وعده‌ها و ضعف‌ها

وقتی در سال 1956 شرکت Indiana Toll Road افتتاح شد، هشت مرکز خرید مسافرتی یا ایستگاه استراحت، در هر 156 مایل (250 کیلومتر) فاصله بین شیکاگو تا اوهایو و نقاطی به سمت شرق وجود داشت. با سریع‌تر شدن خودروها و کم‌مصرف‌تر شدن آنها، مسافران دلیل کمتری برای توقف منظم برای بنزین زدن یا خرید میان وعده داشتند. سه مرکز از هشت مرکز گفته شده، حتی با ارائه اجاره رایگان، در دهه 70 میلادی بسته شد. مراکز باقی‌مانده که تعدادشان کمتر می‌شد، دچار رکود شدند. مسافران ایندیانا تنها خاطره توالت‌های کثیف در مسیر جاده را به یاد داشتند.

آن استراحتگاه‌ها سرانجام دارند بازسازی می‌شوند. صندوق زیرساخت استرالیا (IFM) 34 میلیون دلار در مراکز بین جاده‌ای سرمایه‌گذاری می‌کند، که بخشی از بهسازی به مبلغ بیش از 200 میلیون دلار است. نیمی از طول جاده‌ها، با 57 پل، به کمک روشی به نام «‌crack-and-feed»، که دوام بیشتری نسبت به لکه‌گیری سطحی دارد، دوباره روسازی می‌شود. IFM که اجاره‌نامه 66‌ساله جاده را در سال 2015 به قیمت 8 /5 میلیارد دلار به دست آورد، می‌گوید یک اپراتور بخش خصوصی مشوق‌های لازم برای سرمایه‌گذاری بلندمدت را دارد. شمار کمتر ترکیدگی لاستیک، یعنی شمار کمتر بستن جاده، استفاده بیشتر از آن جاده و درآمد بیشتر.

سیاستمداران از تمام طیف‌ها توافق دارند که جاده‌ها و پل‌های در حال ویرانی آمریکا به بهسازی نیاز دارند. رئیس‌جمهور دونالد ترامپ وعده بسته یک تریلیون دلاری برای زیرساخت‌ها را داده است. وزیر بازرگانی وی، ویلبور راس (Wilbur Ross) مشتاق است بخش خصوصی را وارد کند. معاون او، مایک پنس ‌(Mike Pence)، زمانی که بهسازی استراحتگاه‌های میان‌جاده‌ای مطرح شد فرماندار ایندیانا بود. مسیر رسیدن به این مرحله هموار نبود. قانون فروش جاده به دشواری در سال 2006 تصویب شد: نگرانی‌هایی ایجاد شد مبنی بر اینکه مالک خصوصی ممکن است در انجام عملیات نگهداری و ارائه خدمات میانبر بزند. سپس طرح اعمال عوارض برای جاده تازه ساخته‌شده از سوی بخش خصوصی تصویب نشد. این کنسرسیوم با بدهی سنگین که اول از همه عوارض جاده ایندیانا را کسب کرد ورشکسته شد (سپس IFM آن را خرید). این داستان، وعده همکاری بخش خصوصی و عمومی، یا PPP، را در زیرساخت‌سازی و نیز خطرات آن را نشان می‌دهد.

پیوند دادن نیاز بخش عمومی به سرمایه بخش خصوصی باید پیوندی بی‌نقص باشد. سالانه حدود 5 /2 تریلیون دلار در سراسر جهان برای جاده‌ها، راه‌آهن‌ها، بندرها، سیستم‌های تصفیه فاضلاب، سیستم‌های مخابراتی و سایر زیرساخت‌ها صرف می‌شود، اما به گزارش اتاق فکر موسسه جهانی مکنزی، از هم‌اکنون تا سال 2030 هر سال حدود 3 /3 تریلیون دلار کمبود وجود دارد. میانگین کسری ملی 4 /0 درصد GDP است. زمانی که امور مالی بخش عمومی شکست بخورد، اغلب نخستین کاری که انجام می‌گیرد خرج سرمایه است.

با وجود این، سود بسیار کم اوراق قرضه دولتی، به علاوه طول عمر بیشتر، بدان معناست که بودجه بازنشستگی نیازمند دارایی‌های نسبتاً ایمن است که بازده پایدار و با افزوده‌ تورمی ارائه دهد تا بتواند درآمد وعده داده‌شده به افراد را در زمان بازنشستگی پرداخت کند. درآمد پیوسته و کارمزدمحور کسب‌شده از فرودگاه‌ها، عوارضی‌ها، بندرگاه‌ها و تاسیسات، ایده‌آل به نظر می‌رسد. مدیران دارایی، مانند صندوق بازنشستگی معلمان اوتاوا، به دانش سرمایه‌گذاری در زیرساخت دست یافته‌اند. سایرین پول را از سوی مدیران صندوق‌های خاص، مانند IFM، به کار می‌اندازند. اینها در دهه گذشته بیش از 260 میلیارد دلار از جمله 47 میلیارد دلار در سال پیش، کسب کرده‌اند.

