الفبای شفافیت
مروری بر مبانی نظری شفافیت در حکمرانی خوب
شفافیت با بیشترین گستره ممکن در سطح جهان توسعه خواهد یافت و به همان میزان نیز تقاضا از سوی جامعه مدنی و حتی نهادهای مختلف حکمرانی برای این مفهوم بالا خواهد رفت چراکه در نهایت منافع این امر به عنوان یک خیر عمومی به خود مردم بازخواهد گشت.
ایده اصلی اقتصاد بازار که رویکرد متعارف جهان امروز است برای تحقق به پیش‌شرط‌هایی نیاز دارد که لزوماً همه آنها در واقعیت به وقوع نمی‌پیوندند اما می‌توان حتی‌الامکان به آنها نزدیک شد. یکی از اصلی‌ترین الزامات برای چنین محیطی اطلاعات کافی از ابعاد مختلف بازار است که کارایی و منصفانه بودن بازارها را به نوبه خود تحت‌الشعاع قرار می‌دهد. از همین‌روست که بر اساس آنچه در علم اقتصاد بر آن تاکید شده است سازمان‌ها و شرکت‌ها در سطح خرد و حتی دولت‌ها در سطح کلان در تلاش برای ارتقای شفافیت هستند. این تمایل البته انگیزه‌های جهانی نیز دارد. روابط در دنیای درهم‌تنیده امروز سبب شده‌اند تا گرایش‌ها به سمت این موضوع بیشتر و بیشتر شوند. کارکردهای شفافیت در نظام بانکداری، فرآیندهای بودجه‌ریزی، حسابداری ملی و دیگر عرصه‌های سیاستگذاری مانند محیط زیست، کمک‌های توسعه‌ای و قوانین کار سبب شده‌اند تا تقاضای روزافزونی برای این مساله وجود داشته باشد. از سوی دیگر حتی در فرآیندهای دموکراتیک نیز انتخابات به تنهایی نمی‌تواند سیاستمداران را پاسخگو کند مگر اینکه شهروندان قادر به کنترل اقدامات فرد منتخب خود باشند. به نظر می‌رسد یکی از دلایل اصلی افزایش تقاضا برای شفافیت، فرآیند جهانی شدن است. همچنان که جهان یکپارچه‌تر می‌شود، در واقع افراد بسیاری از آنچه قبلاً به دیگران مربوط بود تاثیر می‌پذیرند و بنابراین می‌خواهند درباره این مسائل اظهار نظر کنند. اما نباید فراموش کرد که افزایش شفافیت بسیار سودمند، ولی کاری بس دشوار است. چنین کاری اغلب نیازمند قدرت است تا با توسل به زور یا بازسازی انگیزه‌ها، افشاگری را ترغیب کند و اطلاعاتی که این‌گونه آشکار می‌شوند ممکن است قدرت را از دارندگان سابق َاسرار به افراد جدیداً آگاه‌شده منتقل کند. آنچه در علم اقتصاد بر آن تصریح شده این است که کلید ایجاد شفافیت، توجه به انگیزه‌هاست زیرا در اکثر مواقع کسب اطلاعات درباره یک دولت یا شرکت بدون کمک از آن دولت یا شرکت غیرممکن است. به جز موارد بسیار استثنایی، شفافیت بستگی به ارائه کم‌وبیش داوطلبانه اطلاعات از سوی شرکت یا دولتی دارد که خواستار شفافیت آن هستیم. تا بدین‌جا اهمیت شفافیت و برخی دشواری‌های آن برای ما آشکار است. اما برای آنکه درک کنیم شفافیت در کجای حکمرانی می‌ایستد و چه نقشی در آن دارد ابتدا باید در جست‌وجوی تعریفی برای آن باشیم.
