احیای «مهار دوگانه»
مسعود فرخی از گام‌های اساسی بایدن برای ایجاد توازن در منطقه می‌گوید
پژوهشگر و مدرس اقتصاد سیاسی خاورمیانه در دانشکده اقتصاد سیاسی «کینگز کالج» لندن است و در گفت‌وگو با او آنچه بیش از هر چیز به ذهن یادآوری می‌شود، نمودهایی از «مهار دوگانه» دوران «بیل کلینتون» است که بیش از دو دهه قبل در قبال ایران و عراق توسط ایالات متحده به‌کار گرفته و اجرا شد. در این برهه به‌خصوص اما، مسعود فرخی تاکید دارد که یک استراتژی مشابه همان Dual Containment با هدف بازگرداندن توازن قوا به منطقه خاورمیانه و همچنین ممانعت از حصول نقش رهبری برای چین، سوق داده شدن ایران به اردوگاه چشم‌بادامی‌ها و همچنین قدرت گرفتن بیش از حد اعراب خلیج‌فارس در دست اجراست که ایران می‌تواند با خردگرایی و یک سیاست مبتنی بر منافع ملی، هم از منافع اقتصادی چین بهره‌مند شود و هم فشار سیاسی آمریکا را خنثی کند.
♦♦♦
استراتژی بایدن در مسیر بازگشت به برجام چیست؟ آیا می‌توان گام‌های اخیر آمریکا در این مسیر را تاکتیک‌هایی در یک استراتژی بزرگ‌تر در نظر گرفت یا صرفاً واکنشی است به اقدامات ایران؟
تفاوتی که دولت بایدن با دولت پیشین آمریکا دارد و تیمی که هسته اصلی سیاست خارجی آمریکا در قبال ایران را تشکیل داده است، در واقع، داشتن دیدگاه بلندمدت و استفاده از ابزار دیپلماسی است. عملکرد ترامپ و تیم او بر پایه اقدامات پیش‌بینی‌ناپذیری بود و اساساً به صورت بلندمدت به پدیده‌ای مانند سیاست خارجی و خاورمیانه نمی‌نگریست. در واقع ترامپ سیاست‌های کوتاه‌مدت، مقطعی را در پیش می‌گرفت و با حذف صورت مساله رفتار می‌کرد که نتیجه آن، به وجود آمدن وضعیتی تنش‌زا بود. اما تیم کنونی، به صورت کلی نگاه بلندمدت‌تری به مسائل دارد. در این نگاه بلندمدت، در خصوص رابطه با ایران، ابزارهای ویژه‌ای مورد استفاده قرار می‌گیرد. در این دید کلی که برنامه هسته‌ای نیز جزئی از آن است، خاورمیانه نیز به صورت یک واحد کلی در آن در نظر گرفته می‌شود و هدفی تلقی می‌شود که در آن این پرسش مطرح می‌شود که چه درصدی از غنی‌سازی و با چه هدفی می‌تواند مجاز باشد؟ وضعیت سلاح‌های متعارف و موشک‌ها چگونه خواهد بود؟ و دسترسی بازیگران غیردولتی (Non-state actors) به منابع مالی و سلاح چگونه خواهد بود؟ این موارد معطوف به این خواهد بود که یک دیدگاه بلندمدت به خاورمیانه وجود داشته باشد که این مساله نه در تناقض با دولت‌های جمهوریخواه است و نه لزوماً در تعامل با آنها. تنها تفاوت این رویه آن است که در دولت ترامپ به این مساله به شکل مقطعی و اساساً غیراستراتژیک نگاه می‌شد.