بنابراین همکاری بخش خصوصی و عمومی وعده می‌دهد تا به مجموعه‌ای از کاستی‌ها در زیرساخت‌ها، فضای مالی، اوراق بهادار بلندمدت و ایمن، تقاضای فزاینده و مشاغل بپردازد. اگر این کار به درستی انجام شود، کاربران عمومی زیرساخت‌ها از نوآوری و کارایی شرکت‌های بخش خصوصی بهره‌مند می‌شوند. اما داستان کوتاه PPP سرشار از نمونه‌هایی است که در آن بخش خصوصی به اندازه‌ای عمر نداشته که وعده‌هایش را عملی کند. به طور گسترده مشکلات در سه حوزه قرار می‌گیرد: موانع رفتاری که مشتری‌ها را ناامید می‌کند؛ منافع سیاسی که اغلب پروژه‌ها را خراب می‌کند؛ و دشواری یافتن ساختارهای مالی و انگیزشی که در راستای منافع تمام طرف‌ها باشد.

از مخالفت بخش عمومی شروع می‌کنیم. در تمام کشورها نسبت به خصوصی‌سازی خدمات ضروری نگرانی وجود دارد اما آشکار است که این نگرانی همیشگی نیست. بریتانیا نسبت به شرکت‌های خصوصی آب نسبتاً آرام است اما نسبت به جاده‌های عوارضی که از سوی بخش خصوصی اداره می‌شوند خونسرد است. در مقابل، جاده‌های عوارضی که از طرف بخش خصوصی اداره می‌شوند ویژگی زندگی استرالیایی است اما خصوصی‌سازی آب همچنان بحث‌انگیز باقی مانده است. موارد زیادی به عادت بخش عمومی بستگی دارد. این امر در مورد دارایی‌های حوزه مخابرات و برق که در مالکیت بخش خصوصی باشد (تثبیت‌شده) راحت‌تر از بزرگراه‌هاست. با وجود این شبکه‌های تلفن و برق حداقل به اندازه جاده‌ها و احتمالاً بیشتر از آنها اهمیت دارند.

منطق این کار هرچه باشد، بخش عمومی زودرنج به سیاستمداران عصبی کمک می‌کند. تغییر دولت اغلب پروژه‌ها را از بین می‌برد یا حمایت عمومی از آن را کاهش می‌دهد. مثلاً، سال پیش قانونگذاران در کارولینای شمالی به پروژه عوارض جاده‌ای PPP که در سال 2014 مورد توافق قرار گرفته بود رای دادند. اکنون این پروژه به‌طور مستقل در دست بررسی است. پیوند شرق به غرب، یک روش عوارض جاده‌ای PPP در ملبورن استرالیا، پس از مخالفت بخش عمومی لغو شد. تمایل سیاستمداران برای نتایج سریع نیز با آماده‌سازی مفصل و دوره تکوین بلندمدت مورد نیاز برای پروژه‌های زیرساخت خوب در تضاد است. کایل مانگینی (Kyle Mangini) از IFM می‌گوید: «همه می‌خواهند روبان را قیچی کنند. اما چرخه سیاسی به مدت چهار تا پنج سال طول می‌کشد در حالی که چرخه زیرساخت 5 تا 10 سال زمان می‌برد.» اما می‌توان حمایت بخش عمومی از زیرساخت بخش خصوصی را به دست آورد. کارشناسان بخش صنعت مثلاً از «مدل استرالیا» بسیار تعریف می‌کنند که از خصوصی‌سازی بندرها و جاده‌ها آغاز شده و تا بیمارستان‌ها، مدارس جدید و... ادامه می‌یابد.

این امر دشواری عمده سوم را به بار می‌آورد که عبارت است از درست کردن ساختار مالی توافقات PPP، تا مالیات‌دهندگان، سیاستمداران، بانک‌ها و مدیران همگی راضی باشند. نیاز نخست دریافتن این است که آیا و چگونه سرمایه خصوصی مزایایی ارائه می‌دهند که امور مالی بخش عمومی از ارائه آن ناتوان است. اغلب، دلیل اصلی اینکه دولت سرمایه خصوصی را وارد کار می‌کند دلیل بدی است و آن پیروی از قوانین مالی است که وام‌گیری یا بدهی را محدود می‌کند. اندی رز (Andy Rose) از انجمن سرمایه‌گذاران زیرساخت جهانی Global Infrastructure Investor Association می‌گوید: «اگر نقطه شروع حذف تعهد از ترازنامه بخش عمومی باشد، مذاکره درباره یک توافق خوب دشوار است.»

