مراسم قطع دست از جاده مخصوص

نمی‌توان به صرف واگذاری سهام خودروسازان از دولت به بخش خصوصی، آینده روشنی را برای صنعت خودرو پیش چشم آورد. این شاکله اصلی حرف‌های دکتر «علی ابراهیم‌نژاد» است که حین گفت‌وگو با «تجارت فردا» بر پویایی‌های محیط اقتصاد ایران و سختی اصلاحات در صنعت خودرو تاکید دارد. دانش‌آموخته فایننس از دانشگاه بوستون کالج معتقد است جراحی صنعت خودرو به سادگی امکان‌پذیر نیست از این‌رو نباید از دولت انتظار داشت در کوتاه‌مدت همه اهداف خوشایند مدنظر برای صنعت خودرو را محقق سازد. استادیار دانشکده مدیریت و اقتصاد دانشگاه صنعتی شریف که در زمینه «مقررات و نظارت بر بازارهای مالی» و «طراحی و مطالعه روی ساختارهای خرد در سطح بازار» پژوهش‌های مختلفی انجام داده، ساختار تخصیص رانتی اعتبار بانکی در ایران را عامل بسیاری از مشکلات حاکم بر محیط اقتصاد می‌داند. وی عمیقاً معتقد است دولت باید اهداف خود را از راه مقررات‌گذاری و نه قبضه مالکیت شرکت‌ها و تولیدکنندگان محقق سازد.

♦♦♦

می‌دانیم که دولت ایتالیا در فیات، دولت فرانسه در رنو و دولت آمریکا در جنرال‌موتورز پیوسته مداخلاتی داشته و دارند. این شیوه با چه معیاری انجام می‌گیرد و به‌طور کلی جایگاه جهانی مداخله دولت‌ها در صنعت خودرو چه درس‌هایی را برای اقتصاد ما به همراه دارد؟

از گذشته‌های دور این سبک مداخلات دولت‌ها در صنعت خودرو مرسوم بوده به‌طوری که حتی همین الان هم یکسری از حمایت‌ها در بسیاری کشورها شامل حال خودروسازان می‌شود. دلیل این موضوع هم از یک‌سو پیچیدگی زیاد و از دیگرسو زمانبر بودن فرآیند ایجاد زنجیره تولید صنعت خودرو است. به علاوه، خودرو کالایی است که میزان توجه عمومی به آن زیاد است و معمولاً صنعت خودرو به عنوان سمبلی از توان تولیدی تلقی می‌شود و از این‌رو، دولت‌ها نیز به‌طور نسبی علاقه بیشتری به توسعه این صنعت دارند. اما آنچه کشورها را در این زمینه از یکدیگر متمایز می‌کند، اتفاقاتی است که پس از یک دوره حمایت موقت رقم می‌خورد. اینکه آیا پس از این حمایت‌ها از صنعت نوزاد، این صنعت برای همیشه نوزاد و ضعیف خواهد ماند یا پس از یک دوره حمایت و سپس آزادسازی، توان ایستادن روی پای خود را به دست می‌آورد. مساله اصلی مدنظر ما هم اینجاست و تفاوتی که بین دو مدل نگرش و دو نوع نتیجه وجود دارد. ضمن اینکه، سلایق شخصی و سیاست‌های دولت‌های خاص نیز در میزان و نحوه حمایت موثر است. برای مثال مدل حمایت دونالد ترامپ از خودروسازی آمریکا را نمی‌توان چندان به حساب سیاست‌های بلندمدت دولت آمریکا گذاشت، چراکه بیش از یک استراتژی بلندمدت، تصمیم و اصرار شخصی دونالد ترامپ پشت آن قرار دارد. البته این نافی مساله حمایت دولت از صنعت خودرو نیست چون حتی در آمریکا هم دولت از طریق برخی اقدامات، سعی در حفظ صنایع بومی خود دارد. یک مثال آن سیاست نانوشته پلیس این کشور در خرید خودروهای پلیس از شرکت‌های خودروسازی آمریکاست.

 خب حالا با توجه به وضعیت فعلی صنعت خودرو ایران، چطور می‌شود که دولت در ایران هم بتواند باقی‌مانده سهام خود را در صنعت خودرو واگذار کند و هم با گریز از تداوم کمک مالی که به کسری بودجه گسترده دولت هم دامن می‌زند، به سمت بهبود شرایط در صنعت خودرو و حتی توسعه آن پیش برود؟

