حفظ جزیره ثبات

جیمی کارتر رئیس‌جمهور ایالات متحده آمریکا در زمستان 1356 در سفری به ایران آمد و در ضیافت شامی که به مناسبت حضور وی برپا شده بود، سخنرانی تمجیدآمیزی از شاه ایران کرد و این چنین گفت «ایران جزیره ثبات در یکی از مناطق پرآشوب جهان است». کوتاه زمانی پس از آن، خیزش‌های مردمی در شهرهای مختلف ایران به راه افتاد و ناآرامی و بی‌ثباتی سراسر کشور را فرا گرفت. شاه ناگزیر به فرار از کشور شد، انقلاب اسلامی به پیروزی رسید و طومار سلطنت پهلوی را درهم پیچید. واژه «جزیره ثبات» تا مدت‌ها دستمایه طنز و اسباب شرمندگی دستگاه‌های اطلاعاتی آمریکا شده بود.

ایران در سال‌های پس از انقلاب اسلامی هم پیوسته با چالش‌ها و تهدیدات مختلف خارجی مانند جنگ تحمیلی و انزوای سیاسی و تحریم‌های اقتصادی روبه‌رو بود. در عرصه داخلی هم در سال 1388 با چالش‌هایی روبه‌رو شدیم. اما در نهایت به لطف انتخاب هوشمندانه مردم در انتخابات سال 1392 و پیروزی حسن روحانی و روی کار آمدن دولتی معتدل و منطقی توانستیم در مسیری درست و معقول و در تعامل با دنیای خارج گام برداریم. انتصاب محمدجواد ظریف به سمت وزیر خارجه، کسی که دانش‌آموخته روابط بین‌الملل از دانشگاه دنور و کارشناس زبده و باتجربه در سازمان ملل بود، برقراری ارتباط مفید و سازنده با جهان و تعامل با سایر کشورها و امضای برجام را تسهیل کرد.

اینک با گذشت نزدیک به 40 سال از سخن کارتر درباره جزیره ثبات بودن ایران، هنگامی که به منطقه خاورمیانه نگاه می‌کنیم به نظر می‌رسد پس از یک‌بار شوخی تاریخ، توصیف وی درباره ایران واقعاً به واقعیت پیوسته است و ایران قرن بیست و یکم را باید جزیره ثبات به شمار آورد در حالی‌که پیرامون آن و به خصوص در کشورهای عربی هر روز شاهد خیزش‌های مردمی و جنگ‌های داخلی و منطقه‌ای هستیم.

اما با همه پیشرفت‌های صورت‌گرفته در سال‌های دولت یازدهم و اصطلاحاً آب رفته را به جوی بازگرداندن، در صحنه سیاست داخلی از یک قضیه مهم غفلت کرده‌ایم و هنوز نتوانسته‌ایم یا نخواسته‌ایم آثار زخم‌ها و کدورت‌های وقایع سال 1388 را ترمیم و برطرف کنیم. رفع این انشقاق می‌تواند اشتیاق کارآفرینان و فعالان خصوصی را برای سرمایه‌گذاری افزون و سرمایه‌گذاران خارجی را به بستن قراردادهای اقتصادی بلندمدت تشویق کند. صحبت‌ها و پیشنهادهایی که برای ایجاد وفاق ملی و همدلی اجتماعی می‌شود اگرچه از جنس سیاسی است اما نتایج مثبت اقتصادی دارد.