تعریف شفافیت
به‌رغم آنکه لفظ شفافیت در دنیای امروز فراگیر شده است، اما تعریف دقیقی از آن به چشم نمی‌خورد به همین منظور در ابتدا باید سوالات مهمی را که مرتبط با این مساله است پاسخ داد تا به یک تعریف روشن رسید. اولین سوال این است که اطلاعات را از چه کسی مطالبه کنید؟ همچنین چه اطلاعاتی برای چه اهدافی بیشترین فایده را دارد و نهایتاً چه میزان اطلاعات مورد نیاز است؟ شاید یکی از دلایل تنوع این تعاریف را بتوان در حوزه‌های گوناگونی که این تعریف به کار گرفته می‌شود جست‌وجو کرد. برای مثال در علم سیاست، شفافیت به معنای این است که با اطلاعاتی که دولت در اختیار شهروندان قرار می‌دهد به آنها امکان دهیم تا از آنچه دولت‌ها انجام می‌دهند آگاه شوند. در امور نظامی و تسلیحاتی و به همین صورت در مسائل اجتماعی هرکجا شفافیت معنایی خاص به خود می‌گیرد. در حوزه اقتصاد اما می‌توان به همان تعریف کلاسیکی که در ابتدای مطلب به آن اشاره شد رجوع کرد. فارغ از تعریف شفافیت یک مساله همواره در مورد آن صدق می‌کند و آن اینکه شفافیت یک مفهوم مکمل دارد که در ادامه به آن می‌پردازیم.
همه تعاریف و حوزه‌های فوق حاکی از آنند که شفافیت همواره رابطه تنگاتنگی با پاسخگویی دارد. در واقع هدف از درخواست شفافیت اجازه دادن به شهروندان، بازارها یا دولت‌هاست تا سایرین را در قبال سیاست‌ها و عملکردهایشان پاسخگو نگه دارند. بنابراین شفافیت را می‌توان به منزله اطلاعاتی دانست که از سوی نهادها منتشر می‌شوند و مربوط به ارزیابی این نهادهاست.
منظور از این مساله مشکلاتی است که کارفرمایان دارند برای اینکه مطمئن شوند کارگزاران آنچه کارفرمایان می‌خواهند را انجام دهند نه آنچه به نفع خود کارگزاران است. در یک تصویر کلی می‌توان گفت در قلمرو سیاست، دولت‌ها کارگزاران شهروندان هستند، اما واقعیت حاکی از آن است که هرکجا رانت دولتی وجود داشته است این تعارض منافع و در پیش‌گرفتن منافع شخصی سبب شده است تا در شرایط عدم شفافیت دولت آنچه به نفع مردم است را انجام نداده و منافع شخصی سیاستگذار را دنبال کند.
شفافیت برای منافع عموم
در ادبیات حکمرانی خوب یک اصل وجود دارد که بر اساس آن تصمیم‌گیران باید در قبال تصمیمات خود پاسخگو باشند، در غیر این صورت تصمیمات نادرست به تصمیمات نادرست بیشتر انجامیده و فساد بدون هیچ نظارتی ریشه دوانده و گسترش می‌یابد. علاوه بر این در ادبیات حکمرانی خوب تصریح شده است که تقاضا برای شفافیت از منظر اخلاقی نیز مطرح است. درواقع این حق طبیعی شهروندان است که درباره کارگزاران خود اطلاع داشته باشند. به عبارت بهتر، شهروندان، از حق دانستن درباره عملکرد اقتصادی دولت‌هایشان و مصرف‌کنندگان و سرمایه‌گذاران از حق داشتن اطلاعات صادقانه درباره محصولاتی که می‌خرند و نیز درباره شرکت‌های سرمایه‌گذار برخوردارند. البته در مورد زمینه دخیل در شفافیت باید دو نکته اساسی را مدنظر داشت.
اول آنکه اهدافی که خواستار شفافیت آنها هستیم قادر و مایل به ارائه اطلاعات لازم و ضروری باشند و دوم اینکه دریافت‌کنندگان اطلاعات بتوانند طبق برخی معیارهای رفتاری پذیرفته‌شده از این اطلاعات برای ارزیابی ارائه‌دهندگان اطلاعات استفاده کنند. جمع‌آوری اطلاعات اقتصادی و مالی به ویژه در کشورهای در حال توسعه که تقریباً همیشه از کمبود سرمایه انسانی و نهادهای مورد نیاز رنج می‌برند به نحو شگفت‌انگیزی دشوار است از همین رو در بدو امر تهیه برنامه‌هایی برای کمک به نهادهای بخش عمومی که چگونگی جمع‌آوری و انتقال اطلاعات را بیاموزند بسیار راهگشا خواهد بود.
