تله تیول‌داری

در دوره حکومت آل‌بویه بر ایران اصطلاحی به نام «اِقطاع» رواج پیدا کرد که منظور از آن، واگذاری زمین به افراد نظامی در ازای خدماتی بود که این افراد ارائه می‌کردند. در زمان سلجوقیان این زمین‌ها علاوه بر اینکه به نظامیان داده می‌شد، در اختیار افراد دیگر نیز قرار می‌گرفت. با حمله ایلخانان مغول، تحولاتی در تشکیلات اراضی به وجود آمد و نظام اقطاع جای خود را به تیول‌داری داد. از دوره حکومت ایلخانان تا به قدرت رسیدن رضاشاه، تیول‌داری در ایران رایج بود.

تیول‌داران افرادی مورد عنایت شاهان بودند که از طرف شاه اختیار کامل منطقه یا سرزمینی را در دست می‌گرفتند. این تفویض به مفهوم واگذاری اختیار جان و مال رعایای این مناطق نیز بود. تیول‌داران در برابر لطف شاه می‌پذیرفتند بخشی از باج و خراج دریافتی خود را به دربار بپردازند. حدود نیم‌قرن گذشت و نظام شاهنشاهی در ایران برچیده شد اما تیول‌داری در ایران نه‌تنها از بین نرفت، بلکه گسترش هم یافت. البته نه به شکل سنتی‌اش بلکه شکلی مدرن به خود گرفت و در شکل سیاسی و اقتصادی روز‌به‌روز رشد کرد. تیول‌داری سیاسی به وضعیتی گفته می‌شود که در آن، گروه اندکی قدرت را در دست دارند و معادلات سیاسی را تعیین می‌کنند. این افراد به خاطر نفع خود حاضر هستند به هزینه جامعه هر سیاستی را پیاده کنند.

 تیول‌داری اقتصادی نیز به وضعیتی گفته می‌شود که در آن، اقتصاد در گرو بنگاه‌های دولتی (بنگاه‌هایی که جایگزین شهر‌ها و استان‌ها شده‌اند) و مدیران این بنگاه‌ها قرار گیرد و مدیران این بنگاه‌های دولتی که امتیاز مدیریت این بنگاه‌ها را از سوی سیاستمداران دریافت می‌کنند، تعهد و مسوولیتی برای حفظ سرمایه‌های مادی و انسانی بنگاه ندارند و حرف‌شنوی آنها درباره ترکیب هیات مدیره و مدیران زیرمجموعه و همچنین پروژه‌های مربوطه، به معیار اصلی فعالیت‌هایشان تبدیل می‌شود.

گسترش این دو نوع از تیول‌داری مدرن، یعنی تیول‌داری سیاسی و اقتصادی در ایران طی چند دهه گذشته، از یک طرف بستر هر آنچه را که برای ریشه دواندن فساد در ایران نیاز بود فراهم کرد و از طرف دیگر به کلاینتالیسم، حامی‌پروری یا نوچه‌پروری دامن زد. منظور از کلاینتالیسم این است که فرد صاحب مال و قدرت با اهداف سیاسی و اقتصادی از نفوذ و امکانات خود استفاده کند تا افرادی را به عنوان نوچه در کنترل خود گیرد. نوچه به معنی عامل زیردست است و کسی که به حامی خود خدمت کند، منافع اقتصادی و سیاسی خواهد داشت. وقتی نوچه‌های سیاسی در مناصب مدیریتی قرار می‌گیرند، شرکت‌ها و بنگاه‌ها را به عنوان تیول خود می‌دانند و این‌گونه می‌شود که دیگر در اقتصاد شاهد تخریب خلاق و گسترش رقابت نبوده‌ایم. تیول‌داری و نوچه‌پروری عامل اصلی ریشه دواندن فساد در ایران است. از این‌رو در ادامه ابتدا به طور جزئی‌تر به این سوال پاسخ خواهیم داد که منظور از تیول و تیول‌داری چیست و سپس رابطه آن را با فساد بررسی خواهیم کرد و خواهیم گفت که در ایران چگونه می‌توان با فساد حاصل از میراثی که ایلخانان مغول بر جای گذاشتند مبارزه کرد.