کسری در زیرساخت‌های نرم

ایران در چند دهه گذشته از جنبه زیرساخت‌های فیزیکی و سخت‌افزاری به سطح نسبتاً خوبی رسیده است اما در بعد زیرساخت‌های نرم یعنی بنیان‌های نهادی و سرمایه‌های سیاسی که عملکرد بازارها را بهبود می‌بخشد، اقتصاد کشور را مقاوم می‌کند و پیشرفت اقتصادی و اجتماعی را پایدار می‌سازد ضعف‌های اساسی داشته و دچار کسری‌های جدی است. چنین زیرساخت‌هایی برای مثال مجلس قانونگذاری آینده‌نگر و تنظیم‌گر در خدمت منافع عمومی و قوه مجریه برخوردار از نظام اداری کارا، رژیم مالیاتی عادلانه و فراگیر، خدمات ثمربخش اجتماعی و حمایتی و چارچوب‌های پولی و مالی هدایت‌کننده پس‌اندازها و سرمایه‌های فیزیکی و انسانی به سمت مولدترین فعالیت‌ها می‌شود.

ایران یک‌بار دیگر در تقاطع تاریخی و دوراهی سرنوشت‌ساز در مسیر توسعه بلندمدت اقتصادی خود قرار دارد. تضمین رسیدن به آینده درخشان و دستیابی به رشد پایدار هشت‌درصدی، مستلزم توجه و سرمایه‌گذاری بیشتر در زیرساخت‌های نرم است. یکی از این زیرساخت‌های مهم نرم برای کشور وجود نهادها و سازوکارهای حل‌وفصل منازعات و درگیری‌ها (conflict resolution) و مدیریت اختلاف نظرها و مجادلات (contest management) است.

دولت روحانی که به نمایندگی از سوی حاکمیت موفق شد با شش قدرت مهم بین‌المللی (آمریکا، انگلیس،‌ فرانسه، آلمان، چین و روسیه) در دو سوی میز مذاکره بنشینند سرانجام موفق به امضای برجام شد که پیروزی بزرگی برای ایران بود چرا که ایران را به عنوان کشوری پایبند و متعهد به اصول و مقاوله‌نامه‌های جهانی و اهل آشتی و نه تخاصم نشان داد. این گشایش زمینه‌ساز بهره‌مندی از پتانسیل‌های جهانی به نفع ایران است. اما ما هنوز نتوانسته‌ایم در عرصه سیاست داخلی و به خدمت گرفتن همه نیروها و جناح‌های داخلی و همچنین دعوت و ارتباط جدی با ایرانیان خارج از کشور به نقطه امیدبخشی برسیم.

برای اثبات اهمیت انکارناپذیر این عنصر اساسی و ملموس‌ترشدن بحث، در بخش بعدی به پژوهش‌های علمی دنی رودریک اقتصاددان سرشناس در حوزه توسعه اقتصادی استناد می‌کنیم. رودریک پس از وقوع بحران مالی شرق آسیا، در یک مجموعه از مقالات پژوهشی خود در سال‌های 1999 و 2000 این پرسش مهم را مطرح کرد که «چرا تعداد زیادی از کشورها که در دهه‌های 1960 و ابتدای دهه 1970 میلادی توانستند نرخ‌های رشد اقتصادی رضایت‌بخش و خوبی داشته باشند، با وقوع شوک‌های اقتصادی وارده در میانه دهه 1970 و پس از آن دچار تجربه افت شدید رشد اقتصادی شدند؟» عناوین سه مقاله رودریک عبارتند از: «این همه رشد اقتصادی به کجا رفت؟ شوک‌های بیرونی، منازعه اجتماعی و سقوط رشد اقتصادی»؛ «سیاست‌ورزی مشارکت‌جویانه، همکاری اجتماعی و ثبات اقتصادی»؛ و «راهبردهای توسعه برای قرن آینده». استدلالی که رودریک آورد این است که توانایی خروج از رکود اقتصادی و بازیابی سریع اقتصاد پس از وقوع شوک‌های بیرونی، به میزان درگیری و منازعات اجتماعی نهفته و به کیفیت نهادهای آن کشور در مدیریت چنین منازعاتی بستگی دارد. به نظر رودریک، کشورهایی که منازعات اجتماعی نهفته اندک و نهادهای خوب برای مدیریت منازعات دارند قادر به اجرای سیاست‌هایی هستند که اثرات شوک بیرونی بر اقتصاد را به حداقل رسانیده و خیلی سریع فرآیند رشد خود را از سرمی‌گیرند.

