سه‌راهی بازسازی

 سیده‌مهدیه حسینی: عواقب بلایای طبیعی می‌تواند آینده یک شهر یا منطقه را تغییر دهد. فرآیند جبران و بازیابی یک فاجعه طبیعی از اهمیت بسزایی برخوردار است و نحوه مدیریت آن بر زندگی شهروندان آن منطقه تاثیر می‌گذارد. این فجایع زندگی و کسب‌وکار مردم منطقه را مختل می‌کند و آنها چشم‌انتظار مساعدت بیرونی، مرمت و بازسازی زیرساخت‌ها هستند. بسیاری از آنها پس از پشت سر گذاشتن فاجعه اولیه، با بحران‌های شدید مالی، بهداشتی و حمایتی مواجه می‌شوند. بازیابی فیزیکی ممکن است بعد از چندین سال حاصل شود، اما جراحت‌های روحی ناشی از این بلایا تا دهه‌ها ادامه خواهد داشت. بازسازی مناطق آسیب‌دیده، منجر به کاهش خطرات احتمالی در آینده، بهبود کیفیت ساخت‌وساز و افزایش آگاهی و آمادگی در جامعه می‌شود. هنگامی که یک فاجعه هولناک رخ می‌دهد، برخی از دولتمردان درمی‌یابند که از تجربه کافی برای مدیریت بحران برخوردار نیستند. امروزه با توجه به افزایش جهانی‌شدن، می‌توان از تجربه کشورهایی که این قبیل بحران‌ها را پشت سر گذاشته‌اند، متناسب با محیط بهره برد. پس از رخداد یک فاجعه، همواره تقابل بین ایجاد تغییر و برگشت به حالت قبلی وجود دارد. مطالعات، طرح‌ها و برنامه‌های جدید با قبلی‌ها رقابت می‌کنند. تجربه نشان می‌دهد تغییرات پس از بلایای طبیعی بسیار دشوار است. زیرا به‌رغم تمایلات عمومی برای بهبود شرایط، با وجود ذی‌نفعان متعدد و محدودیت‌های ساختاری، رقابت بین منافع عمومی و خصوصی برای فضای شهری وجود دارد. در راستای بازیابی یک فاجعه، باید هماهنگی قوی میان سطوح مختلف دولت و سازمان‌های غیردولتی وجود داشته باشد. هنگامی که اعضای یک جامعه به طور فعال در شکل‌گیری استراتژی بهبود فاجعه نقش داشته باشند، موجب قدرت بخشیدن به روند بهبود می‌شوند، نه اینکه نقش «قربانیان فاجعه» منفعل را که به آنها تحمیل شده است، بازی کنند.

نقش حکومت

دولت تنها بازیگر اصلی فرآیند بازیابی نیست، اما از مهم‌ترین آنهاست. دولت‌ها وظیفه مدیریت کلان، تزریق منابع مالی، ارائه کمک‌های فنی به بازیگران دولتی و خصوصی و سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها را دارند. دولت می‌تواند به عنوان نقطه کانونی ارتباطات و اطلاعات عمل کند. در این راه، دولت می‌تواند اقدامات سایر بازیگران را در روند بازیابی حمایت کند و دستیابی به اهداف آنها را سرعت بخشد.

این گزارش، شامل تجربه سه کشوری است که با چالش‌های ناشی از زلزله مواجه شده‌اند. هدف از مطالعه موردی این کشورها، این است که رهبران آینده که مسوول برنامه‌ریزی و بهبود بحران هستند، کسب تجربه کنند. مدیریت بازیابی زیرمجموعه یکی از این بخش‌ها قرار دارد:

♦ متمرکز (Centralized): دولت، مدیریت بازیابی و سیاستگذاری را هدایت و کنترل می‌کند (چین).

♦ نیمه غیرمتمرکز (Partly Decentralized): سازمان‌ها در سطوح مختلف، با هماهنگی دقیق با دولت بازیابی و سیاستگذاری را مدیریت می‌کنند (ژاپن).

♦ غیرمتمرکز (Decentralized): بسیاری از سازمان‌ها در سطوح مختلف دولتی، سیاستگذاری در بازیابی را با هماهنگی و حمایت از دولت، مدیریت می‌کنند (هند).