اما پس از این مرحله باید این سوال مهم‌تر را پرسید که هنگامی که کارگزاران، قدرت شفاف شدن را پیدا کردند، چه چیزی آنها را به این کار سوق می‌دهد؟ به عبارت بهتر چه انگیزه‌های ذاتی برای شفافیت وجود دارد و چه اهرم‌های تشویقی یا تنبیهی باید به کار گرفته شود تا آن تمایل را در آنها ایجاد کند؟ پاسخ به این سوال تا حد زیادی به سازوکارهای افشاگری و نظارت بستگی خواهد داشت به این معنی که اگر متخلفان، متقاعد شوند که به احتمال زیاد در صورت ادامه کارهای خلاف، گرفتار شده و جریمه خواهند شد می‌تواند آنها را هوشیار کند تا از رفتار خلاف خود دست بردارند و به بیان دیگر، حالت بازدارنده داشته باشد. البته روی دیگر سکه بازدارندگی، اطمینان خاطر است. در حالی که بازدارندگی راجع به بازداشتن کسی از خلاف و پیروی از یک معیار خاص است، اطمینان خاطر، یک کارگزار را قادر می‌سازد تا اثبات کند که آن معیار خاص را رعایت می‌کند. مطالعات نشان می‌دهند همین مساله به ظاهر کوچک که شفافیت به قصد بازدارندگی یا اطمینان خاطر به کار رود، در انگیزه ارائه اطلاعات تفاوت چشمگیری ایجاد می‌کند، چراکه در حالت بازدارندگی، هدف مورد نظر نمی‌خواهد پاسخگو باشد. به عبارت بهتر اگر شفافیت را برای بازدارندگی یک رفتار خاص به کار ببریم، باید فرض کنیم که در غیاب شفافیت، برخی عاملان رفتار خلاف را به نفع خود خواهند دید. از همین‌رو باید این فرض را نیز بپذیریم که ایجاد مانع در راه ایجاد شفافیت یا دروغگویی درباره رفتار خویش نیز به نفع آنهاست. حال برای این مشکل نیز راه‌حل‌هایی به لحاظ تئوریک پیش‌بینی شده است. در واقع برای غلبه بر انگیزه‌های فریب دادن و یافتن روش‌هایی که درستی اطلاعات ارائه‌شده را تضمین کند باید به این موارد دقیقاً توجه کرد. لازم به یادآوری است که در موارد اطمینان خاطر، مشکل انگیزه وجود ندارد، تنها چیزی که لازم است فراهم ساختن نهادهایی است که اطلاعات انتقال‌یافته را معتبر بدانند و صحت آنها را تضمین کنند.
تا به اینجای کار انگیزه‌های مختلفی را در راه تمایل به شفافیت شناسایی کردیم. اما به نظر می‌رسد این موارد به‌تنهایی کافی نیستند. در واقع برای مشروعیت این سازوکارها و اطمینان از اثربخشی آنها ارائه‌کنندگان و دریافت‌کنندگان اطلاعات باید درباره آنچه به اطلاعات معنا می‌دهد به توافق برسند. شفافیت اهمیت دارد چون همراه با برخی انواع پاسخگویی است. اما این پاسخگویی نیازمند وجود یک معیار مشترک رفتاری است. دولت‌ها و شرکت‌ها معمولاً به این دلیل با تقاضای سازمان‌های غیردولتی برای شفافیت مخالفت می‌ورزند که این سازمان‌ها گاهی از اطلاعات دریافتی برای توبیخ آنها به خاطر عدم رعایت معیارهایی استفاده می‌کنند که این دولت‌ها یا شرکت‌ها هرگز ضرورت رعایت آنها را نپذیرفته‌اند.
اثربخشی شفافیت
سوال اصلی که در اینجا باید از خود بپرسیم این است که آیا افزایش قابل توجه شفافیت، از وقوع انواع بحران‌هایی که در چند سال گذشته گریبانگیر بسیاری از کشورهای جهان شده جلوگیری می‌کند؟ ظاهراً این یک فرض پذیرفته شده است و در نهایت به تقاضای مقادیر بیشتری اطلاعات از بنگاه‌ها و دولت‌ها منجر می‌شود. شفافیت بیشتر باعث کاهش احتمال وقوع بحران‌های مالی می‌شود. بدین صورت که اطلاعات بهتر درباره امور اقتصادی و مالی دولت‌ها، بانک‌ها و شرکت‌ها، انضباط بازار را تقویت خواهد کرد وام‌دهندگان را تشویق می‌کند تا اعتبار پرداختی به وام‌گیرندگانی را که موفق به انجام اقدامات مورد نیاز برای حفظ ثبات مالی شده‌اند سهمیه‌بندی کنند و از طرف دیگر به سیاستگذاران کمک می‌کند تا نیاز به اقدامات تصحیح‌کننده را شناسایی کنند. می‌توان گفت اطلاعات بهتر، سرمایه‌گذاران، دولت‌ها و موسسات مالی بین‌المللی را قادر می‌سازد تا درجه اعتبار ارزیابی ریسک را بهبود بخشند که به تصمیمات سرمایه‌گذاری بهتر و سیاست مناسب‌تر دولت منجر می‌شود.