ریشه‌های تیول و تیول‌داری

تیول یا به انگلیسی فیف (fief) یا به لاتین فئودام (feudum)، عنصر مرکزی فئودالیسم است. در معنای سنتی، تیول، دارایی یا حقی است که از سوی حکومت به حکمرانان محلی، زمین‌داران و اشراف‌زادگان یا مردم عادی اعطا می‌شد و در ازای اعطای این دارایی یا حق، حکمرانان محلی، زمین‌داران و اشراف‌زادگان یا مردم عادی باید مقداری از درآمد خود را به حکومت می‌دادند. در واقع وقتی حکومت یک دارایی یا حق را به عده‌ای می‌داد، کاری به این نداشت که آنها قرار است چگونه از این دارایی یا حق برای درآمدزایی استفاده کنند و تنها چیزی که از آنها می‌خواست، مقدار مشخصی از ثروتی بود که در نتیجه اعطای این دارایی یا حق می‌توانست برای آنها تولید شود. به کل این فرآیند، تیول‌داری یا fiefdom می‌گویند. یکی از تفاوت‌های تیول‌داری با فئودالیسم در این است که تیول لزوماً قرار نیست زمین باشد، بلکه پست‌های حاکمیتی، حق بهره‌برداری از منابع طبیعی مانند معدن، جنگ یا دریا، انحصار در تجارت یا حق جمع‌آوری مالیات نیز همگی انواعی از تیول هستند. در روم باستان، عایدی (benefit) زمینی بود که به عنوان جایزه یا هدیه به افراد خاص داده می‌شد تا در آن زمین زندگی کنند و در ازای این هدیه یا جایزه، به دربار خدمت کنند. در اسناد لاتین اروپایی مربوط به قرون وسطی، به زمینی که در ازای خدمتی خاصی به دربار به افراد مختلف اعطا می‌شد نیز عایدی (به لاتین beneficium) گفته می‌شد. بعدها واژه فئودام جایگزین این واژه شد. اینکه واژه فئودام چگونه جایگزین واژه قدیمی شد، خیلی مشخص نیست اما چندین تئوری در مورد آن وجود دارد. پذیرفته‌شده‌ترین نظریه در مورد این جایگزینی از سوی «مارک بلاچ»، تاریخدان فرانسوی، ارائه شده است. مارک بلاچ این جایگزینی را به واژه آلمانی «فهو» (fehu) به معنای احشام و «آد» (od) به معنای کالا (روی هم می‌شود fehu-od) ربط می‌دهد که منظور از آن، اشیا یا کالاهای منقول ارزشمند است. زمانی که زمین به عنوان اساسی‌ترین چیز برای ذخیره ارزش جایگزین پول شد، واژه آلمانی «fehu-od» نیز جایگزین «beneficium» شد. این نظریه از سوی ویلیام استابس (William Stubbs)، تاریخدان انگلیسی نیز مطرح شده است. یک نظریه دیگر که از سوی آرچیبالد لوییس (Archibald Lewis) مطرح شده این است که ریشه واژه fief، به واژه فئودام برنمی‌گردد؛ بلکه ریشه آن، واژه «فودرام» یا به لاتین foderum است.

علاءالدین ثمره‌ای نیز می‌گوید که ریشه واژه fief، به واژه عربی «فی» برمی‌گردد. در زبان عربی، «فی»، در لغت به معنای بازدهی است و همچنین، زمینی است که بدون جنگ با دشمنان از آنها گرفته می‌شود. ثمره‌ای می‌گوید زمانی که فرانسوی‌ها می‌خواستند به لاتین بنویسند و در عین حال واژه عربی «فی» را ترجمه کنند، نهایتاً به واژه فئودام رسیدند. زمانی‌که پادشاهان، زمین، دارایی یا یک حق را به افراد خاص اعطا می‌کردند و در ازای اعطای این دارایی یا حق، از آنها مقدار مشخصی پول یا خدمت را درخواست می‌کردند، به این معنا نبود که این دارایی یا حق به مالکیت آن افراد درآمده است. بلکه پادشاهان هر زمان که می‌خواستند این دارایی‌ها یا حقوق را از آنها می‌گرفتند و به کس دیگری می‌دادند. اما تا زمانی‌که حق بهره‌برداری از این دارایی‌ها یا حقوق انحصاری در اختیار یک نفر یا یک گروه خاص بود، پادشاهان کاری به این نداشتند که از این دارایی‌ها یا حقوق انحصاری چگونه استفاده می‌شود و فقط خواهان خدمات یا خراجی بودند که مشخص می‌کردند.

سندروم تیول‌داری

رابرت هربولد در کتاب «سندروم تیول‌داری» توضیحات قابل توجهی را در مورد تیول‌داری سیاسی و اقتصادی مدرن ارائه می‌کند. او در مقدمه کتابش می‌گوید:

«زمانی‌که بعد از انجام یک کار مشاوره‌ای برای یک شرکت بزرگ با هواپیما از سیاتل به خانه برمی‌گشتم، یک بار دیگر متوجه شدم که باز هم در آن شرکت بزرگ، مشکلاتی را دیده‌ام که دفعات قبل نیز به‌کرات آنها را دیده بودم. طی سی‌و‌شش سال تجربه‌ام در محیط کسب‌وکار، به این نتیجه رسیده‌ام که مجموعه‌ای از رفتارها وجود دارند که از مردم سر می‌زند و این مجموعه رفتار، من را تا حد بسیار زیادی یاد تیول‌داری فئودالی (feudal fiefdom) قرون وسطی می‌اندازد. افراد و گروه‌های مختلف، می‌خواهند که خودشان را نسبت به سازمان‌های بزرگ‌تر ایزوله کنند و بیشتر از اینکه برای حرکت دادن سازمانشان به جلو تلاش کنند، نگران این هستند که چگونه می‌توانند وضعیت موجودشان را حفظ کنند و در برابر تغییراتی که ممکن است برایشان به وجود آید از خودشان دفاع کنند. من این رفتار را سندروم تیول‌داری می‌نامم. من این سندروم را در سازمان‌های غیرانتفاعی و سازمان‌های دولتی زیاد دیده‌ام؛ سندرومی که در دانشگاه‌ها و بخش خصوصی نیز وجود دارد. رفتارهایی که سندروم تیول‌داری را باعث می‌شوند، منجر به ایجاد فرهنگی شده‌اند که در این فرهنگ، «خویشتن» افراد (ego) و بوروکراسی، به‌طور مداوم، عقل سلیم و خلاقیت را مغلوب می‌کنند. این رفتارها همیشه مخرب هستند. حرف من به این معنا نیست که افرادی که از تیول‌داری نفع می‌برند، افراد غیراخلاقی یا بدجنسی هستند. بلکه معتقدم این رفتارها، همان چیزهایی هستند که از ذات انسان برمی‌آیند. این رفتارها، گرایش‌های طبیعی افراد هستند. این طبیعی است که افراد بخواهند روی محیط شغلی‌شان کنترل داشته باشند، از دامنه کاری‌شان محافظت کنند و مانع تغییراتی شوند که دوست ندارند رخ دهد.

بعد از اینکه به عنوان مدیر ارشد اجرایی شرکت مایکروسافت که یکی از وظایفم در آنجا مقابله با تیول‌داری شرکتی بود، بازنشسته شدم، تصمیم گرفتم آنچه را که در مورد تیول‌داری فهمیده‌ام بنویسم. کمتر یا بیشتر، تیول‌داری، در هر سازمانی که با آن کار کرده‌ام، وجود داشته است و به این نتیجه رسیده‌ام که تیول‌داری در سازمان‌ها، قطعاً اثربخشی آنها را به‌شدت کاهش می‌دهد و در واقع، اثر منفی آن، از هرگونه رکود اقتصادی یا سیکل تجاری نزولی بدتر است. منازعاتی که میان گروه‌های ذی‌نفع مختلف به منظور افزایش انحصار در می‌گیرد (turf war)، می‌تواند منجر به این شود که مدیران و کارفرمایان، بیشتر از اینکه تمرکزشان را روی اهداف والای سازمانشان بگذارند، روی اندازه سازمانشان، اندازه مسوولیت‌هایشان و توانایی‌شان برای مدیریت امور متمرکز شوند. اثر خالص چنین منازعاتی، این است که تلاش زیادی صرف چیزهایی شود که ارتباطی با افرایش کیفیت محصولات و خدمات تولیدی توسط شرکت یا سازمان ندارند. ما همگی چنین منازعاتی را دیده‌ایم: برای مثال وقتی رئیس یک دپارتمان تلاش می‌کند چیزها را طوری تغییر دهد که خودش می‌خواهد، یا یک مامور امنیت با خودش می‌گوید که برای کارهای بزرگ‌تری ساخته شده و مهم‌تر از موقعیت شغلی فعلی‌اش است. من این شانس را داشته‌ام که با دو شرکت بزرگ «پارکتر اند گمبل» برای بیست‌و‌شش سال و مایکروسافت برای 9‌سال همکاری کنم و در این میان با سازمان‌های دولتی زیادی در ارتباط بوده‌ام. با تجربه‌ای که به دست آورده‌ام، معتقد هستم که غلبه بر سندروم تیول‌داری، یکی از مهم‌ترین کارهایی است که هر شرکتی باید برای بهبود سودده بودنش انجام دهد. آگاه بودن نسبت به خطرات تیول‌داری، می‌تواند بسیار ارزشمند باشد.»

حکومت، یکی از مهم‌ترین مثال‌ها برای سازمانی است که با تیول‌داری پر شده است. به دنبال حوادث 11 سپتامبر 2001، مردم فهمیدند که عدم تمایل دپارتمان‌های حاکمیتی برای ارائه اطلاعات مربوط به امنیت ملی به عموم، چیزی است که سالیان سال وجود داشته است. اینکه سازمان‌هایی همچون سی‌آی‌اِی و اف‌بی‌آی هر کدام اطلاعاتی داشته‌اند که با این اطلاعات با تروریست‌ها و فعالیت‌های تروریستی در ارتباط بوده است؛ اما هر کدام از آنها به تنهایی کار می‌کردند. یک سیستم تعیین هویت از طریق اثر انگشت در سازمان آی‌ان‌اس وجود دارد و یک سیستم مجزای دیگر برای این کار از طرف اف‌بی‌آی مورد استفاده قرار می‌گیرد. با این حال این دو سیستم که از یکدیگر کاملاً متفاوت هستند با یکدیگر هیچ ارتباطی ندارند و اطلاعاتی را با یکدیگر سهیم نمی‌شوند. بازنده کیست؟ مردم. مالیاتی که مردم می‌پردازند به هدر می‌رود و امنیت آنها نیز به خطر می‌افتد. رسانه‌ها گزارش داده‌اند که سازمان‌هایی همچون اف‌بی‌آی همواره تاکید کرده است که نیاز دارد پایگاه داده‌اش را منحصراً استفاده کند و این اطلاعات را با دیگر سازمان‌های حاکمیتی سهیم نشود. به خاطر این نوع از تیول‌داری، کنگره ایالات متحده لایحه‌ای را تصویب کرد که به موجب آن یک دپارتمان جدید به وجود آمد که هدف از آن، پایان دادن به این‌گونه تیول‌داری بود.

