قیمت‌گذاری دستوری «رانت» تولید می‌کند
بررسی پیامدهای مداخله دولت در بازار محصولات زنجیره فولاد در گفت‌وگو با رضا شهرستانی
شرایط کشور در سال‌های 1397 و 1398 موجب شد تا دولت از کلیه ابزارهای در دسترس، برای تنظیم بازار محصولات معدنی و فولادی استفاده کند. استفاده از ابزارهایی مانند قیمت‌گذاری، الزام به عرضه در بورس کالا، وضع عوارض صادراتی، ایجاد انواع محدودیت‌ها برای صادرات و سهمیه‌بندی مواد اولیه موجب سیطره همه‌جانبه دولت بر بازار فولاد ایران شده است. این نوع دخالت برای تنظیم بازار، آثار سویی چون رونق واسطه‌گری، احتکار کالا، به هم خوردن توازن زنجیره، ایجاد زمینه فساد، از دست رفتن بازارهای صادراتی و... داشته است. بررسی‌ها همچنین نشان می‌دهد قیمت‌گذاری دستوری شمش فولاد و به‌تبع آن سایر محصولات معدنی، ریشه اصلی بر هم خوردن توازن زنجیره فولاد در کشور است. در گفت‌وگو با سیدرضا شهرستانی، عضو هیات‌مدیره انجمن تولیدکنندگان فولاد ایران به پیامدهای سرکوب قیمت در بازار فولاد و عواقب مداخله‌گری در این صنعت پرداخته شده است.
♦♦♦
ظرفیت‌های ایران در زمینه منابع معدنی و انرژی، موجب توسعه زنجیره ارزش فولاد به ویژه در دهه اخیر شده است، به‌طوری که علاوه بر تامین نیاز داخل، امکان صادرات فولاد و محصولات فولادی به سایر کشورها نیز فراهم شده است. به نظر شما با توجه به این ظرفیت‌ها، آیا در این بخش‌ها عملکرد مناسبی از خود به جا گذاشته‌ایم؟
در سال 1398 از مجموع تولید حدود 20 میلیون تن فولاد خام و 4 /13 میلیون تن محصولات فولادی در شرکت‌های عمده فولادی کشور (بدون در نظر گرفتن واحدهای کوچک‌مقیاس)، حدود هفت میلیون تن فولاد و محصولات فولادی صادر شده است که نشان‌دهنده رشد 27درصدی نسبت به سال قبل از آن است. پیش‌بینی می‌شود بر اساس ظرفیت‌های ایجادشده در زنجیره فولاد ایران، میزان تولید فولاد در سال 1399 به 31 میلیون تن برسد که بر همین اساس تا پایان سال 1399، انتظار می‌رود میزان صادرات به 12 میلیون تن افزایش یابد.
در این میان شرایط جدید اقتصادی دنیا که ناشی از شیوع ویروس کروناست، ممکن است صادرات زنجیره فولاد ایران را تحت تاثیر قرار دهد. مصرف داخلی فولاد نیز تابعی از رشد اقتصادی کشور است که بر اساس شرایط موجود، در سال 1399 در بهترین حالت تغییری نخواهد کرد. این برآوردها در طرح جامع مطالعات فولاد انجام شده است، اما به نظر می‌رسد میزان تولید واقعی فولاد ایران در سال 1399 کمتر از این عدد باشد.
از منظر تامین مواد اولیه مورد نیاز در زنجیره ارزش فولاد، ارزیابی‌ها نشان می‌دهد عوامل مختلفی می‌تواند توازن این زنجیره را بر هم بزند. شما در این رابطه چه نظری دارید؟
در شرایط کنونی از جمله مهم‌ترین این عوامل می‌توان به صدور مجوزهای خارج از طرح جامع، عدم تحقق ظرفیت‌های پیش‌بینی‌شده، رونق واسطه‌گری، احتکار و صادرات مواد معدنی و شمش فولاد اشاره کرد. البته این عوامل در شرایطی اثرگذار هستند که دخالت دولت در قیمت‌گذاری مواد معدنی و فلزی انجام شود. در صورتی که با آزادسازی قیمت‌ها و کاهش شکاف بین قیمت‌های جهانی و داخلی، اثر تعداد زیادی از این عوامل در توازن زنجیره حذف خواهد شد. دولت برای کنترل قیمت فولاد و محصولات فولادی در داخل کشور، مجموعه‌ای از اقدامات را انجام داده است که به دلیل ناکارآمدی و نتیجه‌بخش نبودن هرکدام از اقدامات، مجبور به صدور بخشنامه یا مصوبه دیگری شده است. این رویه نه‌تنها موجب بهبود فضای کسب‌وکار نشده، بلکه نفعی به مصرف‌کنندگان نهایی (مردم) نیز نرسیده است.
