شفافیت و حریم خصوصی
تعادل در مبارزه با جریان‌های مالی غیرقانونی
در سال 2011 نخست‌وزیر پاکستان در سخنرانی بودجه در مجلس ملی اعلام کرد که نسبت درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی کشور 2 /9 درصد است و کشور از این نظر در رتبه یکی مانده به آخر در میان 154 کشور قرار می‌گیرد. در کشوری با 180 میلیون نفر جمعیت فقط 2 /1 میلیون فرد و بنگاه فرم‌های مالیات بر درآمد را پر کردند. فرار مالیاتی گسترده از سطوح بالا آغاز شد. آن سال 70 درصد از قانونگذاران پاکستان فرم مالیات را پر نکردند بنابراین تشدید قوانین و مجازات‌های موجود چالشی بزرگ به‌شمار می‌رفت. از سوی دیگر تشدید روند اعمال قانون در نهایت به قضات پاکستانی بستگی داشت که آنها نیز از پرداخت مالیات اجتناب می‌کردند.
وزارت دارایی گام جسورانه‌ای برداشت. این وزارتخانه در سال 2014 به هیات فدرال درآمدها اجازه داد میزان مالیات بر درآمدی را که هر فرد یا شرکت در طول سال می‌پردازد افشا کند. به نظر می‌رسد این رویکرد غیرعادی اثربخش بوده است. شواهد نشان می‌دهند که ابتکار وزارتخانه در ایجاد شفافیت میزان پیروی از قانون را بالا برد. اما این بهبودی هزینه داشت. شرمنده ساختن مالیات‌گریزان و الزام آنها به پرداخت سهم عادلانه و دادن اختیار به جامعه مدنی و خبرنگاران برای پاسخگو ساختن آنها باعث شد تمام پاکستانی‌ها بخشی از حریم خصوصی خود را واگذار کنند.
در سراسر جهان مقامات کشورها از ارزش (و هزینه) استفاده از شفافیت در مقابله با جریان‌های مالی غیرقانونی آگاه هستند. شفافیت اعمال قانون را بهبود می‌بخشد؛ اعتماد و اعتبار را به فرآیندها و موسسات بازمی‌گرداند و با افزایش خطر لو رفتن خطاها از تقلب و خطاکاری جلوگیری می‌کند. اما بدون تردید این اقدام کاهش حریم خصوصی افرادی را به همراه دارد که به دلایل منطقی مانند همسایگان فضول، ستون‌نویسان دروغ‌پرداز روزنامه‌ها و حتی بچه‌دزدها مایل‌اند اطلاعات مالی خود را پنهان کنند.
اما قبل از پرداختن به بده‌بستان‌هایی که در راه‌حل‌ها مطرح می‌شوند لازم است ابتدا به تعریف مساله بپردازیم. «جریان‌های مالی غیرقانونی» یک اصطلاح کلی است که حداقل سه‌گونه را دربر می‌گیرد: اول، پول‌هایی که از اقدامات غیرقانونی مانند فساد، قاچاق کالا و مواد مخدر به‌دست می‌آیند. دوم مبالغی که انتقال آنها مستلزم یک اقدام غیرقانونی است. به عنوان مثال، انتقال پول به منظور اختفای درآمد از مقامات نوعی فرار مالیاتی محسوب می‌شود هرچند آن درآمد به صورت قانونی کسب شده باشد.
سرانجام، پولی که برای یک هدف غیرقانونی مانند تامین مالی تروریسم تخصیص یافته است.
استفاده از شفافیت برای ریشه‌کن‌سازی این جریان‌ها امری تازه نیست اما کشورها در تلاش‌اند تا چگونگی استفاده از این ابزار قدرتمند را پالایش کنند. نمونه‌هایی که در ادامه مطرح می‌شوند مجموعه‌ای از رویکردها برای مدیریت کاهش حریم خصوصی را فراهم می‌سازند. به اذعان همگان، کاهش حریم خصوصی مولفه‌ای پیچیده اما ضروری برای موفقیت تلقی می‌شود.