فساد و تیول‌داری

پیش از این گفتیم که ریشه‌های فساد در ایران را می‌توان در تیول‌داری و نوچه‌پروری جست‌وجو کرد. اما اساساً فساد چیست و چرا کنترل آن اهمیت دارد؟ فساد به معنی فعالیت‌های مقامات دولتی علیه منافع عمومی و سوءاستفاده از قدرت برای کسب منفعت شخصی است. فساد در بخش عمومی یکی از علائم حکومت ناکارآمد است. نحوه حکومت نیز به معنی معیارها، سنت‌ها و نهادهایی است که توسط قدرت موجود در یک کشور استفاده می‌شود. این معیارها، سنت‌ها و نهادها شامل نهادهای کنترل موجود در دولت، شبکه‌های مدنی و اجتماعی دولتی و مواردی از این دست هستند. از جمله این موارد می‌توان به ساختار و نحوه پاسخگویی دولت به شهروندان، روشی که دولت‌ها انتخاب، کنترل، نظارت و همچنین جایگزین می‌شوند و همچنین نحوه کار و تاثیر سازمان‌هایی که ارتباط بین دولت‌ها و شهروندان را به لحاظ اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی برقرار می‌کنند، اشاره کرد. در سال‌های اخیر، نگرانی‌ها در مورد فساد به دلیل افزایش شواهدی که بیانگر اثرات منفی آن روی توسعه هستند افزایش پیدا کرده است. رشوه‌خواری به عنوان آشکارترین نوع فساد بخش عمومی به اعتبار دولت‌ها لطمه می‌زند و اعتماد مردم را از بین می‌برد. مدیریت ضعیف دولتی و فساد برای اقشار ضعیف جامعه و اقلیت‌ها مشکلاتی را در استفاده و دسترسی به خدمات عمومی ایجاد می‌کند. همچنین فساد می‌تواند روی ثبات اقتصاد کلان تاثیر بگذارد. به عنوان مثال، کلاهبرداری‌های موجود در بخش مالی و سیستم بانکی و همچنین تصمیم‌گیری برای تخصیص منابع مالی بر اساس روابط خویشاوندی منجر به کاهش پس‌انداز و سرمایه‌گذاری و همچنین خروج سرمایه از کشور می‌شود.

بررسی‌های مجمع جهانی اقتصاد (WEF) نشان می‌دهد که هزینه‌های ناشی از فساد برای اقتصاد جهانی، معادل بیش از پنج درصد GDP جهانی است (حدود 6 /2 تریلیون دلار) و دیگر اینکه فساد هزینه تجارت و کسب‌وکار در کشورها را به طور میانگین تا 10 درصد افزایش می‌دهد. همچنین تحقیقات صندوق بین‌المللی پول (IMF) حاکی از این است که سرمایه‌گذاری در کشورهایی که فساد در آنها شایع است، پنج درصد از کشورهایی با سطح فساد نسبتاً پایین، کمتر است. اتحادیه آفریقا در سال 2002 تخمین زد که سالانه حدود 25 درصد از تولید ناخالص داخلی کشورهای آفریقایی، در چرخه فعالیت‌های درگیر با فساد جریان پیدا می‌کند و سازمان سلامت و بهداشت آمریکا نیز تخمین زده است که سالانه 5 تا 10 درصد بودجه‌اش به دلیل فساد موجود هدر می‌رود. داده‌های مربوط به سازمان‌های خدمات‌رسانی در تانزانیا نشان داده است که پرداخت رشوه به مقامات رسمی در ادارات پلیس، دادگاه‌ها، اداره مالیاتی و اداره املاک و ثبت اراضی بالغ بر 62 درصد از مخارج مقامات رسمی در این بخش‌ها را تشکیل می‌دهد. مثال‌هایی از این دست فراوان‌اند و آمارهای بانک جهانی و امثالهم نشان می‌دهد که 68 درصد کشورهای جهان درگیر مشکلات جدی فساد هستند که نیمی از کشورهای گروه 20 (G20) نیز عضوی از آنها هستند. همچنین این آمارها نشان می‌دهد که هیچ کشوری خالی از فساد نیست، اما تفاوت فاحشی بین کشورهای مختلف از نظر سطح فساد وجود دارد.