بر اساس دیدگاه شخص جو بایدن و تیم کنونی آمریکا به خاورمیانه، وزن و اهمیت استراتژیک برجام و برنامه هسته‌ای ایران به خوبی درک می‌شود. آنها به خوبی به این مساله قائل‌اند که اگر در چارچوب نهادها و اجماع بین‌المللی بتوانند در قالبی دیپلماتیک، برنامه هسته‌ای و توسعه موشکی و بازدارندگی منطقه‌ای ایران را محدود و کنترل کنند، بسیار کم‌هزینه‌تر و موثرتر از اقداماتی مانند نفرت‌برانگیزی، تهدید و تحریم یا اقدامات نظامی است. اگرچه ابزارهای بخش دوم (تحریم و اقدامات نظامی) کماکان مورد استفاده قرار خواهد گرفت و برای هدف بلندمدتی که در نظر گرفته شده است طبیعتاً طیفی از ابزارها با محوریت دیپلماسی به کار گرفته خواهد شد. خارج از بحث خاورمیانه و ایران، تیم کنونی که از دموکرات‌ها بر سر کار هستند اقدامات مهمی را دنبال می‌کنند. در حال‌حاضر، تمرکز اصلی و ترجیح اول آنها با اختلاف بسیار زیاد بر روی سیاست داخلی خواهد بود و متاثر از کرونا و نااطمینانی اقتصادی، تلاش می‌کنند بر این حوزه‌ها معطوف شوند و کشش تبدیل کردن سیاست خارجی به ترجیح اصلی دولت در آمریکا وجود ندارد. این دولت به سمت یک سیاست خارجی «همگرا» حرکت خواهد کرد و تلاش می‌کند نقش راهبردی آمریکا را احیا کند و به عنوان رهبر دنیای آزاد، اعتمادسازی کرده و دیپلماسی را اولویت ببخشد و به صورت کلاسیک، چندجانبه‌گرایی و نهادگرایی را مورد توجه قرار دهد. بر همین اساس و مبتنی بر استراتژی کلان آمریکا و بازگشت این کشور به نقش پیشین خود می‌توان گفت که مشخصاً جایگاه ایران، اولویت دوم یا سوم بایدن نیز نخواهد بود چراکه تمرکز اصلی دولت بایدن بر رهبری جهان و بازسازی نقش پیشین خود است تا اروپا را به خود نزدیک‌تر کند و از پتانسیل کشورهایی که در چارچوب لیبرال‌دموکراسی قرار دارند بتواند، در مواجهه با خطر چین استفاده کند. در نتیجه، اولویت این سیاست بلندمدت، مهار چین خواهد بود که در ادامه به آن می‌پردازم.
خروج ایران از پروتکل الحاقی با واکنش خاصی از سوی آمریکا روبه‌رو نشده است. این واکنش آمریکا را چگونه می‌توان تحلیل کرد؟ آیا می‌توان گفت که خروج ایران حتی می‌تواند موجب احساس تهدید در هم‌پیمانان منطقه‌ای آمریکا شود و آنها، ضرورت بیشتری در لزوم بازگشت آمریکا به برجام احساس کنند و از همین روی، دست از سنگ‌اندازی بیشتر برای دولت جو بایدن بر‌دارند؟
همان‌طور که اشاره شد، رویکرد بایدن، موجب تقویت همگرایی و نزدیکی بین‌المللی خواهد شد و این مساله، اعمال هر نوع سیاستی را منسجم‌تر خواهد کرد و امکان اجماع جهانی را افزایش خواهد داد. خروج ایران از پروتکل الحاقی، یک جنبه تکنیکی و یک جنبه سیاسی دارد. از جنبه تکنیکی، برجام و نظام‌مندی برنامه هسته‌ای که ایران به دنبال آن است در واقع سه رکن اصلی دارد: نخستین رکن، مجموعه‌ای از نظام راستی‌آزمایی است که امکان صحت‌سنجی در آن وجود داشته باشد که در آن، بخش‌های مختلفی وجود دارد. بخش دوم این است که چگونه گریز هسته‌ای رخ دهد؛ یعنی از معیاری که برای برنامه هسته‌ای متعارف