راه درست، تخصیص ریسک در جایی است که بتواند به بهترین شکل مدیریت شود. دولت‌ها می‌توانند به ارزانی وام بگیرند. هزینه سرمایه خصوصی بالاتر است. مشوق‌های تجاری اغلب برای شرکت‌های خصوصی بهتر است که هزینه‌های ساخت و عملیاتی را پایین نگه می‌دارند در حالی که کاربران را از خدمات راضی نگه می‌دارند. زمانی که جریانی از درآمد ناشی از کارمزدها، عوارض جاده‌ای، هزینه‌های فرودگاهی یا قبض‌های خدمات عمومی وجود دارد، PPP عموماً بهترین عملکرد را دارد. زمانی که بازده‌ها باید به وسیله یارانه بخش عمومی افزایش یابد و شرایط آن مشمول تغییر است، از عملکرد عالی PPP کم می‌شود. و زمانی که ریسک‌هایی وجود دارد که سرمایه بخش خصوصی نمی‌تواند آن را اندازه بگیرد یا به طور منطقی متحمل آن شود، مانند سرریز هزینه به دلیل تاخیر در تسویه منظم یا «ریسک‌های نهایی» که دولت نمی‌تواند آنها را معلق بگذارد، مانند لغو مجوز هسته‌ای، PPP عملکرد بدی دارد. سیاستمداران ممکن است PPP را راهی برای قرار دادن تمام ریسک‌ها بر دوش اپراتورهای خصوصی ببینند. اما سیاستمداران باهوش از چنین قراردادهایی اجتناب می‌کنند.

طیفی از گزینه‌های تدارکاتی وجود دارد. در یک سو پروژه‌هایی قرار دارد که از رهاورد مالیات تامین مالی می‌شوند. مثلاً، سال پیش مردم لس آنجلس به افزایش مالیات محلی فروش تا 5 /0 درصد برای هزینه زیرساخت‌ها رای مثبت دادند. در سوی دیگر طیف پروژه‌های خصوصی قرار دارد، مانند London Gateway، بندر آب عمیق در تایمز که از سوی اپراتور ساخت بندر به نام DP World مستقر در دوبی ساخته شد. در این میان تاسیسات خصوصی‌سازی‌شده‌ای وجود دارد که تحت قوانین عمومی هستند؛ یا دادن امتیازاتی که در آن از یک اپراتور خصوصی خواسته می‌شود مثلاً بیمارستان یا پایانه فرودگاهی بسازد و سپس به ازای درآمدی که کسب می‌کند یا به ازای کارمزدی توافق شده آن را برای دوره‌ای معین اداره یا مدیریت کند. پروژه عظیم Crossrail در لندن  نمونه‌ای از نوعی پیوند همکاری است، که در آن دارایی از بخش خصوصی می‌آید، اما مالکیت در دست بخش عمومی باقی می‌ماند. خانم رز می‌گوید مدل درست تحصیل به پروژه‌های فردی بستگی دارد. اما در نهایت، این مالیات‌دهنده است که هزینه آن را از طریق مالیات، کارمزد، عوارض یا قبض پرداخت می‌کند.

اما مدل PPP که بیشتر در استرالیا، بریتانیا و کانادا شناخته شده است دارد کم‌کم در آمریکا طرفدارانی پیدا می‌کند. یک نمونه از آن پایانه جدید در فرودگاه La Guardia در نیویورک است. آیا طرح‌های زیرساختی آقای ترامپ PPP را به خوبی به پیش می‌راند؟ تنها جزئیات خاصی که به نظر می‌رسد بر سر آن توافق وجود دارد اعتبار مالیاتی برای سرمایه‌گذاران سود سهام است. رئیس کسب‌وکار زیرساخت PPP در یک شرکت ساختمان‌سازی بزرگ می‌گوید نقص سرمایه خصوصی تنگنای اصلی نیست. بلکه، مقدار زیادی پول دارد تعداد کمی پروژه را دنبال می‌کند که آماده و برای مشارکت بخش خصوصی مناسب‌اند.

کارهای پیش‌زمینه‌ای زیادی، مانند پژوهش‌های محیط زیستی و ارزیابی مفصل ریسک لازم است پیش از آنکه یک شرکت خصوصی برای یک پروژه پیشنهاد قیمت بدهد. یک دلیل برای اینکه کانادا و استرالیا پیشینه خوبی در زیرساخت‌سازی دارند این است که آنها آژانس‌هایی دارند که پروژه‌ها را آماده می‌کنند. راه‌اندازی پروژه‌ها در آمریکا بسیار دشوارتر است زیرا اپراتورها باید با انبوهی از قانونگذاران در دپارتمان‌های مختلف در دولت فدرال و محلی برخورد کنند. برنامه‌ریزی جریان اصلی و مجوزها کاری بس طاقت‌فرساست. آیا آقای ترامپ طاقت آن را دارد؟