چین: بازسازی سلسله‌مراتبی و سریع

 سرعت و حجم روند بازسازی چین، پس از زلزله ونچوان منحصربه‌فرد بود. نقاط ضعف و قوت این ‌رویکرد را می‌توان ریزبینانه ارزیابی کرد و دیدگاه بازسازی با سرعت بالا و مقیاس وسیع را مورد بحث قرار داد. در سال 2008 زلزله 9 /7ریشتری، شهر سیچوان را به شدت تحت تاثیر قرار داد. طبق گزارش‌ها این زلزله باعث مرگ بیش از 69 هزار نفر شد. به دنبال آن تولیدات صنعتی منطقه موقتاً متوقف شد. این زمین‌لرزه تنها سه ماه قبل از بازی‌های المپیک پکن رخ داد و این کشور در کانون اخبار کشورهای جهان قرار گرفت.

سازماندهی جهت بازیابی

دولت چین در کمتر از دو هفته پس از زلزله، گروه برنامه‌ریزی بازسازی پس از زمین‌لرزه را تاسیس کرد. معاون وزیر مسکن و توسعه شهری تاکید کرد که بازسازی پس از زلزله، نیازمند سازماندهی علمی و منطقی است. به همین منظور شورای دولتی، کمیته ملی کارشناسان زلزله ونچوان را تاسیس و حمایت علمی برای ارزیابی و بازسازی خسارت را فراهم کرد. بازیابی مناطق بعد از زلزله، فرصت‌هایی را برای دولت فراهم کرد که به واسطه آن سیاست‌هایی به منظور توسعه را پیش ببرند. این سیاست‌ها شامل حمایت از منابع طبیعی در استان‌های غربی، بهبود درآمد و معیشت روستایی، توسعه مناطق کوهستانی فقیر، تمرکز ساکنان روستایی در ایجاد محیط شهری در روستاها و ادغام اداره و اقتصاد مناطق روستایی و شهری بود. بازیابی نیز به عنوان فرصتی برای بهبود زیرساخت‌های منطقه‌ای، افزایش دسترسی به مناطق کوهستانی و گسترش شهرنشینی دیده شد. منابع اصلی تامین مالی، اخذ وام‌ها از موسسات مالی (برخی از آنها از سوی دولت حمایت شدند)، انتقال پول از دولت مرکزی و کمک از استان‌های شرقی بود. جنبه منحصربه‌فرد فرآیند بازیابی برنامه‌های کمکی بود که شورای دولتی از 19 استان شرقی درخواست کرد که برای پیاده‌سازی فرآیند بازیابی به آنها کمک کنند. این کمک‌ها، صرف بازسازی مسکن، خدمات عمومی و زیرساخت‌ها شد. بیشتر بازسازی‌های مسکن، زیرساخت‌ها و ساختمان‌های عمومی ظرف سه سال تکمیل شد. تا ماه می 2010، تمام بازسازی مسکن به پایان رسید.

درس‌ها

سرعت بازسازی و انتخاب سازمان مناسب برای اجرای طرح‌ها بسیار قابل توجه بود. بازسازی با سرعت بالا امکان‌پذیر بود، زیرا دولت بازسازی را به عنوان اولویت اصلی در دستور کار خود قرار داده بود. مقامات در هر سطح از دولت به خوبی می‌دانستند که مجریان طرح پس از اجرای بازسازی، ملزم به پاسخگویی خواهند بود. همچنین چین به سرعت در حال پیشرفت بود و می‌توانست شهرنشینی را در مقیاس بزرگ توسعه دهد. در سال 2008، چین ظرفیت و تجربه زیادی در ساخت و توسعه شهرها به ‌دست آورد. دولت بازیابی را به عنوان فرصتی برای مدرن‌سازی منطقه سیچوان، بهبود زیرساخت‌ها و توسعه اقتصادی می‌دید و می‌توانست طرح‌ها و برنامه‌های پیشین خود را تسریع بخشد. همگام با توسعه فضای شهری آنها قادر بودند که محیط زیست و جنبه‌های مثبت فرهنگ سنتی را حفظ کنند.