زیرساخت و پیش‌نیاز یک حمایت درست و بجا از صنعت خودرو این است که دولتی قوی با سطح حکمرانی (governance) خوب داشته باشیم. خب این یعنی چه؟ یعنی اینکه دولت در زمان مناسب و به روشی که کمترین ناکارایی و رفتار رانت‌جویانه ایجاد کند، به حمایت از صنعت خودرو اقدام کند و در زمان مناسب بفهمد که باید به حمایت از این بخش خاتمه دهد. این یعنی دولت باید این توان را داشته باشد که سیاست حمایتی را در زمان لازم اجرا کند و هرگاه که موعد حمایت به سر رسید، به حمایت خاتمه دهد. این چیزی است که می‌توان از خلال بررسی تجربیات داخلی و خارجی در صنایع مختلف به آن تکیه کرد. من الان واقعاً فکر نمی‌کنم و تجربه هم نشان داده است که دولت‌ها در ایران چون سطح حکمرانی (governance) قوی نداشته‌اند، این توانایی‌ها را هم نداشته در نتیجه اهداف مدنظر در صنعت خودرو هم محقق نشدند. البته نباید فراموش کرد که رفتار دولت‌ها در ایران با صنعت خودرو بی‌شباهت به دوستی خاله خرسه هم نبوده و در کنار حمایت‌های مختلف، هرازگاهی با سیاست‌های غیرمنطقی مانند قیمت‌گذاری دستوری به مراتب کمتر از قیمت تعادلی بازار، عملاً زیان‌های قابل توجه را به نفع دلالان به صنعت خودرو تحمیل کرده است. اگر اصل مداخله و حمایت موقت و مشروط را بپذیریم (که البته اصل این موضوع هم می‌تواند محل بحث باشد)، در واقع پیش‌شرط برای حمایت موفق دولت از صنعت خودرو، توانمندی بالای دولت در انتخاب سیاست درست و اجرای درست آن است که با تجربه تاریخی کشور ما همخوانی ندارد.

 آیا این نگاه ناتوانی برای مداخله مناسب در صنعت خودرو به دولت هم سرایت کرده است؟ چطور شد که دولت به این تصمیم رسید؟

من از مسیری که در دولت طی شده تا به این تصمیم برسد و دلایل آن بی‌اطلاعم و طبیعتاً نیت‌خوانی هم نمی‌کنیم. اما صرف ‌نظر از انگیزه دولت، من به اینکه واگذاری سهام این دو خودروساز منجر به تغییر جدی در این صنعت شود، خوش‌بین نیستم. واگذاری تنها یکی از گام‌های لازم برای اصلاح ساختار بنگاه‌های دولتی و به عبارت دیگر، سیاست‌زدایی از آنهاست و صرف انتقال مالکیت باعث بهبود کارایی (efficiency) بنگاه نمی‌شود. توضیح اینکه بنگاه‌های دولتی در واقع ابزارهای سیاستمداران برای پیگیری اهداف غیراقتصادی (سیاسی، حزبی و...) هستند و در واقع، رابطه مدیر بنگاه دولتی و سیاستمدار را می‌توان در بده‌‌بستان ناکارایی و یارانه خلاصه کرد. در این رابطه، سیاستمدار از یک‌سو موجبات کسب رانت را برای بنگاه فراهم می‌کند و از دیگرسو بنگاه به تامین اهداف غیراقتصادی سیاستمدار از استخدام بیش از حد افراد تا تاسیس واحدهای تولیدی در مناطق فاقد توجیه اقتصادی می‌پردازد. اصلاح ساختار بنگاه‌های دولتی مستلزم تغییر این بده‌‌بستان است، یعنی باید خرید ناکارایی از بنگاه توسط سیاستمدار پرهزینه و دشوار شود. واگذاری یا خصوصی‌سازی تنها یکی از لوازم این تغییر است، و اگر در کنار سایر اصلاحاتی که در ادامه، اشاره خواهم کرد قرار نگیرد، حتی می‌تواند به عکس خود منجر شود، یعنی بر اساس پژوهش‌های اقتصادی، می‌توان حالت‌هایی را متصور بود که بنگاه خصوصی‌سازی‌شده، اگر سایر الزامات اصلاح ساختار فراهم نشود، در ایجاد ناکارایی و رفتار رانت‌جویانه از بنگاه‌های دولتی پیشی بگیرد.

 با دقت در کم و کیف سهامداران ایران‌خودرو و سایپا متوجه روابطی پیچیده در ترکیب سهامداران این دو شرکت و نیز ارتباط خاص دولت با صنعت خودرو می‌شویم. آیا امیدی هست که از خلال واگذاری سهام دولت در بورس، شاهد خروج صنعت خودرو از وضعیت فعلی که خصولتی، دولتی یا انحصاری است باشیم؟

ببینید کسی اگر از حضور دولت در صنعت خودرو انتقاد می‌کند، مساله‌اش کاهش شدید سطح کارایی در این بخش است. همان‌طور که گفتم، انتقال مالکیت هم اگر همراه با مجموعه‌ای از اقدامات که در ادامه اشاره خواهم کرد نباشد، لزوماً منجر به افزایش کارایی نمی‌شود. کافی است پس از واگذاری سهام دولت، داد و ستد خودروساز و سیاستمدار ادامه یابد و مثلاً با لابی در مجلس، این صنعت بتواند تعرفه واردات خودرو را بالا نگه دارد. یا مثلاً از کانال بانک مرکزی لابی کند و با فشار آوردن به شبکه بانکی، این بخش را مجبور به اعطای تسهیلات کند. در این رویه رانت‌جویی بنگاه ادامه پیدا می‌کند چون ماهیت روابط بین بنگاه و سیاستمدار تغییری نداشته است و چه‌بسا حتی بدتر هم شده است. بنابراین نمی‌توان فعلاً به نتیجه نهایی این واگذاری خوش‌بین بود. کافی است سهام خودروسازان از سازمان گسترش به مثلاً یک صندوق بازنشستگی یا نهاد شبه‌دولتی جابه‌جا شود. آن‌وقت نه‌تنها کارایی بنگاه ارتقا نمی‌یابد که حتی زمینه رانت‌جویی گسترش می‌یابد.