افشا توسط مقامات دولتی
آمار بانک جهانی حاکی از آن است که در بیش از 90 درصد از کشورها قانون حداقل برخی از مقامات را به افشای اطلاعات مالی خود ملزم می‌سازد. اما تفاوت‌های گسترده‌ای در الزامات خاص و سطوح اجرا دیده می‌شود. در اغلب موارد مقامات باید تمام درآمد، دارایی‌ها و تعهدات خود یا اعضای نزدیک خانواده مانند همسر را چه در داخل و چه در خارج از کشور افشا کنند. در موارد دیگر، آنها باید دارایی‌هایی را افشا کنند که مالک یا ذی‌نفع نهایی آن هستند. این‌گونه افشاسازی به برآورده ساختن اهداف مقابله با فساد از جلوگیری تا اعمال قانون کمک می‌کند. آنها همچنین در مبارزه با پولشویی سودمند هستند. به عنوان مثال تعیین می‌کنند که آیا مشتری فردی سیاسی است؛ فرآیندهای راستی‌آزمایی را تسهیل می‌کنند یا فرآیندهای مربوط به رهگیری دارایی‌ها و بازیابی اموال را تقویت می‌کنند.
در جهان مدرن اینترنتی، امکان دسترسی عموم به اطلاعات مالی افشاشده می‌تواند فرصت ارزشمندی برای جمع‌سپاری باشد. بازرسان، خبرنگاران و دیگران دوشادوش کارمندان دولت اظهارنامه‌ها را پایش می‌کنند و اغلب به سرنخ‌ها یا یافته‌هایی می‌رسند که به تحقیقات مرتبط با فسادهای بزرگ کمک می‌کنند. به عنوان مثال، در سال 2009 نخست‌وزیر اوکراین پس از گزارش‌های رسانه‌ای مربوط به منابع ثروتش مجبور به استعفا شد. گزارش‌ها خود محصول عکس‌هایی بودند که نخست‌وزیر را با ساعت‌های گران‌قیمت نشان می‌داد در حالی که او در اظهارنامه دارایی‌هایش نامی از آن ساعت‌ها نبرده بود. به همین ترتیب، اعضای رسانه‌ها موفق شدند حساب بانکی یک وزیر بودجه فرانسه را در سوئیس کشف کنند. او وجود چنین حسابی را به مقامات مالی اطلاع نداده بود. این آبروریزی نه‌تنها به تحقیقاتی منجر شد که در نهایت وزیر را به خاطر تقلب و پولشویی محکوم کرد بلکه باعث شد اصلاحات جامعی در نظام اظهار دارایی‌های مقامات دولتی فرانسه صورت گیرد و برای اولین‌بار دسترسی برای عموم مردم آزاد شود. به طور خلاصه، دسترسی عمومی پاسخگویی را بهبود می‌بخشد و تاثیر افشا بر کشف و تعقیب اقدامات مفسدانه را تقویت می‌کند.
با وجود مزایای شفافیت برخی کشورها هنوز تمایلی ندارند که اطلاعات مفید را به آسانی در دسترس قرار دهند. فقط 50 درصد از کشورهایی که مقامات را ملزم به اظهار دارایی می‌کنند قانون دسترسی همگانی را تصویب کرده‌اند. در عمل نیز درصد بسیار کوچک‌تری از کشورها امکان دسترسی را فراهم ساخته‌اند. دلیل عادی این امر حفظ حریم خصوصی است اما این نگرانی نیز وجود دارد که سارقان و آدم‌ربایان از این اطلاعات سوءاستفاده کنند. با این حال قطعاً این امکان وجود دارد که توازن مناسبی بین این دغدغه‌ها و مزایای دسترسی عمومی برقرار شود. در اینجا چند ملاحظه مهم را مطرح می‌سازیم:
1- دسترسی عمومی لزوماً به معنای انتشار کل محتوای اظهارنامه‌های مقامات دولتی نیست. اطلاعات بسیار حساس از قبیل شماره حساب بانکی باید همیشه محرمانه بماند.