اما صرف نظر از تعداد بالای واحدهای مسکونی جدید، اهمیت معیشت و نیازهای خانوار در جامعه نادیده گرفته شد. مقامات چینی پس از زلزله ونچوان، تنها بر بازیابی تاکید کردند و تحقیقات نشان می‌دهد که بسیاری از پیشرفت‌های جدید برای ساکنان، مشاغل مناسب ایجاد نمی‌کند.

ژاپن: بازیابی مقررات ملی استفاده از زمین

در طول تاریخ، ژاپن با فاجعه‌های طبیعی و انسانی بسیاری از قبیل جنگ دست‌وپنجه نرم کرده است. ساختار حکومتی متمرکز کشور، به طور جدی روی بازیابی پس از فاجعه تاثیر گذاشته است. پس از زمین‌لرزه و آتش‌سوزی بزرگ کانتو در سال 1923، دولت ملی ژاپن نقش مهمی در برنامه‌ریزی، تامین مالی و اجرای بازسازی پس از فاجعه در توکیو و یوکوهاما ایفا کرد. همچنین در سال‌های اخیر، نقش شهروندان و دولت‌های محلی در روند برنامه‌ریزی افزایش یافته است.

زلزله شهر کوبه در سال 1995، از بزرگ‌ترین و زیان‌بارترین فاجعه‌ها در ژاپن بود که بیش از نیم میلیون خانواده را آواره کرد. شهردار منطقه برای بازسازی زیرساخت‌های اولیه، مسکن و سایر امکانات فیزیکی پیشنهادهایی ارائه کرد. در طرح بازسازی زلزله، ابتدا مناطقی که بیشترین آسیب را دیده بودند برای سرمایه‌گذاری دولتی در اولویت قرار گرفتند. شش ماه پس از زلزله، در پاسخ به انتقادات گسترده در مورد عدم مشارکت عمومی در تصمیم‌گیری‌های اولیه برنامه‌ریزی، دولت، شهرها را تشویق به ایجاد فرآیند مشارکت شهروندان کرد. در شهر کوبه یک فرآیند برنامه‌ریزی دومرحله‌ای اجرا شد. ابتدا این شهر از مرحله اول، برای تعیین محل و ترکیب کلی پروژه‌های بزرگ بازسازی استفاده کرد؛ از جمله خیابان‌ها و پارک‌های اصلی که دولت مرکزی مایل بود به سرعت روی آنها سرمایه‌گذاری کند. مناطق بازسازی فاجعه که تحت عنوان «مناطق سیاه» طبقه‌بندی شدند برای مناطق پروژه‌های بزرگ با مشارکت آژانس‌های دولتی بودند، «مناطق خاکستری» مناطقی بودند که در آنها انواع مختلف برنامه‌های کمک داوطلبانه ارتقا یافت و «مناطق سفید» مناطقی بودند که در آن مداخله دولت کمتر بود. مشارکت عمومی در مرحله اول برنامه‌ریزی به دلیل محدودیت‌های زمانی بسیار کم بود. در مرحله دوم، شهردار مشارکت عمومی را تقویت و از ایجاد کمیته‌های برنامه‌ریزی در سطح محله حمایت کرد.

 برای اکثر گردشگران، کوبه یک شهر فعال و بین‌المللی است که به طور کامل از زلزله فاجعه‌بار سال 1995 بازسازی شده است. زیرساخت‌ها و مرکز شهر طی چند سال به طور کامل بازسازی شد. این زلزله باعث ایجاد فرصت‌های بسیاری برای بهبود در سطح جامعه شد از جمله: ساخت پارک‌های جدید، جاده‌های گسترده و آماده‌سازی به منظور پیشامدهای احتمالی. ساختمان‌های مسکونی و تجاری بازسازی‌شده از لحاظ مقاومت، ایمن‌تر از قبل هستند، اما برخی از ساکنان پروژه‌های جدید که به بافت سنتی ساختمان عادت کرده بودند، مجبور به انطباق با محیط‌های جدید زندگی بودند. علاوه بر این، افزایش سرعت ساخت مسکن، به خصوص مسکن عمومی، به این معنی است که بسیاری از پروژه‌های مسکونی در مکان‌های مناسب ساخته شده است، نه در مکان‌هایی که دسترسی مورد نیاز ساکنان را فراهم کند.