خلاف این قضیه در کشورهایی صادق است که منازعات اجتماعی نهفته بالا و نهادهای ضعیف دارند به‌طوری که هرگونه شوک وارده به آنها در بهترین حالت،‌ اصلاحات ضروری و به شدت موردنیاز را به تاخیر انداخته و در بدترین حالت، باعث ایجاد منازعات توزیعی خواهد شد که شاید به فروپاشی اقتصادی بینجامد.

رودریک این نکته را با ذکر مثال‌هایی از سه کشور کره جنوبی، برزیل و ترکیه نشان می‌دهد که چگونه در برخورد با شوک جهش بهای نفت در میانه دهه 1970 واکنش‌های متفاوتی نشان دادند. هر سه کشور واردکننده نفت بودند و افزایش ناگهانی قیمت نفت، تاثیری منفی بر اقتصاد آنها گذاشت. درحالی که کره جنوبی به لطف اجرای سریع سیاست‌های تعدیل اقتصادی توانست به سرعت رشد خود را از سربگیرد، برزیل و ترکیه دچار فروپاشی اقتصادی و نابسامانی سیاسی و کودتا شدند. رودریک این تجربه‌های متفاوت را به این واقعیت منسوب می‌کند که کره جنوبی فاقد منازعات اجتماعی نهفته و دارای نهادهای بهتر برای مدیریت منازعات اجتماعی بود.

اهمیت وجود نهادهای مدیریت‌کننده منازعات به مورد وقوع شوک درآمدهای بادآورده هم قابل تعمیم است: کشورهایی که شوک مثبت رابطه مبادله (افزایش قیمت نفت برای کشورهای صادرکننده نفت) را تجربه کردند برای مثال نیجریه، ونزوئلا و نیز ایران نشان دادند چگونه منازعات توزیعی در غیاب نهادهای میانجیگر به سیاست‌های بد و زیانبار و حتی فروپاشی حکومت‌ها منجر می‌شود. در حالی که نروژ به‌واسطه بلوغ سیاسی و استقرار دموکراسی دیرپا و انجمن‌های مشورتی و مجلس قانونگذاری بالغ و آینده‌نگر دچار چنین منازعاتی نشد و با وجود اعتماد بالا و جلب رضایت سریع و توافق همه طبقات و گروه‌های اجتماعی، موفق به ایجاد صندوق پس‌انداز نفتی برای پرداخت مستمری بازنشستگی به آیندگان شد.

نهادهای خوب برای مدیریت منازعات اجتماعی باید اجازه نمایندگی و حضور همه گروه‌های اصلی جامعه را در قدرت بدهند. یک نمونه از این نهادها وجود قواعد و قوانین توافق‌شده به شکل علنی و برای همگان به کار رفته است تا درباره منازعات توزیعی و تقسیم مناسب رانت‌ها حکمیت کنند. در کشورهای نفتی که چنین نهادهایی وجود ندارد جهش رانت نفتی باعث اثر حرص و آز و سیری‌ناپذیری (Voracity Effect) در بین گروه‌های فرادست و باندهای قدرت و ضایع شدن رانت ایجادشده می‌شود.