به‌رغم اینکه تلاش‌ها برای مقابله با فساد همچنان در حال افزایش است، اما کاهش فساد به‌خصوص در کشورهای با سطح فساد بالا آنچنان محسوس نیست و این عدم پیشرفت قابل‌توجه برای کنترل فساد می‌تواند مربوط به سیاست‌های غیرتخصصی باشد که طی سال‌های طولانی در حال اجرا بوده‌اند. برای اینکه این سیاست‌ها نتیجه بدهند، ابتدا باید نوع فساد موجود در هر بخش شناسایی و دلیل به وجود آمدن آن که ممکن است حکومت غیر‌صحیح و‌... باشد مشخص شود؛ زیرا در غیر این صورت و با پیچیدن نسخه‌ای برای مقابله با تمامی فعالیت‌های مفسدانه، مشکلات دیگری به وجود خواهد آمد. به عنوان مثال اگر بخواهیم در مورد سازمانی که وظیفه صدور مجوز برای فعالیت‌های اقتصادی را بر عهده دارد و مسوولان آن سازمان با دریافت رشوه به افرادی که طرح توجیهی مناسبی برای فعالیت خود ندارند، مجوز اعطا می‌کنند، از طریق تصویب قانونی مبنی بر محدود ساختن تعداد مجوزهایی که می‌توانند صادر شوند عمل کنیم، در این صورت اگرچه تعداد افرادی که رشوه می‌دهند کاهش خواهد یافت، اما از طرف دیگر با ایجاد بازاری رقابتی منجر به افزایش نرخ رشوه خواهیم شد و همچنین کسانی که طرح مناسبی برای فعالیت خود دارند و از دادن رشوه خودداری می‌کنند نیز از فعالیت باز خواهند ماند. بنابراین شناسایی ریشه فساد و انواع آن از اهمیت زیادی برخوردار است که در ادامه به آنها خواهیم پرداخت. فساد خود را تنها در یک نوع خاص نشان نمی‌دهد؛ بلکه به طور معمول حداقل چهار نوع از آن وجود دارد که هر چهار نوع آن در اقتصاد تیول‌داری ایران به‌وضوح قابل مشاهده است.

 فساد بوروکراتیک: بسیاری از فعالیت‌های مفسدانه توسط مقامات رسمی دولتی صورت می‌گیرد، به این صورت که آنها با سوءاستفاده از موقعیت خود و از طریق رشوه‌خواری، بودجه عمومی را به افرادی خاص واگذار می‌کنند. با اینکه این نوع از فعالیت‌ها در کل حجم زیادی از منابع مالی و منابع عمومی را شامل می‌شوند، اما معمولاً با نام فساد فرعی یا فساد خرد شناخته می‌شوند.

 فساد عمده و بزرگ: شرایطی که در آن مقامات عالی‌رتبه دولتی با استفاده از موقعیتشان حجم زیادی از منابع مالی و عمومی را می‌دزدند یا از آنها سوءاستفاده می‌کنند، فساد عمده نامیده می‌شود.

 تسخیر دولت: شرایطی است که در آن فعالان خصوصی با مقامات دولتی یا سیاستمداران تبانی می‌کنند تا هر دو طرف به نفع شخصی خود برسند. در این نوع از فساد، بخش خصوصی با سوءاستفاده از قدرت قانونگذاری، قدرت اجرایی و قدرت قضایی مقامات دولتی در جهت منافع خود گام برمی‌دارد. این نوع از فساد در مقابل فسادی است که در آن مقامات دولتی با هدف نفع شخصی از فعالان بخش خصوصی اخاذی می‌کنند.

 حمایت از ارباب‌رجوعان به‌خصوص (پارتی‌بازی): این نوع از فساد، زمانی رخ می‌دهد که مقامات دولتی با استفاده از موقعیت و قدرت خود، به نفع افرادی که از لحاظ اعتقادی، فرهنگی و خویشاوندی به آنها نزدیک‌اند عمل می‌کنند و منفعت آنها را به منفعت جامعه برتری می‌دهند. این نوع از فساد، به‌خصوص در موقعیت‌های استخدام موجود در سازمان‌های دولتی مشاهده می‌شود.

عوامل فساد و تیول‌داری

عوامل به‌وجود‌آورنده فساد در کشورهای مختلف متفاوت‌اند. سیاست‌هایی که توسط دولت‌ها و با هدف مقابله با فساد اتخاذ می‌شوند، به دلیل عدم توجه سیاستگذار به نوع فساد و دلیل به وجود آمدن آن و همچنین هم‌جهت نبودن سیاست‌های اعمال‌شده با هم با شکست رو‌به‌رو می‌شوند. سیاستگذاران باید به این موضوع توجه داشته باشند که شرایط منطقه‌ای و عواملی که منجر به شیوع فساد در هر بخش از جامعه می‌شوند، از یکدیگر متفاوت‌اند. همچنین تلاش‌هایی که برای مقابله با فساد صورت می‌گیرند، نیازمند مدیریت درست و مرتبط با نوع فساد هستند تا منجر به موفقیت شوند. فساد در بخش عمومی به عنوان یکی از علائم مدیریت نادرست در بخش‌های مختلف دولتی، به عوامل چندگانه‌ای بستگی دارد که از آن جمله می‌توان به کیفیت مدیریت در بخش عمومی، ساختار و نحوه پاسخگویی دولت به مردم و اینکه کدام بخش از دولت مسوولیت انتشار اطلاعات و شفاف‌سازی را بر عهده دارد اشاره کرد. با توجه به عوامل ذکر‌شده، تلاش‌های صورت‌گرفته برای از بین بردن فساد تاکنون ناموفق بوده و نتایج عمیق و مثبتی در این باره حاصل نشده است. مطالعات بانک جهانی بر روی کشورهای مختلف با هدف بررسی دلایل ایجاد فساد و راه‌های کاهش آن، عوامل ایجاد فساد را به چهار بخش اصلی تقسیم می‌کند که در ادامه به آنها می‌پردازیم:

  مورد بحث بودن حقانیت دولت به عنوان حافظ منافع عمومی: علاوه بر این موضوع که آیا دولت می‌تواند به طور کامل در جهت حفاظت از منافع عمومی عمل کند یا نه، اینکه آیا در صورت داشتن این توانایی به طور کامل در جهت منافع عمومی اقدام می‌کند یا خیر نیز مورد بحث است. افرادی که در بخش‌های دولتی کار می‌کنند، به دلیل دریافت حقوق ثابت و نداشتن انگیزه برای حفاظت از منابع مالی یا غیرمالی موجود، بدون در نظر گرفتن تاثیرات تصمیماتشان بر منافع جامعه، در جهت حمایت از منافع خود یا گروه‌های به‌خصوصی که با آنها به طریق نژادی یا جغرافیایی در ارتباط هستند، فعالیت می‌کنند. از طرفی شاخصی برای تعیین اینکه چه چیزی مربوط به منافع عمومی و چه چیزی مرتبط با منافع خصوصی است وجود ندارد و به همین جهت، سوءاستفاده از قدرت توسط مقامات دولتی برای کسب منافع خصوصی رواج پیدا کرده است.

  عدم حاکمیت قانون: زمانی‌که قوانین برای همه و به طور یکسان اجرا نمی‌شوند و اختیارات قانونی به جای حفاظت از منافع عمومی به عنوان ابزاری در جهت منافع بخش خصوصی به کار گرفته می‌شود، فساد در بخش عمومی رونق می‌یابد. یکی از نشانه‌های عدم حاکمیت قانون، نحوه فعالیت پلیس در کشورهای با سطح فساد بالاست که در این کشورها، پلیس به جای اجرای قانون، دست به تخلف می‌زند (به عنوان مثال، رانندگان را به بهانه تخلفات رانندگی متوقف می‌کند تا از آنها رشوه دریافت کند). همچنین استقلال بخش قضایی به عنوان یکی از ارکان اجرای حاکمیت قانون در کشورهایی که فساد در آنها گسترش یافته است، عمیقاً در خطر است.

  بی‌فایده بودن نهادها و موسسات مسوول: در جوامعی که سطح فساد در بخش عمومی نسبتاً پایین است، نهادها و موسسات مسوول قدرتمندی وجود دارند که با سوءاستفاده از قدرت از سوی مقامات دولتی مقابله می‌کنند و آنها را کنترل می‌کنند. حتی در بعضی از کشورها، این نهادها توسط خود دولت‌ها ایجاد می‌شوند (برای مثال شفافیت روند انتخاباتی، امتیازات شهروندی در جهت مطلع شدن از فعالیت‌های دولت، منشور حقوق، اجرای حسابرسی عمومی و استقلال بخش قضایی و بخش قانونگذاری) یا در خارج از ساختار دولتی شکل می‌گیرند (برای مثال، رسانه‌های خبری و گروه‌های مدنی سازمان‌یافته). در طرف مقابل و در کشورهای با سطح فساد بسیار بالا، ضعف این نهادها خودنمایی می‌کند.

  عدم تعهد رهبران ملی برای مقابله با فساد: زمانی‌که مقامات ملی نمی‌خواهند یا نمی‌توانند از طریق اختیارات و قدرت خود به مساله فساد رسیدگی کنند، فساد گسترده در بخش عمومی ادامه خواهد یافت. در جوامعی که فساد در بخش عمومی بومی و همه‌گیر است، منطقی است که به مقامات عالی‌رتبه دولتی مشکوک شد و معمولاً در این شرایط بسیاری از مسوولان دولتی انگیزه‌ای برای مقابله با فساد ندارند.

تنها با کمی مقایسه به این نتیجه خواهیم رسید که هر یک از دلایل فوق که منجر به شیوع فساد می‌شوند، در اقتصاد تیول‌داری ایران نیز وجود دارد کمااینکه در ایران، به‌راحتی می‌توان نمونه‌های بسیاری از این دست را مثال زد که چه مقامات عالی‌رتبه، چه مقامات پایین‌دستی و حتی مسوولانی که وظیفه کنترل و بازرسی آنها را بر عهده دارند، به دلیل داشتن اختیارات بالا برای اداره و کنترل امور و از طرفی نداشتن انگیزه برای استفاده بهینه و کارا از این اختیارات، منافع فردی و خصوصی را به منافع عمومی ارجحیت می‌دهند و به دلیل عدم اطمینان از ثبات پست و مقامشان، در دوران فعالیت خود به هر شکل ممکن در جهت سوءاستفاده از این اختیارات گام بر‌می‌دارند.