تعریف شده، به سوی ساخت بمب و تبدیل شدن به قدرت هسته‌ای سوق داده شود. سومین رکن نیز مربوط به بازدارندگی هسته‌ای است که اگر دو مورد قبلی محقق نشد، به چه شکل به صورت یک مکانیسم بازدارندگی عمل کند. خروج ایران از پروتکل الحاقی که با پاسخ نه‌چندان سریع کشورهای دیگر مواجه شد به این مساله بازمی‌گردد که تا چه حد نظام راستی‌آزمایی در برجام گنجانده شده است. برجام، یکی از شدیدترین انواع بازرسی و نظارت بر روی برنامه هسته‌ای در جهان را دربر داشت که به لحاظ نصب دوربین در تاسیسات اتمی یا حضور بازرسان در ایران همگی به صورت داوطلبانه از سوی ایران پذیرفته شده بود. لغو بخشی از این مساله، نظام راستی‌آزمایی ایران را محدود خواهد کرد اما ایران را به‌سوی حرکت به گریز هسته‌ای رهنمون نخواهد کرد و درست به همین دلیل است که ترس چندانی برای کشورهای دیگر ایجاد نکرده است. مثلاً این امکان وجود داشت که ایران اعلام کند سقفی برای غنی‌سازی در نظر نخواهد گرفت. باید توجه داشت که در گریز هسته‌ای، خلوص اورانیوم، میزان ذخیره اورانیوم غنی‌شده و در نهایت تعداد و نوع سانتریفیوژها حائز اهمیت است. در مصوبه مجلس شورای اسلامی، عملاً چنین قسمتی که بخواهد با گریز هسته‌ای، دولت را ملزم کند که به آن‌سو حرکت کند دیده نمی‌شود. اگر این دو بازو همراه با یکدیگر حرکت می‌کرد، شاید این مصوبه را می‌توانستیم مصوبه‌ای مناسب بنامیم. وقتی سیاستی در این سطح اتخاذ می‌شود، باید به شکلی جامع و همه‌جانبه اجرا شود تا اعتبار قانون را افزایش دهد. بنابراین، اقدام اخیر مجلس اگر زودتر انجام می‌شد و هدف، طوری طراحی می‌شد که بتواند از آمریکا امتیازگیری کند، می‌توانست با گریز هسته‌ای همراه شود و فشار بیشتری وارد کند و بازدارندگی عملی را نیز افزایش دهد. با این حال، همین وضعیت نیز تا حدودی بازدارندگی را در مقابل 1+5 ایجاد کرده است.
رابطه آمریکا با ایران در چارچوب استراتژی کلان آمریکا در راستای مهار چین و کمرنگ کردن تمرکز ایالات متحده بر خاورمیانه چگونه قابل تفسیر است؟
به صورت کلی در رویکرد آمریکا آنچه در ارتباط با ایران حائز اهمیت است در واقع شامل سه مساله اساسی است: 1- رویکرد آمریکا به اسرائیل 2- رویکرد آمریکا در قبال عربستان سعودی و 3- رویکرد آمریکا نسبت به چین (و تا حدودی روسیه). در مورد رویکرد آمریکا به اسرائیل به نظر می‌رسد که در دولت بایدن، لزوماً روابط دو کشور نه بهتر و نه بدتر خواهد شد. این رابطه به لحاظ استراتژیک نیز بهبود نخواهد یافت بلکه شاید تیم نزدیک به نتانیاهو یا در کل، جناح‌های دست‌راستی، همراهی چندانی با آمریکای بایدن نداشته باشند چراکه دموکرات‌ها به‌طور سنتی به راه‌حل «دو دولت در یک سرزمین» معتقدند و به لحاظ ایدئولوژیک همراهی چندانی با «معامله قرن» ندارند. همین مساله، گروه‌های دست راستی اسرائیل را ناخشنود می‌کند. به لحاظ استراتژیک، تیم بایدن حمایتی از جانب اسرائیل نخواهد داشت و در مقابل نیز، فشار بیشتری بر نتانیاهو و گروه‌های پشتیبان او وارد خواهد آمد.