ایده اصلی در مدل رودریک این است که شکست‌های ساختاری (structural breaks) دیده‌شده در رشد اقتصادی، ناشی از درهم‌کنشی بین سه عامل است: 1-‌ شوک‌های بیرونی؛ 2-‌ منازعه اجتماعی نهفته؛‌ و 3-‌ نهادهای ضعیف برای مدیریت منازعات. در این مدل ساده‌شده دو گروه وجود دارند که باید کیک اقتصادی بین آنها تقسیم شود- تا قبل از شوک منفی دو گروه قطعات برابری از کیک سهم می‌بردند اما شوک منفی وارد‌شده اندازه کل کیک را کوچک می‌کند. اگر گروه‌ها با هم همکاری کنند و تقاضا و انتظار خویش را متناسب با اندازه شوک کاهش دهند، از وقوع درگیری اجتماعی خودداری شده و هر دو گروه قادر به حفظ سهم‌های پیش از شوک خود خواهند بود (اگرچه مقدار دریافتی هر گروه کمتر می‌شود). در این چارچوب، اگر نهادهای حل‌وفصل منازعات ضعیف و ناکارا باشند این توقع در ذهن هر کدام از گروه‌های اجتماعی ایجاد می‌شود که آنها در جنگ توزیعی برای تصرف سهم بیشتر احتمالاً برنده خواهند شد و بنابراین انگیزه برای همکاری نکردن پیدا می‌کنند. بنابراین،‌ نهادهای خوب برای مدیریت منازعات آن نهادهایی هستند که نقطه تعادل را در جایی تعیین می‌کنند که پاداش همکاری از پاداش جنگیدن بر سر رانت (رانت‌جویی) بالاتر باشد. به عبارت دیگر، مجموعه قواعد و محدودیت‌ها و قید و بندهای به خوبی تعریف‌شده و طیف گسترده منافع و گروه‌هایی که در تصمیم‌گیری مشارکت و نمایندگی دارند، باعث کاهش قلمروی منازعه توزیعی می‌شود چون عاملان سیاسی و اقتصادی تشخیص می‌دهند آنها هر اندازه که «داد و هوار و تهدید» کنند سهمشان از کیک افزایش نخواهد یافت. به‌طور خلاصه در این دنیای ایده‌آل، جنگیدن و کاربرد خشونت و تهدید به خشونت پاداشی نخواهد داشت و همه طرفین مطالبات و تقاضاهای خویش را تعدیل خواهند کرد تا از هزینه‌های بروز مبارزات توزیعی (رانت‌جویی بی‌حاصل) خودداری کنند.

توجه به ایرانیان خارج از کشور

طی چند دهه گذشته تعداد زیادی از ایرانیان تحصیلکرده و ثروتمند با توانایی‌های فکری و مالی قابل توجه، رحل اقامت افکنده و در کشورهای پیشرفته به سر می‌برند. برقراری ارتباط و دعوت به همکاری از آنها، کمک موثری به رشد اقتصادی ایران چه از رهگذر سرمایه‌گذاری مستقیم آنها در کشور و چه به عنوان تسهیل‌کننده ورود سرمایه و تکنولوژی خارجی خواهد کرد. یکی از دارایی‌های کلیدی ایرانیان پراکنده در سایر کشورها، اتصال و ادغام آنها در جامعه میزبان خود و خصوصاً کشورهای پیشرفته غربی است. این جذب و درهم‌جوشی با کشورهای خارجی به آنها اجازه می‌دهد تا پل و معبری برای ارتباط و نیز پر کردن شکاف‌های اطلاعاتی و رفع بی‌اعتمادی‌هایی باشند که بی‌تردید هنگام ورود سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی به‌وجود می‌آید. برای بیشتر شرکت‌های خارجی ناآشنا با اقتصاد سیاسی حاکم بر ایران، که خواهان سرمایه‌گذاری خصوصاً در زمینه‌های جدید و نوآورانه هستند، وجود این کارشناسان و مشاوران وطنی مقیم خارج و راهنمایی‌های آنها باارزش خواهد بود. پس هر‌گونه اصلاحات جدی در دوره پسابرجام و تلاش بر برقراری ارتباط سازنده با دنیای خارج بدون جلب سرمایه‌های ایرانیان مقیم خارج عقیم و ناقص خواهد بود. مزیت‌دارترین بخش‌ها برای حضور ایرانیان خارج از کشور که اشتغال فراوان ایجاد کرده و ارزش افزوده بالایی دارند عبارتند از فناوری اطلاعات، گردشگری خارجی، نفت و گاز و انرژی‌های نو، محیط زیست و صادرات محصولات کشاورزی و غذایی.