همچنین بسیاری بر این باورند که کشورها باید شفاف باشند تا سرمایه‌گذاری جذب شود و چنین شفافیتی، دولت‌ها را ملزم می‌سازد تا اطلاعات به موقع و کامل درباره تحولات و سیاست‌های اقتصاد کلان ارائه کنند. تنوع استانداردهای نوظهور برای شفافیت انواع داده‌های مالی و اقتصادی دولتی بسیار اثربخش است.
اگر بخواهیم به پیشینه‌ای کوتاه از تلاش‌هایی برای تهیه معیار در زمینه شفافیت اشاره کنیم می‌توان به اقدامات صندوق بین‌المللی پول در این زمینه اشاره کرد. در سال ۱۹۹۶، صندوق بین‌المللی پول «استاندارد ویژه انتشار آمارهای خاص» را برای کشورهایی که به بازارهای سرمایه بین‌المللی دسترسی دارند یا درصدد دسترسی هستند مشخص ساخت. این معیار مشخص می‌کند که چه عملکرد اقتصادی و آمارهای سیاستی هرچند مدت، با چه گستردگی و چه فرآیندهایی باید در دسترس عموم قرار گیرد.
سپس در سال ۱۹۹۸ کمیته موقت، «قانون عملکردهای خوب» برای شفافیت بودجه‌ای را پذیرفت و صندوق بین‌المللی پول تلاش کرد تا شاخص‌ها و معیارهایی را در این زمینه توسعه دهد.
از دیگر تلاش‌های صورت‌گرفته در این زمینه می‌توان به استانداردهای حسابداری برای بخش عمومی که فدراسیون بین‌المللی حسابداران تهیه کرده و استانداردهای بین‌المللی برای حسابرسی دولتی که سازمان بین‌المللی موسسات عالی حسابرسی تعیین کرده است اشاره کرد.
تقاضا برای شفافیت
می‌دانیم که افزایش شفافیت کار آسانی نیست. شفافیت با موانعی روبه‌رو می‌شود که از دغدغه‌های مشروع حریم خصوصی گرفته تا میل افزونه‌جویان به پنهان نگه داشتن سودهای غیر‌مشروع را در‌بر می‌گیرد. شفافیت همچنین با باورهای ریشه‌دار در بسیاری از بخش‌های جهان که پاسخگویی هر روزه دولت در برابر شهروندان را ضروری نمی‌داند نیز در تعارض است. چنین باورهایی در میان بیشتر نخبگان سیاستگذاری اقتصادی سرتاسر جهان نیز وجود دارد که خود را در برابر مردم پاسخگو نمی‌دانند. با این حال می‌توان به درخواست‌های روزافزون در زمینه افزایش شفافیت توجه کرد. جایی که به انواع مختلف برای شفافیت تقاضا صورت می‌گیرد. به طور کلی درخواست‌های شفافیت بیشتر برای مبارزه با فساد معمولاً به دو شکل مطرح می‌شوند. یکی از سوی رسانه‌هایی که در اکثر بخش‌های جهان به‌تازگی قدرت یافته‌اند و سود بالقوه‌ای را که رسوایی‌های فساد برای آنها در پی دارد دریافته‌اند و دیگری جامعه جهانی کمک‌کنندگان و سازمان‌های غیردولتی که از سرازیر شدن کمک‌های توسعه‌ای به جیب مقامات خصوصی خسته شده‌اند. این سازمان‌ها برای افشای فساد به تکنیک‌های مبتکرانه‌ای دست یافته‌اند و موانع آشکاری را که بر سر راه شفافیت وجود دارد دور می‌زنند. این اطلاعات بسیار شفاف، اغلب به عناوین خبری و موضوعات بحث‌های پارلمانی تبدیل می‌شوند. در مجموع باید گفت افزایش شفافیت رمز موفقیت آتی یکپارچگی اقتصادی خواهد بود. تنها با شفافیت می‌توان مانع از فساد شد، پولشویی را در هم شکست و کارایی تخصیص سرمایه به شرکت‌ها و کشورها را افزایش داد. علاوه بر این، یکپارچگی اقتصادی تا زمانی که فرآیندی مرموز و غیر‌پاسخگو باشد در میان مردم مشروعیت چندانی نخواهد داشت. آنچه اما بیش از پیش در دنیای درهم‌تنیده امروز شفافیت را به پیش می‌برد همین مسوولیت توسعه‌ای و انسانی نهادهای بین‌المللی همچون بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول است که برای مثال به مساله معیارسازی از سوی آنها مختصراً اشاره شد. اما به نظر می‌رسد وظیفه اصلی‌تر چنین نهادهایی هنجارسازی در زمینه ترویج و متعارف‌سازی مساله شفافیت است.