زلزله و سونامی توهوکو ژاپن

در 11 مارس 2011، یک زلزله 9ریشتری موجب ایجاد امواج سونامی در شمال شرقی هونشو شد. ساکنان منطقه به دلیل فاجعه ناشی از فعالیت‌های هسته‌ای مجبور به تخلیه منطقه شدند که به شدت به خاطر تشعشعات هسته‌ای آلوده شده بود. با توجه به بازبینی‌های متعدد، مناطق در معرض میزان متفاوت از تشعشعات هسته‌ای قرار داشت و به همین علت تخلیه مناطق با سرعت بیشتری انجام شد. از این‌رو، آینده این منطقه در هاله‌ای از ابهام قرار دارد.

برنامه‌های دولت نشان‌دهنده تغییر اساسی در سیاستگذاری مربوط به فاجعه در ژاپن است که به طور سنتی بر «پیشگیری از حوادث» متمرکز شده است. چهار برنامه در سطح ملی به بازسازی فیزیکی مناطق محلی پرداختند. ابتدا برنامه جابه‌جایی جمعی صورت گرفت که به منظور پیشگیری از فاجعه، جابه‌جایی از مناطق مستعد حادثه صورت گرفت و جوامع را از مناطق خطر سونامی دور کرد. برنامه بعدی، برنامه اصلاح زمین به منظور بازسازی با امنیت بیشتر بود. برنامه مسکن عمومی طبق قانون مسکن عمومی در سال 1951 اجرا شد. مسکن اجاره‌ای در اختیار بازماندگان فاجعه قرار گرفت بدون اینکه دولت مالیاتی دریافت کند و به آنها کمک کرد که دوباره خانه‌های خود را بسازند. این برنامه به بازسازی خدمات شهری و امکانات شهری در نقاط ویرانگر کمک می‌کند.

درس‌ها

برنامه‌ریزی ژاپن مبتنی بر انتقال جمعی و همچنین تقویت زیرساخت‌ها بود و آنها کانال‌های اصلی برای انتقال بودجه دولتی به جوامع آسیب‌دیده بودند. این برنامه‌ها، بر بازسازی زیربنایی و ثبات اقتصادی و بازیابی اجتماعی تاکید دارند که فراتر از تعمیرات ساختمان‌های آسیب‌دیده است. تاکید بر بازسازی منجر به ساخت ساختمان‌های جدید و مقاوم‌تر شده است و از رخدادهای آتی تا حدی جلوگیری می‌کند. این امر همچنین موجب تغییرات عمده‌ای در شکل شهری شده است. پس از فاجعه سال 2011، دولت بودجه مالی بیشتری را نسبت به سال 1995 صرف کرد. در نتیجه دولت‌های محلی در تامین هزینه‌ها سهم به مراتب کمتری داشتند. با این حال برخی نگران هستند که بدون توجه کامل به بار مالی عظیمی که بر دوش دولت و شهروندان قرار دارد، فاجعه بعدی رخ دهد.

هند: بازیابی دولتی با مشارکت غیردولتی

هند در سال‌های 1993 تا 2004 مجموعه‌ای از بلایای طبیعی را تجربه کرد. این حوادث، توسعه سریع سیستم مدیریت بحران را در سطح ملی و ایالتی تسریع کرد. اگرچه دولت هند طی دو دهه گذشته، مدیریت بحران را شروع کرده است، اما این بخش بر سیاست‌های بلندمدت بازسازی در سطح ایالتی تمرکز می‌کند.