مبارزه با فساد ناشی از تیول‌داری

یکی از مواردی که در مبارزه با فساد باید به آن توجه کرد، سطح شیوع فساد و کیفیت حاکمیت است. به این معنی که حاکمیت در یک کشور به چه اندازه بزرگ است و قانونگذاری در آن کشور به چه میزان مناسب است. برای درک این موضوع، توجه به مدلی که کشورهای در حال توسعه را به سه سطح، یعنی سطح فساد بالا، متوسط و پایین طبقه‌بندی می‌کند، می‌تواند مفید باشد. در این مدل فرض می‌شود که در کشورهای با سطح فساد بالا، حکومت به‌طور بسیار ضعیف عمل می‌کند و در کشورهایی که سطح فساد در آنها متوسط است، کیفیت کشورداری و حکومت متوسط است و در کشورهایی که سطح فساد در آنها پایین است، حاکمیت به‌خوبی عمل می‌کند (که این فرض نیز دور از منطق نیست). وقتی سطح شیوع فساد پایین و کیفیت حاکمیت ضعیف است، اولویت‌ها در تلاش برای مقابله با فساد باید ایجاد حاکمیت قانون، استوار ساختن نهادهای مسوول، برقراری امتیازات شهروندی، محدود کردن دخالت دولت و انجام اصلاحات در بخش سیاست اقتصادی باشد. وقتی سطح شیوع فساد متوسط و کیفیت حاکمیت نیز متوسط است، اولویت‌ها در تلاش برای مقابله با فساد باید اصلاح سیاست‌های اقتصادی و مدیریت عمومی و همچنین نامتمرکزسازی باشد. نهایتاً وقتی سطح شیوع فساد بالا و کیفیت حاکمیت نیز خوب است، اولویت‌ها در تلاش برای مقابله با فساد باید شکل‌دهی سازمان‌هایی برای مقابله با فساد، تقویت پاسخگویی مالی، افزایش آگاهی عمومی و آگاهی مقامات رسمی، نیاز به تعهد مقامات در برابر رشوه و به‌کارگیری پیگردهای قانونی جدی باشد. آنچه این مدل نشان می‌دهد، یکی از علائم اصلی شکست حاکمیت است. به این صورت که هرچه فساد شایع‌تر باشد، استراتژی‌هایی که برای مقابله با فساد اجرا می‌شوند باید کمتر به محدود کردن رفتارهای مفسدانه بپردازند و باید بیشتر و به طور اساسی بر ویژگی‌های حاکمیت تمرکز کنند. به عنوان مثال، حمایت از سازمان‌هایی که با فساد مقابله می‌کنند و همچنین حمایت از ستادهایی که در جهت آگاهی‌بخشی عمومی فعالیت می‌کنند، در شرایطی که فساد در محیط حکمفرماست و حاکمیت ضعیف عمل می‌کند، به موفقیت چندانی منجر نمی‌شود. در حقیقت، در محیطی که حاکمیت ضعیف عمل می‌کند، سازمان‌هایی که با فساد مقابله می‌کنند، مورد سوءاستفاده قرار می‌گیرند و قربانی سیاسی فساد موجود می‌شوند. این نوع مداخله به منظور مقابله با فساد در شرایطی که فساد عمیق نیست و پایه‌های حکومت سالم و مطمئن هستند و فساد به عنوان پدیده‌ای حاشیه‌ای شناخته می‌شود مناسب‌تر است. همچنین این مدل نشان می‌دهد که در شرایطی که فساد شدید است و کیفیت حاکمیت متقابلاً پایین است، تمرکز روی عوامل اصلی فعالیت‌های خلاف قانون در بخش عمومی منطقی‌تر به نظر می‌رسد و این کار از طریق اجرای حاکمیت قانون و یکسانی همه در برابر قانون و تقویت نهادهای مسوول برای بازرسی موسسات امکان‌پذیر خواهد بود.

با توجه به این موضوع، درک اینکه چرا در ایران بسیاری از فعالیت‌هایی که در جهت مقابله با فساد انجام می‌شوند موفقیت‌آمیز نیستند کار ساده‌ای است. ستادهایی که در جهت آگاه‌سازی مردم از طریق رسانه فعالیت می‌کنند، گروه‌هایی که مسوولان دولتی را تحت نظر قرار می‌دهند، نمایندگان مجلس و روزنامه‌نگاران، تقریباً همگی در مقابله با فساد شکست خورده‌اند. همان‌طور که مدل نشان می‌دهد، این نتیجه در کشورهایی که حاکمیت در آنها ضعیف عمل می‌کند، یعنی جایی که فعالیت‌های مفسدانه به راحتی صورت می‌گیرد و نه بخش عمومی و نه مقامات دولتی درستکار این قدرت را در خود نمی‌بینند که در مقابل فساد ایستادگی کنند و حتی از قربانی شدن در این راه نیز ترس دارند، حاصل می‌شود. در مقابل، انتظار می‌رود که در کشورهایی که حاکمیت به طور قابل قبول و خوب عمل می‌کند و فساد به طور گسترده شایع نیست، ستادهای آگاهی‌بخشی تاثیر مثبتی به‌منظور مقابله با فساد داشته باشند.