محاسبات نشان می‌دهد که در حال حاضر با توجه به پیشی گرفتن ظرفیت‌های محقق‌شده در حلقه‌های ابتدایی زنجیره، فشار واردشده بر بخش معادن سنگ‌آهن و واحدهای کنسانتره‌سازی بیش از سایر حلقه‌هاست. به‌طوری که در سال‌های 1397، 1398 و 1399 (بر اساس پیش‌بینی‌ها)، کمبود واقعی در بخش سنگ‌آهن و کنسانتره وجود داشته و خواهد داشت. بنابراین در سال 1399 واردات سنگ‌آهن و کنسانتره به کشور دور از انتظار نیست.
به‌طور کلی نظام قیمت‌گذاری محصولات زنجیره فولاد چگونه تعریف شده است؟
بر اساس قوانین و مقررات کشور، قیمت‌گذاری محصولاتی که در بورس کالا عرضه و معامله می‌شوند، ممنوع است. اما به دلیل شرایط خاص کشور در سال‌های 1397 و 1398 سیاست دولت برای تنظیم بازار، استفاده از ابزار قیمت‌گذاری و کنترل میزان عرضه در بورس کالا بوده است. همین مساله باعث شده است که قیمت پایه شمش فولاد برای معامله در بورس کالا توسط دولت تعیین شود و پس از عرضه تولیدکنندگان عمدتاً بزرگ به میزان تعیین‌شده توسط دولت (که عموماً بیش از تقاضای بازار فولاد کشور است)، قیمت نهایی معامله شمش فولاد در بورس کالا مشخص می‌شود. مواد اولیه مورد نیاز در زنجیره فولاد از سنگ‌آهن تا آهن اسفنجی نیز بر اساس فرمول‌های تعیین‌شده از سوی دولت قیمت‌گذاری می‌شود. به این ترتیب که قیمت کنسانتره، گندله و آهن اسفنجی به صورت ضرایبی از متوسط سه‌ماهه قیمت فروش نقدی شمش فولاد خوزستان در بورس کالاست.
سیاست‌های مداخله قیمتی دولت در بازار محصولات زنجیره فولاد موجب شده تا شکاف قیمتی قابل توجهی میان قیمت‌های داخلی و جهانی ایجاد شود که این مساله به همراه کاهش ارزش ریال باعث شده تا جذابیت صادرات افزایش یابد. رشد صادرات محصولات مختلف زنجیره فولاد به همراه کاهش عرضه داخلی، دولت را به سمت کنترل صادرات و وضع عوارض صادراتی برای مواد معدنی و فلزی سوق داد. به‌طوری که اقداماتی مانند قیمت‌گذاری محصولات مختلف زنجیره ارزش فولاد، الزام تولیدکنندگان بزرگ به عرضه ماهانه شمش و محصولات فولادی در بورس کالا به میزان مشخص، ابطال معامله‌هایی در بورس کالا که قیمت پایانی معامله بیش از میزان مصوب وزارت صمت باشد، ایجاد محدودیت‌های مختلف برای صادرات واحدهایی که سهم تعیین‌شده توسط دولت را در بورس کالا عرضه نکرده‌اند، ممنوعیت صادرات توسط بازرگانان و محدود کردن صادرات صرفاً به تولیدکنندگان و وضع عوارض صادراتی 25درصدی برای سنگ‌آهن، کنسانتره و گندله، در راستای کنترل قیمت‌ها و حفظ توازن زنجیره انجام شد.
مداخله دولت در تنظیم بازار محصولات زنجیره فولاد چه پیامدها و آثاری از خود به جا گذاشته و خواهد گذاشت؟
مهم‌ترین اثر سیاست‌های مداخله‌گرانه قیمتی، دونرخی شدن محصولات زنجیره فولاد و ایجاد زمینه فساد است. سایر آثار سوء سیاست‌های مداخله‌ای در قیمت‌گذاری محصولات زنجیره فولاد را می‌توان به چند مورد طبقه‌بندی کرد. ایجاد شکاف میان قیمت‌های داخلی و جهانی و افزایش جذابیت صادرات یکی از آثار این مداخله است. مجموعه اقدامات دولت برای تنظیم بازار محصولات زنجیره فولاد، موجب ایجاد شکاف قابل توجهی میان قیمت‌های جهانی و داخلی شده است. در چنین فضایی تولیدکننده تمایل بیشتری به صادرات پیدا خواهد کرد و عرضه محصول در داخل کشور جذابیتی نخواهد داشت.
