در رده‌های مختلف است.
در کشورهای توسعه‌یافته میزان مسوولیت‌پذیری و پاسخگویی مدیران در قبال ارائه خدمات عمومی در مقایسه با این شاخص در کشور را چگونه ارزیابی می‌کنید؟
شاخص مسوولیت‌پذیری در این کشورها پاسخگویی است، و پاسخگویی در تمام سطوح و در تمام بخش‌های نظام رفاهی از جمله نظام امدادی حائز اهمیت است. اولاً، پاسخگویی متخصصان و مدیران از هم متفاوت است. یک متخصص مانند مهندس باید به سازمان نظام‌مهندسی پاسخگو باشد و پزشک به سازمان نظام پزشکی. افزون بر این، متخصص باید پاسخگوی عملکرد به مدیران مربوطه خود در سازمان نیز باشد. دوم اینکه، نحوه پاسخگویی هم مشخص است، یعنی یا به صورت گزارش، یا به صورت حسابرسی، یا بازرسی یا فرآیندهای دموکراتیک نظیر انتخاب کردن صورت می‌گیرد. سوم اینکه، در هر موردی مسوولان باید روشن کنند که پاسخگوی چه چیزی هستند. مثلاً پاسخگوی استانداردهای حرفه‌ای رعایت‌نشده، یا ارزش پولی خدمات که سقوط کرده، یا عملکرد ضعیف سازمان خود یا اینکه چرا به اهداف برنامه‌شان نائل نشده‌اند. چهارم اینکه، فرضاً وزیر باید پاسخگوی مجلس، رئیس‌جمهور یا مدیر بالادست، یا پاسخگوی شهروندان و مردم منطقه باشد. وقتی شاخص‌های پاسخگویی را با کشور خودمان مقایسه کنیم، ملاحظه می‌شود که وضع خوبی نداریم؛ بعد از هر حادثه، حتی اگر مسوول مربوطه هم مشخص باشد، همه‌چیز فراموش می‌شود و مشخص نیست چه رخ
داده و مسوول آن کیست.
مدیریت کلان کشور و قانونگذاران تا چه حد به این مساله توجه داشته‌اند؟
به غیر از محیط زیست، آلودگی هوا و کم‌آبی، ما تاکنون با حوادثی بسیار دلخراش‌تر از حادثه خرم‌آباد روبه‌رو بوده‌ایم و مسوولان هم چه در دولت و چه در مجلس پیگیر بوده‌اند. اینکه علت آن را مثلاً به موازی‌کاری و ناهماهنگی میان دستگاه‌های مختلف کشور مربوط می‌دانم حرف جدیدی نیست. دولت‌های مختلف هم سعی کرده‌اند به نظارت سازمان‌هایی بپردازند که وظیفه آنها امدادرسانی است تا از موازی‌کاری و ناهماهنگی پرهیز کنند. مثلاً یکی از اهداف تصویب قانون جامع رفاه و تامین اجتماعی، حذف برخی از این موازی‌کاری‌ها بود. یکی از مواد قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی هم دولت را مکلف کرد تا ساختار سازمانی مناسبی برای نظام رفاهی کشور تدارک ببیند. یکی از اهداف انجام این کار رفع تداخل وظایف دستگاه‌های موجود و حذف یا ادغام دستگاه‌های موازی در برنامه‌های مختلف رفاهی بود. دولت‌ها از جهات مختلف به دنبال هماهنگ کردن و رفع این موازی‌کاری‌ها بوده‌اند؛ چراکه این نقایص برای دولت هزینه زیادی دارد. بوروکراسی رفاهی ایران روزبه‌روز بزرگ‌تر و ناکارآمدتر می‌شود.
دیدگاه تان را بنویسید