مجادله و اختلاف نظر بی‌پایان میان اجزای درونی حاکمیت کشور در این زمینه باعث خواهد شد تا ایرانیان خارج از کشور، خود را نه بخشی از راه‌حل برای مشکل توسعه‌نیافتگی و عقب‌ماندگی ایران، بلکه سوژه‌ای گاه‌به‌گاه برای مبارزه قدرت و ثروت بین بخش‌های گوناگون حکومت ببینند. اما فضای سیاسی را به سمت شفاف‌تر بردن می‌تواند باعث جلب اعتماد هر دو دسته سرمایه‌گذاران خارجی ایرانی و غیرایرانی شود.

هر دولتی که در چهار سال آینده به قدرت می‌رسد چاره‌ای ندارد که نقش و تاثیرگذاری نهادها و بنیادهای عمومی غیردولتی را به رسمیت شناخته و درک کند و آنها را در کیک اقتصادی در حال بزرگ شدن شریک و سهیم سازد. اما اگر این نوع نهادها بخواهند نقش و کارکرد مبهم و غیرشفاف در امور اقتصادی کشور داشته باشند، ریسک سرمایه‌گذاری و احتمال فساد را بالا می‌برند و مانع و قفلی بر سر راه اقتصاد مقاومتی خواهند بود.

نهادهای حل منازعه و ایجاد وفاق

به‌طور خلاصه هر ساختار سیاسی برای اجرای هرگونه استراتژی اصلاحات نهادی و توسعه اقتصادی نیازمند چهار نوع نهاد است. این چهار دسته نهاد حکمرانی باعث ایجاد انگیزه در افراد، گروه‌ها و دولت‌ها می‌شوند تا از کاربرد زور و خشونت برای حل منازعات و مجادلات بر سر تقسیم کیک اقتصادی خودداری کنند.

1- نهادهای تخصصی و متبحر قضایی. این نهادها رفتارهای فرصت‌طلبانه ضدتولیدی را مجازات می‌کنند و هزینه رفتار خشونت‌بار و تهدید به خشونت را افزایش می‌دهند. بهبود اعتبارمندی ساختار سیاسی شرط لازم و اصلی برای سرمایه‌گذاری است و از مهم‌ترین اجزای آن می‌توان سازوکارهای نظارتی و احقاق حق و مبارزه با فساد را نام برد.

2- نهادهای توزیع و تقسیم قدرت. دومین عنصر، بهبود سازوکار مشارکت و شمولیت و ورود انواع گروه‌های غیرفرادست در حاشیه مانده به مراکز قدرت و فرآیند تصمیم‌گیری است تا مشروعیت هر‌گونه حرکت اصلاحی تضمین شود.

3- نهادهای حل‌وفصل منازعات. نهادهایی که اختلافات را حل کرده و به حکمیت و میانجیگری می‌پردازند باعث ایجاد انتظارات ثبات‌بخش و امنیت‌بخش می‌شوند. سازوکارهای رفع اختلافات شامل میانجیگری، آشتی دادن و مذاکره و گفت‌وگو بین طرفین دعواست به نحوی که بتوان طرفین را به توافق دوجانبه رضایتبخش و خودتنفیذی به شکل خودکار رسانید. یکی از وظایف این نهادها، حل‌وفصل اختلافات پیش‌آمده بر سر نقض قوانین اساسی یا هنجارهای پذیرفته‌شده اجتماعی است.

به این ترتیب با اعتمادسازی و بهبود ارتباط و تشکیل جلسه و درک متقابل بین طرفین، همدلی و همکاری شکل می‌گیرد. اما حذف گروه‌های معین از عرصه چانه‌زنی و مذاکره برای حل منازعات، باعث نامتقارنی قدرت و نتایج ناعادلانه و نامطمئن و حتی خطر بروز خشونت می‌شود. در غیاب همکاری و وحدت، طرف‌های نزاع میز چانه‌زنی را ترک کرده و شهروندان اشتیاقی به رعایت قوانین نخواهند داشت.