2- روش‌های ایجاد امکان دسترسی عمومی باید با شرایط خاص هر کشور منطبق باشد. به عنوان مثال ممکن است فقط اظهارنامه‌های مقامات عالی‌رتبه در اختیار عموم قرار گیرد.
3- این درک روزافزون حتی در قوانین نیز وجود دارد که منافع عمومی بر حریم شخصی مقامات عالی‌رتبه اولویت پیدا می‌کند.
مالکیت به شکل ذی‌نفع
افشای مالکان شرکت‌ها و سایر شخصیت‌های حقوقی مانند تراست‌ها راه دیگری برای مقابله با جریان‌های مالی غیرقانونی است. پژوهش یوهانسون و همکاران (2018) برآورد می‌کند که 12 تریلیون دلار تقریباً معادل 40 درصد کل سرمایه‌گذاری‌های مستقیم خارجی از طریق شرکت‌های صوری انجام می‌گیرد که هیچ‌گونه فعالیت اقتصادی واقعی ندارند. همه این جریان‌ها غیرقانونی نیستند اما فقدان اطلاعات در مورد شخص حقیقی که در نهایت مالکیت، کنترل یا منافع حاصل از این ساختار به او می‌رسد و ما او را مالک ذی‌نفع می‌نامیم باعث می‌شود که معاملات مشکوک پنهان بمانند.
استانداردهای بین‌المللی مبارزه با پولشویی که نهاد نیروی اقدام مالی (FATF) منتشر کرده است توصیه‌های خاصی را برای تقویت شفافیت در شخصیت‌های حقوقی و مالک ذی‌نفع آن دربر دارد. اطلاعات پایه‌ای که عمدتاً در دفتر ثبت شرکت نگه داشته می‌شوند از قبیل نام شرکت، نوع شرکت، جایگاه قانونی، آدرس و فهرست اسامی مدیران باید در دسترس عموم باشد. اطلاعات مربوط به مالک ذی‌نفع باید همیشه برای مقامات قانونی ذی‌صلاح در دسترس باشند، چه این اطلاعات توسط نهادهای مالی در دفاتر ثبت شده باشند و چه خود شرکت آنها را به ثبت رسانده باشد. علاوه بر استانداردهای نیروی اقدام مالی، سایر تلاش‌های بین‌المللی از جمله اقدامات گروه 20 و سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعه (OECD) نیز بر تقویت شفافیت در زمینه مالک ذی‌نفع تاکید دارند.
با وجود این تداوم سوءاستفاده از شرکت‌های گمنام در اهداف غیرقانونی باعث شد تقاضاهای زیادی از دولت مطرح شوند تا اقدامات خود را سرعت بخشد و با برداشتن یک گام بیشتر اطلاعات مالک ذی‌نفع را در اختیار عموم قرار دهد. اتحادیه اروپا تحت فشار این تقاضاها دولت‌های عضو را ملزم کرد از سال 2020 اطلاعات ثبتی مالک ذی‌نفع را عمومی سازند.
عمومی‌سازی هزاران مزیت دارد. این کار به موسسات مالی در فرآیند راستی‌آزمایی مشتریان کمک می‌کند. همچنین به عموم مردم امکان می‌دهد خرید کالاها و خدمات توسط نهادهای دولتی را پایش و تحلیل کنند (مثلاً ببینند آیا پیمانکاران با مقامات دولتی ارتباطاتی دارند یا خیر)؛ اظهارنامه‌های مالی مقامات را بررسی کنند و صحت و زمان‌بندی اطلاعات ثبتی را تایید کنند.
چند کشور از جمله بریتانیا و دانمارک پیشگامان عرصه افشای عمومی اطلاعات مالک ذی‌نفع هستند. بسیاری دیگر خود را متعهد به انجام آن می‌دانند. به منظور اولویت دادن به شفافیت و داده‌های باز همزمان با مدیریت دغدغه‌های مربوط به حریم خصوصی لازم است دقت شود تا بدون ارائه جزئیات غیرضروری، اطلاعات کافی در مورد هویت مالک ذی‌نفع فراهم شود. همچنین شیوه‌هایی اتخاذ شود که در موارد خاص مانند زمانی که شواهدی دال بر وجود خطر خشونت یا ارعاب وجود دارد از انتشار برخی مطالب جلوگیری شود.