در واقع بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول حق دارند و البته وظیفه دارند که در هر جا و به هر ترتیبی که می‌توانند شفافیت را ترویج کنند. نقش آنها به عنوان کارگزاران دولت‌های عضو و همه کسانی که از برنامه‌های آنها تاثیر می‌پذیرند آنها را ملزم می‌سازد که اطلاعات مربوط به فرآیندها و سیاست‌های خود را در دسترس همه افراد ذی‌ربط قرار دهند. نقش‌های آنها به عنوان بازیگران اصلی در مدیریت اقتصاد جهانی آنها را ملزم می‌سازد که استفاده از ابزارهایی همچون شفافیت را ترویج کنند که می‌تواند در غیاب حکومت جهانی، به حکمرانی جهانی کمک کند. این حکمرانی خود باید در وهله اول شفاف باشد و تلاش کند تا افراد بیشتری را در زمینه سیاستگذاری دخیل کند. این شمول و فراگیری در گستره سیاستگذاری‌ها به نوبه خود به مساله شفافیت نیز کمک می‌کند چراکه هرکدام از این افراد که در سازمان‌های بین‌المللی و در امر سیاستگذاری دخیل هستند در کشور خود نیز می‌توانند تاثیرگذار باشند. بدین ترتیب شفافیت با بیشترین گستره ممکن در سطح جهان توسعه خواهد یافت و به همان میزان نیز تقاضا از سوی جامعه مدنی و حتی نهادهای مختلف حکمرانی نیز برای این مفهوم بالا خواهد رفت چراکه در نهایت منافع این امر به عنوان یک خیر عمومی به خود مردم بازخواهد گشت.
جمع‌بندی
در دنیای پیچیده امروز به نقطه‌ای رسیده‌ایم که دیگر پرسش کردن در مورد لزوم شفافیت محلی از اعراب ندارد و بر همگان آشکار است که باید به این‌سو حرکت کرد. با این استدلال هر جا که مانعی بر سر راه شفافیت وجود داشته باشد می‌توان به این پی برد که به احتمال فراوان منافعی بر سر راه این مساله وجود دارد. این تضاد منافع و راه‌های متمایل‌سازی سیاستگذاران و حتی شرکت‌ها به افزایش شفافیت دقیقاً همان مساله‌ای است که پیش از پیاده‌سازی هرگونه سیاستی در راستای شفافیت باید به آن توجه کرد. زمینه‌های تئوریک برای شفافیت تعریف و نیز پیش‌نیازهای اساسی به منظور طراحی و پیاده‌سازی این مفهوم در ساختار حکمرانی همان مساله‌ای است که احتمالاً با الفاظ مختلف از ابتدای شکل‌گیری علم اقتصاد مدرن بر آن تاکید شده است. تجربه دهه‌های اخیر به ویژه از زمانی که سازمان‌های غیردولتی و مردم‌نهاد به این عرصه پا گذاشته‌اند نشان می‌دهد با مطالعه ادبیات نظری می‌توان ریشه‌های شفافیت و دلایل الزام آن را هرچند که به تجربه بدیهی می‌نماید به صورت علمی پیدا کرد. در نهایت آنچه مسلم است شفافیت در دنیای امروز متر و معیارها و بنیان‌های نظری متقنی دارد که طی دهه‌های مختلف از آزمون و خطاهای سیاستگذاری بیرون آمده است از همین‌رو عمل به آنها برای افزایش کارایی و فراگیری در نظام‌های اقتصادی ضروری به نظر می‌رسد.