کم‌اثر شدن مکانیسم‌های کشف قیمت بر مبنای عرضه و تقاضا در بورس کالا یکی دیگر از تبعات است. دخالت دولت در تعیین قیمت پایه، میزان عرضه در بورس کالا، تعیین عرضه‌کنندگان و خریداران مجاز و ابطال برخی معامله‌ها، این نهاد اقتصادی را به ابزاری در دست دولت برای تنظیم بازار تبدیل کرده است و کشف قیمت بر مبنای عرضه و تقاضا انجام نمی‌شود. همین مساله باعث شده بورس کالا کارایی خود را از دست بدهد، تمایل تولیدکنندگان به عرضه در بورس کالا کاهش یابد، معاملات غیرشفاف و دستوری، جایگزین فضای باز رقابتی شده و زمینه فساد و دور زدن قانون ایجاد شود.
بنابراین در فضایی که شکاف قیمتی ایجاد شده، ارزش پول ملی کشور کاهش یافته و تمایل به سرمایه‌گذاری به دلیل فضای نامناسب کسب‌وکار پایین است، فعالان اقتصادی تمایل دارند تا به جای توسعه زنجیره ارزش و تولید محصولات با ارزش افزوده بالا، اقدام به صادرات کالاهایی مانند سنگ معدن، کنسانتره، گندله، آهن اسفنجی و شمش فولاد کنند. همین مساله موجب به هم خوردن توازن زنجیره و کمبود مواد اولیه در داخل شده است.
عدم امکان نظارت دولت بر خرید و فروش سنگ‌آهن، کنسانتره، گندله و آهن اسفنجی یکی دیگر از موارد است. با توجه به اینکه عرضه مستمر سنگ‌آهن، کنسانتره، گندله و آهن اسفنجی در بورس کالا انجام نمی‌شود، امکان نظارت اصولی بر بازار داخلی و صادراتی این محصولات توسط دولت سلب شده است. به‌طوری که به دلیل نیاز زنجیره به محصولات فوق، خرید و فروش نقدی انواع محصولات فرآوری‌شده زنجیره فولاد، نه با هدف تامین نیاز زنجیره، بلکه با هدف کسب سود از طریق واسطه‌گری رونق پیدا کرده است. واردات مواد اولیه به دلیل شکاف میان قیمت‌های داخلی و جهانی، رقابت‌پذیری و سودآوری تولیدکنندگان کشور را کاهش می‌دهد و همین امر فضای مساعدی را برای فعالیت‌های اقتصادی غیرمولد ایجاد می‌کند.
فعال شدن غیرتولیدکننده‌ها برای سوءاستفاده از شکاف قیمتی را هم باید به لیست پیامدها اضافه کرد. دونرخی بودن محصولات زنجیره فولاد و آثار ناشی از آن، یکی از زمینه‌های اصلی فعال شدن واسطه‌هاست. واسطه‌گران به روش‌های مختلفی مانند سوءاستفاده از انحصار ایجادشده در خرید از بورس کالا (ایرادات جدی در سامانه بهین‌یاب)، احتکار و صادرات با کارت‌های بازرگانی یک‌بارمصرف، سودهای کلانی را کسب می‌کنند. بنابراین سیاستی که دولت با هدف جلوگیری از تورم و وارد شدن فشار به مصرف‌کننده نهایی اتخاذ کرده است، به‌طور غیرمستقیم فعالیت‌های اقتصادی غیرمولد را به جای تولید رونق داده است.
یکی از مهم‌ترین دلایل سیاست‌های مداخله‌ای دولت، جلوگیری از افزایش نرخ تورم است. اما بررسی روند افزایش قیمت کالاهای نهایی که مردم به‌طور مستقیم از آن استفاده می‌کنند، نشان می‌دهد که مصرف‌کنندگان نهایی، بهره‌ای از سیاست‌های تنظیم بازار دولت نمی‌برند و کالای نهایی مانند مسکن، خودرو، لوازم خانگی و... همچنان با قیمت بالا به دست مردم می‌رسد. دلیل این موضوع چیست؟
از دیدگاه من آثار روانی ناشی از عوامل مختلف سیاسی، اجتماعی و اقتصادی، نقش اصلی را در افزایش قیمت کالاها ایفا کرده‌اند. به‌طور نمونه اگر ساختمان با سازه بتنی به عنوان یکی از کالاهای نهایی مورد استفاده مردم در نظر گرفته شود، سهم میلگرد در قیمت تمام‌شده ساختمان در شهرهای بزرگ و کلانشهرها چهار تا شش درصد و در شهرهای کوچک و روستاها 8 تا 10 درصد است. واقعی شدن تدریجی قیمت میلگرد فولادی و کاهش شکاف قیمتی میان قیمت‌های جهانی و داخلی، حداکثر موجب افزایش 15درصدی قیمت میلگرد فولادی خواهد شد. این افزایش قیمت تاثیری کمتر از یک درصد بر بهای تمام‌شده ساخت مسکن خواهد داشت.