با همه اینها، بسیاری از سیاستگذاران به جای اینکه به دلایل اصلی حکومت ناکارآمد توجه کنند و در پی رفع مشکلات آن باشند، به طور مستقیم روی علائم فساد تمرکز می‌کنند. اما در اقتصادهایی همچون اقتصاد تیول‌داری ایران که عمده فساد از طریق مقامات رسمی دولتی صورت می‌گیرد، تنها با توجه کردن به نحوه حکومت است که مبارزه با فساد در بلندمدت موفق ظاهر می‌شود. ملاحظات زیر می‌تواند برای طراحی و اجرای استراتژی‌های ضدفساد مفید باشد.

 تشخیص سلسله‌مراتب اصلاحات: به خاطر اینکه فساد بازتابی از شکست نحوه حکومت است، هرچه فساد شایع‌تر باشد، یک استراتژی ضد‌فساد باید به مقدار کمتر رفتارهای مفسدانه را هدف قرار دهد و باید بیشتر روی ویژگی‌های اساسی نحوه حکومت تمرکز کند. این موضوع سلسله‌مراتبی از اصلاحات را در کشورهایی که فساد در آنها شدید است پیشنهاد می‌کند. دستور اول و اولویت اول در این کشورها برقراری سیستم حاکمیت قانون (برابری همه در برابر قانون) و همچنین تقویت نهادهای مشارکت و دیوان‌های محاسبات و ایجاد حقوق و امتیازات شهروندی بر پایه حقوق قانونی هر شخص که شامل دسترسی به خدمات عمومی استاندارد است در نظر گرفته می‌شود. همچنین محدود کردن دخالت دولت در امور و اصلاح سیاست اقتصادی باید بخشی از این دستورالعمل باشد. اولویت دوم نیز شفاف‌سازی نقش مسوولان مختلف دولتی و استفاده از سیستم پاسخگویی مبتنی بر عملکرد برای پاسخگو نگه داشتن دولت نسبت به ارائه خدمات است. اولویت سوم نیز به کار بستن سیاست‌هایی است که منجر به بازرسی و پیگیری رفتارهای مفسدانه و در نهایت مجازات افراد فاسد می‌شود.

 ارزیابی عملکرد در ارائه خدمات: هرگونه تلاش جدی که توسط سهامداران داخلی و خارجی و به منظور وا‌داشتن دولت به ارائه خدمات استاندارد صورت گیرد، در نهایت دولت‌ها را مجبور خواهد کرد تا دلایل و عواقب فساد را شناسایی کنند. با توجه به سختی‌های ناشی از پیگیری فساد از طریق حسابرسی مالی، پیگیری فساد از طریق ارزیابی عملکرد دولت در ارائه خدمات عمومی آسان‌تر خواهد بود. برای مثال ایجاد حقوق شهروندی در کشور مالزی، نشان‌دهنده یک نوآوری مهم در افزایش قدرت شهروندان به منظور پاسخگو ساختن دولت برای ارائه خدمات عمومی استاندارد است.

 افزایش قدرت و اختیارات شهروندان از طریق حمایت از اصلاحات از بالا به پایین: در بسیاری از کشورهایی که درگیر مشکل فساد هستند، دولت‌ها در اجرای برنامه‌های ضد‌فساد دچار کمبود هستند یا توان اجرای چنین برنامه‌هایی را ندارند. سهامداران داخلی و خارجی ممکن است صدای اعتراض شهروندان را تقویت کنند و مکانیسم‌های خروج را به منظور افزایش شفافیت و پاسخگویی دولت نسبت به امور و همچنین در جهت اجرای حاکمیت قانون تقویت کنند. تقویت حکومت محلی و ایجاد حکومت داخلی در هر بخش از کشور ابزاری مهم در این ملاحظات است.

  انتشار اطلاعات: آشکارسازی فعالیت‌ها و اقدامات دولت ابزاری قدرتمند در مبارزه با فساد است. هرچه حقوق شهروندان برای دانستن اقدامات دولت تقویت شود و دولت نیز بیشتر مجبور به انتشار اطلاعات کامل، دقیق و طبق زمان‌بندی مشخص باشد، فساد به شکل بهتری کاهش خواهد یافت. اطلاعاتی در مورد نحوه مخارج دولتی و مدیریت برنامه‌ها و اینکه این برنامه‌ها چه خدمتی را به مردم می‌رساند نیز یک مولفه کلیدی در پاسخگو کردن دولت نسبت به اقدامات خود در برابر مردم است که در نتیجه می‌تواند مانعی مهم در برابر فساد باشد.

  حمایت از اصلاح سیاست اقتصادی: آزادسازی تجارت و فعالیت‌های مالی، می‌تواند از طریق محدود کردن وضعیتی که در آن موسسات می‌توانند بدون اینکه نسبت به کسی پاسخگو باشند فعالیت کنند فساد را کاهش دهد و همچنین شفاف‌سازی و محدود کردن قدرت انحصاری در بخش عمومی، فرصت‌های گسترش فساد را کاهش می‌دهد.