4- نهادهای بازتوزیعی. نهادهایی که سرمایه‌ها و دارایی‌های عمومی و رانت منابع طبیعی مانند نفت را به نحو عادلانه بازتوزیع می‌کنند و موردی خاص از نهادهای توزیع قدرت مالی هستند. بهبود تور ایمنی اجتماعی و گسترش بیمه‌های اجتماعی ازجمله نهادهای بازتوزیعی هستند. توزیع سراسری و همگانی یارانه‌های نقدی در چند سال گذشته توانست به مثابه یک تور ایمنی اجتماعی عمل کند و اثرات منفی و نابرابرانه تحریم‌ها و تورم‌های شدید و بیکاری و رکود بر اقشار ضعیف و محروم جامعه را تاحدودی خنثی کند. اما کاهش ارزش واقعی آن به حدود یک‌سوم مبلغ اولیه، اثربخشی آن را کاهش داده است و همگانی بودن تقریبی آن نیز بار سنگینی بر بودجه دولت تحمیل کرده و از کیفیت سایر حمایت‌های دولتی می‌کاهد.

در هفته‌های اخیر دو مقام اقتصادی یعنی وزیر اقتصاد و مشاور اقتصادی رئیس‌جمهور از موانع تحقق رشد اقتصادی بالا (که کشور ایران به شدت به آن نیازمند است) سخن گفتند. علی طیب‌نیا وزیر امور اقتصادی و دارایی از اولویت یافتن منافع گروهی بر منافع ملی به عنوان عامل مخل برای تحقق رشد اقتصادی بالا یاد کرد. به گفته ایشان منازعات سیاسی اجازه نمی‌دهد تا بسترهای لازم برای پیشرفت مهیا شود. وی افزود برای سال آینده و در برنامه ششم، رشد اقتصادی هشت درصد برنامه‌ریزی شده است اما امکان رسیدن به این رشد اقتصادی و بالاتر از آن مشروط به این است که منازعات سیاسی و رقابت‌های انتخاباتی بر منافع ملی غلبه نکند. بر همین سیاق مسعود نیلی نیز کشور را مخیر بین دو تصمیم سخت و بد دانست و هشدار داد بدون تغییر در ساختارهای فعلی اقتصاد ایران، امکان برون‌رفت از مسیر رشد پایین و ناچیز یک‌درصدی وجود ندارد. مسیر آینده اقتصاد ایران تنها با احیای سرمایه اجتماعی از دست‌رفته آن می‌تواند هموار شود.

یکی از اقدامات در این مسیر، تبدیل منازعات اجتماعی به نظم اجتماعی مناسب است. به عبارت دیگر در مقطع کنونی اقتصاد کشور بیش از هر چیز نیازمند اجماع‌سازی و هم‌افزایی سیاسی برای رسیدن به رشد بالای اقتصادی است. سایه افکندن انواع بحران‌های ریز و درشت از بحران بانکی و صندوق‌های بازنشستگی گرفته تا بحران آب و محیط زیست و آسیب‌های گوناگون اجتماعی و نابرابری درآمدها اجازه خودداری از گرفتن تصمیمات سخت و گریزناپذیر و کار امروز را به فردا موکول کردن نمی‌دهد.

اما اینکه چگونه این جراحی یا تصمیم سخت به اجرا درآید هم بسیار مهم است. اصلاحاتی که کمتر احساس و شبهه سیاسی‌بودن و سیاست‌زدگی از آن بشود و تقریباً نرم و ملایم اجرا شود. با اینکه تاخیر در اجرا جایز نیست اما باید به شیوه‌ای اجرا شود که هزینه‌های آن به نحو نامتناسب بر دوش بخش‌های ضعیف جامعه نیفتد. غفلت از چنین اقداماتی، ما را با آینده‌ای مواجه خواهد ساخت که از آمدن آن باید ترسید.