دستوراتی با اهداف جغرافیایی
خرید و فروش املاک روش موثری برای جابه‌جایی، شست‌وشو و سرمایهگذاری درآمدهای غیرقانونی است. دلیل آن هم کاملاً مشخص است. اغلب این امکان وجود دارد که مبالغ زیادی پول را در یک معامله شست‌وشو یا سرمایهگذاری کرد در حالی که با استفاده از کانال‌های شرکتی هویت مالک ذی‌نفع پنهان می‌ماند. مقامات کشورها نیز متوجه این خطر شده‌اند به ویژه در کشورهایی که بازارهای املاک بزرگ و باز هستند و قیمت‌ها به سرعت بالا می‌روند.
وزارت خزانه‌داری آمریکا برای مقابله با این خطر از ابزاری با عنوان دستورات دارای اهداف جغرافیایی بهره می‌گیرد. شبکه مبارزه با جرائم مالی (Fin CEN) این وزارتخانه در ابتدای سال 2016 دستورات موقتی را صادر کرد که به موجب آن برخی شرکت‌های خاص بیمه املاک ملزم می‌شدند هویت اشخاص حقیقی در پشت شرکت‌هایی را که حاضر بودند برای خرید املاک مسکونی پول نقد بپردازند در مناطقی از نیویورک و فلوریدا شناسایی کنند. هدف از این دستور آن بود که نقاب مرموز کسانی که به نام شرکت‌های پوششی و سایر شخصیت‌های حقوقی املاک لوکس را به صورت نقدی خریداری می‌کنند برداشته شود. البته حفظ اسرار و محرمانگی به همان اندازه که اقدامات غیرمشروع را می‌پوشاند از حریم خصوصی بازیگران مشروع محافظت می‌کند. برخی از مالکانی که از این امر متاثر می‌شوند افراد مشهور هنرمند یا چهره‌های برجسته اجتماعی هستند که به حدی منطقی از محرمانگی نیاز دارند. سایر افراد احتمالاً مجرمانی هستند که تلاش می‌کنند معاملات خود را از چشم قانون پنهان نگه دارند.
ابزار دستورات دارای اهداف جغرافیایی را می‌توان در هر کشور با توجه به شیوه ثبت زمین و املاک به اجرا گذاشت. شبکه مبارزه با جرائم مالی آمریکا برای حل مشکل مالکان مشروع الزام کرد که اطلاعات مالک ذی‌نفع فقط در اختیار دولت قرار گیرد و عموم مردم به آن دسترسی نداشته باشند. این امر بدان معناست که مقامات مرتبط آمریکایی (و خارجی) به این داده‌های حساس دسترسی دارند در حالی که افراد غیرمسوول، وکلا و معترضان از آنها دور می‌مانند. شبکه مبارزه با جرائم مالی در سال 2017 اعلام کرد که بیش از 30 درصد از خریدهایی که گزارش آنها طبق دستور ارسال شد به افرادی مربوط می‌شدند که از قبل به دست داشتن در معاملات مشکوک متهم بودند. همزمان شبکه مبارزه با جرائم مالی به طور مداوم دستورات را تمدید می‌کرد و دامنه آنها را گسترش داد تا دیگر مناطق اصلی ابرشهرها را تحت پوشش قرار دهد بدون آنکه حریم خصوصی خریداران بدون دلیل نقض شود.
سوابق مالیاتی
طبق برآورد «شبکه عدالت مالیاتی» مستقر در بریتانیا که در سال 2011 انتشار یافت فرار مالیاتی هر سال بیش از سه تریلیون دلار برای دولت‌ها هزینه دارد. کاهش درآمدهای مالیاتی منابع موجود برای اهداف مولد مانند ساخت جاده، مدرسه و بیمارستان را کمتر می‌کند و دولت نمی‌تواند هدف رشد پایدار و فراگیر را تحقق بخشد. به همین دلیل است که مقامات کشورها تلاش قابل توجهی برای مقابله با فرار مالیاتی انجام می‌دهند که از آن جمله می‌توان به حسابرسی اظهارنامه‌های مالیاتی و تبادل اطلاعات مرتبط با دیگر کشورها اشاره کرد.