فاجعه زلزله گجرات

در تاریخ 26 ژانویه 2001، زمین‌لرزه‌ای به شدت 7 /7 ریشتر مناطق وسیعی از ایالت گجرات را تحت تاثیر قرار داد. این مرگبارترین زلزله از سال 1935 بود که به کشور هند ضربه زد و موجب مرگ‌ومیر 13 هزار نفر شد. در 8 فوریه سال 2001، تقریباً دو هفته پس از زمین‌لرزه، دولت کمیته مدیریت بحران در گجرات را تاسیس کرد. این کمیته به منظور برنامه‌ریزی، بازیابی و ایجاد سیستم مدیریت بحران برای رویدادهای آینده تشکیل شد. همچنین همگام با فعالیت‌های دولت، یک شبکه قوی از سازمان‌های غیردولتی به منظور بازیابی مناطق زلزله‌زده شکل گرفت. 80 سازمان غیردولتی با تایید و هماهنگی کمیته مدیریت بحران بازسازی روستاها را بر عهده گرفتند، زیرساخت‌های مرتبط را احداث و مدارس و ساختمان‌ها را بازسازی کردند. در هند، مراکز مختلف، نقش‌های مختلف را ایفا می‌کردند؛ دولت و بانک جهانی، فرآیند غیرمتمرکز بازسازی مسکن در محل حادثه را به عنوان موثرترین و سریع‌ترین رویکرد اتخاذ کردند. جوامع و خانواده‌ها بازسازی را با پشتیبانی فنی از سوی دولت و سازمان‌های غیردولتی پیش بردند. دولت به 82 درصد از خانوارها کمک مالی کرد. بنابراین مردم توانستند خانه‌های خود را در محل خود، بازسازی کنند. دولت همچنین به سازمان‌های غیردولتی برای ساخت مسکن و زیرساخت‌ها یارانه می‌دهد. تمرکز بر بازسازی در هند بی‌سابقه بود. مطالعات بعدی نشان داد که رضایتمندی خانوارها، کاهش هزینه‌ها و ارتقای ایمنی ساختمان‌ها باعث شده است که بازسازی با بهره‌گیری از مالکیت انجام شود. بیش از 70 درصد از تمام تعمیرات و بازسازی‌ها ظرف دو سال پس از زلزله تکمیل شد. با وجود این موفقیت سرعت بازسازی ممکن است در برخی نقاط منجر به کاهش کیفیت شود. چهار منطقه شهری نیاز به سرمایه‌گذاری قابل توجهی در زیرساخت‌ها و مسکن داشتند. دولت گجرات مطالعات برنامه‌ریزی فردی را قبل از تصمیم‌گیری در مورد بازسازی انجام داد. برنامه‌ها مبتنی بر بهبود ایمنی، گسترش جاده‌ها، مقررات فضاهای باز و گسترش زیرساخت‌هاست. بنابراین این تلاش‌ها، می‌توانند توسعه جدید شهری را رقم بزنند. همچنین این برنامه‌ها به معیشت مردم کمک کرد. زیرا آنها قادر بودند کسب‌وکار خود را مجدداً راه‌اندازی کنند. دولت به منظور شکل‌گیری کسب‌وکار به صنعتگران وام و یارانه اعطا کرد و به بیش از 13 هزار کسب‌وکار کوچک و واحدهای صنعتی کمک کرد. دولت همچنین تجهیزات مدرن آبیاری در اختیار کشاورزان قرار داد.

درس‌ها

پس از زمین‌لرزه گجرات، نوآوری وارد بخش‌های مختلف شد و بازسازی مسکن به طور وسیعی انجام شد. سیاست مشارکت مالک به دلیل اقدامات پیشگامانه دولت پس از زمین‌لرزه سال 1993 به وقوع پیوست. چنین رویکردی مستلزم تعهد قوی و کارکرد کافی برای پیاده‌سازی است. اما روند بازیابی فاجعه، در هند موفقیت‌آمیز بوده و در سراسر آسیا تاثیر گذاشته است. یکی دیگر از نوآوری‌های به کارگرفته شده در گجرات، مشارکت بین بخش‌های دولتی و شبکه‌های غیردولتی بود. دولت همچنین به تشکیل شبکه گسترده‌ای از سهامداران مستقل کمک کرد. زیرا آنها قادر به ارائه خدماتی بودند که دولت قادر به ارائه آن نبود. در نهایت، بازسازی بعد از زمین‌لرزه باعث بهبود قابل ملاحظه‌ای شد که بدون این عوامل امکان‌پذیر نبود: ارتقای زیرساخت‌های روستایی و شهری، افزایش ایمنی در ساختمان‌های جدید و اجرای طرح‌های جدید توسعه اقتصادی. از طرف دیگر موسسه مدیریت بحران‌ و موسسه مطالعات زلزله‌شناسی گجرات تاسیس و استانداردهای مهندسی جدید اعمال شد.