در مورد عربستان نیز می‌توان گفت هم به لحاظ استراتژیک و هم به لحاظ تاریخی از دریچه منطقه‌ای و فرامنطقه‌ای، هنگامی که توازن قوا بر هم می‌خورد، یک نیرو جایگزین نیروی دیگر می‌شود. در چهار سال گذشته، لابی بن سلمان و مواردی از قبیل نقض حقوق بشر و مساله خاشقجی، وضعیت عربستان را بغرنج‌تر کرده است و از آنجا که با حضور دموکرات‌ها، اجماع علیه این کشور بیشتر می‌شود، کار برای عربستان سخت‌تر خواهد شد. از طرف دیگر، به لحاظ کمک‌های نظامی و فروش سلاح و تجهیزات نیز دولت بایدن، کار را برای عربستان سخت‌تر خواهد کرد. عدم توازن در منطقه موجب شده است که جنگ‌ها در منطقه به صورت تکه‌تکه و فرقه‌گرایانه پیش برود و در مناطق مختلف به جنگ نیابتی منجر شود. در این مدت بازوهای ژئوپولیتیک ایران نیز تضعیف شده است و کشورهای عربی نیز به نوعی قدرت گرفته‌اند. دولت بایدن موافق ادامه این وضعیت نیست و تلاش می‌کند توازن قوا در منطقه را دوباره برقرار کند. بنابراین، چنین وضعیتی شرایطی را ایجاد می‌کند که توازن قوا را از جهان عرب خارج کند و نقش ایران در این منطقه، برجسته‌تر خواهد شد. در این مسیر دو مشکل اساسی وجود دارد. مشکل نخست، روسیه است. وقتی شرایطی ایجاد شود که توازن قوا در خاورمیانه تغییر کند، روسیه به عنوان همسایه ایران قطعاً تمایلی نخواهد داشت تا ایران به قدرت قاطع تبدیل شود یا به بمب اتمی دسترسی پیدا کند و نمی‌خواهد متحدی که امروز به شکل یک بیمار با تنفس مصنوعی زنده نگه داشته شده است، توسط آمریکا احیا و تقویت شود. پس از آن، مساله چین مطرح می‌شود. این کشور در واقع از Off Shore Balancing استفاده می‌کند و در تلاش است تا از سرمایه‌گذاری خود در منطقه حفاظت کند. از آنجا که چین می‌داند تمایل کشورهای عربی خلیج‌فارس به سوی غرب است، اما ساختار، اراده و تفکرات سیاسی در ایران بیشتر به سوی شرق است بنابراین چین به دنبال آن است تا از این فرصت، نهایت استفاده را ببرد. چین در پی آن است که توازن قوای مدنظر آمریکا در منطقه را به خارج از مرزهای خود بکشاند و همین‌جاست که ایران نقشی کلیدی پیدا می‌کند. در واقع چین تلاش می‌کند با متحد کردن ایران و استفاده از پاکستان و تا حدی روسیه، نقش رهبری را ایفا کند. این وضعیت، کار را برای ایران که در یک منطقه به شدت حیاتی از نظر ژئوپولیتیک قرار دارد سخت‌تر می‌کند. با این همه، جایگاه ایران در این وضعیت بستگی شدیدی به سیاست داخلی ایران دارد که در آینده چه سیاست‌های کلانی را طراحی و پیاده‌سازی کند.
متاثر از وضعیت کنونی، می‌توان گفت تیم کنونی آمریکا از جمله شخص «رابرت مالی» در حال متقاعد کردن کشورهای عربی و منطقه‌ای هستند تا آنان را آگاه کنند که انجام هر کار مخربی در ایران از جمله تغییر رژیم، رویکردی شکست‌خورده است. آمریکا در تلاش است که وضعیت ایران را بدتر نکند تا ایران کاملاً در اردوگاه چین نیز قرار نگیرد. آمریکا می‌کوشد تا به وسیله تشویق اروپا برای سرمایه‌گذاری «موقت» و نه بلندمدت، جایگاه ایران را بهبود ببخشد. آمریکا در واقع بیشتر به دنبال «کنترل» وضعیت کلی منطقه و توازن قواست. اما چین به دنبال «رهبری» در منطقه است. ایران می‌تواند با به‌کارگیری یک تعامل خردگرایانه با هردو کشور چین و آمریکا هم از منافع اقتصادی چین بهره‌مند شود و هم فشار سیاسی آمریکا را خنثی کند.