یکی از رویکردهای کمتر استفاده‌شده در فرآیند تقویت همکاری مالیاتی آن است که درآمدها و میزان مالیات افراد به اطلاع عموم برسد. نروژ این رویکرد را از سال 1863 و پاکستان با قدرت کمتر 150 سال پس از آن به اجرا گذاشت. تعجبی ندارد که آنچه در نظر کلی اقدامی برای تقویت شفافیت، مساوات و پاسخگویی قلمداد می‌شد به عنوان تهاجم به حریم خصوصی مورد اعتراض قرار گرفت. اقدامی که حسادت را برمی‌انگیزد و همسایگان و همکاران را به فضولی در مورد حقوق دیگران تشویق می‌کند. شدت این رویداد به گونه‌ای است که روز اول نوامبر زمانی که دولت فنلاند درآمد و مالیات شهروندان را اعلام می‌کند به «روز ملی حسادت» شهرت یافته است.
نروژ برای کاستن از دغدغه حریم خصوصی افراد را ملزم می‌سازد وارد سامانه خاصی شوند که جست‌وجوهای آنها را رهگیری می‌کند. مالیات‌دهندگان می‌توانند ببینند چه کسی اطلاعات آنها را مشاهده کرده است و کاربران نیز نمی‌توانند بیش از 500 جست‌وجو در ماه انجام دهند. سوئد نیز از اهرم‌های کنترلی مشابهی استفاده می‌کند. به نظر می‌رسد این اقدامات که با هدف ایجاد توازن بین شفافیت و محرمانگی انجام می‌شوند نتیجه‌بخش بوده‌اند. پس از اعمال کنترل درخواست‌های بررسی سوابق کاهش یافت در حالی که اصحاب رسانه که می‌توانند در موارد خاص به صورت ناشناس به جست‌وجو بپردازند نقش حیاتی تحقیقاتی خود را در جهت حفظ منافع عمومی ادامه می‌دهند.
سلاح کارآمد
این نمونه‌ها نشان می‌دهند که شفافیت سلاح کارآمدی در مبارزه علیه جریان‌های مالی غیرقانونی است. بخشی به آن دلیل که شفافیت به خبرنگاران، دانشگاهیان و دیگران امکان می‌دهد انبوهی از داده‌ها را با دقت بررسی و سوء‌استفاده‌های احتمالی را گزارش کنند. علاوه بر این شفافیت اعتماد به نهادها و پاسخگویی را افزایش می‌دهد و احساس وجود فساد دولتی را کمتر می‌کند. با این حال نباید و نمی‌توان از دغدغه‌های مربوط به حریم خصوصی غافل شد. غفلت از این دغدغه‌ها می‌تواند به اعتراضات شدید در برابر ابتکار شفاف‌سازی منجر شود. این اعتراضات هم از جانب فعالان خیرخواه و هم از جانب افراد بدبینی مطرح می‌شوند که می‌گویند محرمانگی و حفظ حریم خصوصی بهانه‌ای برای پنهان‌سازی معاملات نامشروع است.
هیچ فرمول جامعی برای ایجاد توازن بین شفافیت و محرمانگی وجود ندارد اما استانداردهای بین‌المللی و اقدامات کاربردی مفیدی هستند که می‌توانند راهنمای این فرآیند باشند. مقامات مربوط باید به اطلاعات کامل دسترسی آنی داشته باشند و آگاهی عمومی را به حداکثر برسانند در حالی که همزمان می‌اندیشند چگونه میزان دسترسی را برای افراد مختلف تعریف کنند، از جزئیات شخصی خاص محافظت کنند و جلوی جست‌وجوهای بی‌هدف و داده‌کاوی با اهداف تجاری را سد کنند.