البته جهش ناگهانی قیمت مسکن یک‌بار در سال 1397 و به دلیل التهابات بازار و آثار روانی ناشی از آن اتفاق افتاده است. در حال حاضر، وضعیت عرضه و تقاضای مسکن نشان می‌دهد که این بخش، ظرفیت جهش مجدد قیمتی را ندارد و بنابراین آزادسازی تدریجی قیمت در محصولات زنجیره فولاد، تاثیر قابل توجهی بر قیمت تمام‌شده ساختمان به عنوان یکی از کالاهای نهایی مورد استفاده مردم نخواهد داشت.
به نظر شما نقش تنظیم‌گری دولت در بازار زنجیره فولاد ایران چگونه باید تعریف شود؟
تنظیم‌گری فرآیندی است که زمینه را برای اعمال حکمرانی دولت فراهم می‌کند. هدف از این مداخلات، ایجاد کنترل عمومی بر ارائه‌کنندگان کالا و خدمات برای تضمین منفعت عمومی است. تنظیم‌گری یکی از کارکردهای اصلی نظام حکمرانی نوین است. استفاده از فناوری‌های نوین در کنار نوآوری‌های نهادی و سیاستی بخش جدایی‌ناپذیر نظام‌های تنظیم‌گر است. امروزه، تنظیم‌گری عملاً از مقوله‌ای صرفاً حقوقی و اقتصادی به حوزهای متنوع و پیچیده با ماهیت نوآورانه و فناورانه تبدیل شده و پویایی، به‌روز بودن، فعالیت پیش‌دستانه، نهادسازی هوشمند و نگاهی جامع و بین‌بخشی، از خصوصیات نظام تنظیم‌گر نوین است که با ویژگی‌های سنتی تنظیم‌گر به‌عنوان نهادی قضایی، بوروکراتیک، رسمی و سلسله‌مراتبی ذاتاً متفاوت است.
با تصویب قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی و تشکیل شورای رقابت، نقطه عطفی در استقرار نظام تنظیم‌گری در ایران رخ داد. این مرحله از توسعه نظام تنظیم‌گری عملاً تلاشی در جهت ایجاد نهادهای نسبتاً مستقل تنظیم‌گری در حوزه اقتصاد و همزمان با فرآیند خصوصی‌سازی بود که به واسطه ناسازگاری ساختارهای حقوقی و قانونی کشور و مقاومت‌های درونی دستگاه‌های اجرایی ملی، توفیق چندانی به همراه نداشته است. در حال حاضر نهادهایی که هریک به نوعی قسمتی از وظایف تنظیم‌گرانه را انجام می‌دهند در کشور وجود دارند. نکته قابل توجه اینکه در حال حاضر در ایران مرز مشخصی بین وظایف وجود ندارد و نهادهایی هستند که ترکیبی از امور سیاستگذاری، تنظیم‌گری، اجرایی و... را انجام می‌دهند.
در حال حاضر دولت از ابزارهای مختلفی برای مدیریت زنجیره ارزش فولاد استفاده می‌کند. الزام به عرضه محصولات در بورس کالا و تعیین سهمیه عرضه برای تعدادی از تولیدکنندگان عمده فولاد و محصولات فولادی،
قیمت‌گذاری دولتی، ابطال برخی معاملات بورس کالا، وضع عوارض صادراتی، محدودیت‌ها و ممنوعیت‌های صادراتی و سهمیه‌بندی مواد اولیه ازجمله این ابزارهاست.
همان‌طور که مشخص است، دولت تقریباً از همه ابزارهای ممکن برای تنظیم بازار و موازنه زنجیره ارزش بهره برده است به‌طوری که در هر مرحله و با توجه به کارآمد نبودن ابزارهای مورد استفاده، ابزارهای جدیدی را بدین منظور به‌کار برده است. آثار سیاست‌های مداخله‌ای قیمتی دولت در بازار مورد بررسی قرار گرفته و مشخص شده است که این سیاست‌ها تاثیر قابل توجهی بر قدرت
خرید و رفاه مصرف‌کنندگان نهایی کالاها ندارد و در عوض موجب ایجاد زمینه فساد، بی‌اثر شدن مکانیسم‌های عرضه و تقاضا در بورس کالا، رونق واسطه‌گری و فعالیت‌های غیرمولد اقتصادی، به هم خوردن توازن زنجیره ارزش، از دست رفتن بازارهای صادراتی، احتکار، تشکیل شدن پرونده‌های متعدد تعزیراتی و... شده است.