اروپا در بازگرداندن آمریکا به میز مذاکره به چه شکل می‌تواند نقش‌آفرینی کند؟ آیا تلاش عملی‌تری را از سوی اروپا برای قانع کردن آمریکا برای بازگشت به میز مذاکره خواهیم دید؟
به‌طور قطع اروپا تلاش خود را افزایش خواهد داد. در واقع می‌توان گفت کم‌هزینه‌ترین و آسان‌ترین کاری که اروپا می‌تواند در این وضعیت انجام دهد، تلاش برای اقناع آمریکا برای بازگرداندن این کشور به برجام است و به نظر می‌رسد اروپا در حال حاضر به شدت در تلاش برای عملی کردن این مساله است. منافعی که ایران از طریق اروپا می‌تواند تامین کند، قابل تحقق به نظر می‌رسد اما اگر آمریکا بخواهد به میز مذاکره بازگردد (که به نظرم طی 80 تا 100 روز آینده محقق می‌شود) دوباره اتفاقی که رخ خواهد داد این است که اروپا می‌تواند در سرفصل اقدامات خود برای مذاکرات مخالفت‌های جزئی در این مسیر به نفع ایران ابراز و اندک فشارهایی علیه آمریکا اعمال کند. اروپا غالباً به صورت رسمی با آمریکا به مخالفت نمی‌پردازد اما در همین مسیر می‌تواند اقداماتی را به نفع ایران و در راستای به تاخیر انداختن اقدامات آمریکا یا تعدیل خواسته‌های این کشور انجام دهد. اگر آمریکا به میز مذاکره بازگردد و ایران نیز تا قبل یا بعد از انتخابات ریاست‌جمهوری خود به این مسیر بازگردد، به نظر می‌رسد که وضعیت بسیار نامناسبی برای برجام به وجود خواهد آمد. من معتقدم که نمی‌توان به صورت «موقت» به برجام بازگشت و در این صورت بهتر است وضعیت کنونی را به‌طور کلی به حالت تعلیق درآوریم و هیچ اقدامی صورت ندهیم. دلیل این تمایل آن است که در نهایت، برنامه موشکی و فعالیت‌های منطقه‌ای ایران حتی در صورت بسته شدن مساله پرونده هسته‌ای ایران در قالب برجام نیز خواه‌ناخواه مطرح خواهد شد. اگر ایران بگوید که تنها مبتنی بر اجرای روند بندهای برجام و رفع تحریم‌ها به همکاری‌های بین‌المللی تن خواهد داد اما باید بداند که چندماه بعد از آن، دوباره مساله موشکی و فعالیت‌های منطقه‌ای از طرف‌های مقابل مطرح خواهد شد و آنها تلاش می‌کنند دوباره از ایران امتیاز بگیرند. باید در نظر داشت که می‌توان از تعبیری متداول این‌گونه استفاده کرد که «برجام مرده است؛ زنده‌باد برجام» یعنی ایران در هر صورت مجبور است در مورد مسائل موشکی، فعالیت‌های منطقه‌ای و حتی برنامه هسته‌ای به یک استراتژی جامع برسد اما اگر کشور در مورد این مسائل به یک تصمیم قطعی نرسیده باشد، بهتر است که در حال حاضر نیز به برجام بازنگردد تا زمانی که در مورد همه این مسائل، به صورت یکپارچه مذاکره بشود؛ چراکه غیر از این حالت، توان ایران تحلیل خواهد رفت. اگر در هر مساله‌ای مثل موضوع برنامه موشکی مذاکره کنیم و امتیازی بدهیم و از طرف مقابل، امتیازی بگیریم و در مسائل دیگر مانند فعالیت‌های منطقه‌ای نیز چنین روندی را در پیش بگیریم، عملاً به درازای سه دهه از مسیر توسعه عقب خواهیم ماند و این رویه موجب تداوم اعمال فشار تحریم و جنگ بر روی کشور خواهد شد. علاوه بر آن، انتظارات مردم نیز در قرارداد اولیه (برجام) برآورده نشده است و از همین روی، مردم نسبت به قراردادهای بعد از آن نیز خوش‌بین نخواهند بود.