 واقعاً صرف واگذاری سهام، می‌تواند موجب رسیدن به شرایط بهتر از بعد سطح تولید کیفی و رقابتی شود؟ تصور می‌کنم اهلیت خریدار موضوع مهمی است.

قطعاً بی‌تاثیر نیست. اینکه ما به چه کسی یا چه شرکتی سهام را واگذار می‌کنیم مهم است. به عنوان مثال، اگر این خریدار مثلاً یکی از نهادهای حاکمیتی باشد، قاعدتاً به راحتی می‌تواند وارد چانه‌زنی با دولت شود، امتیاز بگیرد، اجازه کاهش تعرفه واردات را ندهد یا مسائلی از این دست. از این جهت بی‌تاثیر نیست. درنهایت آنکه تا زمانی که سازوکارهای فعلی نفوذ بنگاه به بخش دولتی اعم از مجلس و دولت و بانک مرکزی تغییر نکند، واگذاری مالکیت به تنهایی راه به جایی نمی‌برد. تصور کنید اگر برای مساله تعدیل نیرو در یک بنگاه اقتصادی وضعیت امنیتی پیش آید و نماینده مجلس آن منطقه هم این موضوع را ابزار چانه‌زنی کند.

 شما به پیش‌نیاز دخالت صحیح دولت در صنعت خودرو اشاره کردید. اما می‌دانیم که روابط بسیار پیچیده‌ای بین خودروسازان، قطعه‌سازان و سهامداران خرد و کلان این بخش وجود دارد. از آن‌سو با بازاری انحصاری هم روبه‌روییم. به حل مساله از طریق مداخله دولت چقدر خوش‌بین هستید؟

باید بدانیم دولت آنچه می‌تواند انجام دهد تا شرایط را بسامان کند، حول محور رگولاتوری و مقررات‌گذاری می‌چرخد. این یعنی دولت با نگاه ضدانحصار، با هدف توسعه رقابت و مواردی از این دست به صنعت ورود کند. برای مثال اگر خودروساز در نسبت و رابطه‌ای که با قطعه‌ساز دارد یا در نسبت و رابطه‌ای که با مشتری دارد، دارای انحصار است، دولت باید ورود کرده و این ناکارایی را از بین ببرد. این موضوع یک برنامه حساب‌شده می‌خواهد تا در نهایت فوایدی عاید جامعه کند. همچنین اگر قطعه‌سازی با قصد فروش کالای خود به صورت انحصاری به یک خودروساز یا حذف رقبا از بازار به قبضه سهام شرکت خودروسازی اقدام کند، دولت اینجا باید ورود کند و از کاهش کارایی ممانعت به عمل آورد. این همان نگاه غالب جهانی برای مداخله صحیح و بجای دولت است و بهتر این است که ما هم به این سمت برویم. البته نباید فراموش کنیم حول این ساختار معیوبی که در صنعت خودرو شکل داده‌ایم، بی‌شمار سازوکار در اقتصاد شکل داده‌ایم که حل همه آنها به سرعت امکان‌پذیر نیست. این یعنی در بهترین حالت با توجه به شکل‌گیری صنایع پیشینی و پسینی خودروسازی، به سال‌ها زمان برای حل موضوع نیاز داریم.

 پس حتی به فرض تبدیل ایران‌خودرو و سایپا به صنعتگرانی با حاکمیت شرکتی، مداخله دولتی در این بخش همچنان ادامه خواهد یافت؟ متاسفانه ما قوانین ضدانحصار هم نداریم پس ظرفیت حقوقی لازم برای مقابله با کارتل‌ها در کشور وجود ندارد.

بله، گفتم که سال‌ها زمان نیاز است تا این شرکت‌های ناکارا به وضعیتی پایدار برسد. درواقع اگر همین امروز دولت مسیر اصلاح واقعی صنعت را در پیش گیرد، توان حکمرانی را هم برای تغییر شرایط موجود داشته باشد، بازهم تغییر شیوه فعلی تخصیص منابع از راه فشار به شبکه بانکی با لابی در بانک مرکزی یا تغییر ریل شرکت‌های زیرمجموعه و گروه‌های ناکارا یک‌شبه امکان‌پذیر نیست و باید صبور بود. بهترین کار برای دولت این است که با طراحی یک برنامه عملیاتی، مدت‌زمان موردنیاز این بخش‌ها برای سازگاری با شرایط جدید را تشخیص دهد. طراحی این پلن سخت است ولی بودن آن توسط شرکت‌ها و سایر ذی‌نفعان اهمیت بیشتری دارد. اگر این شرکت‌ها آن را باور نکنند و تصور کنند این هم مانند اولتیماتوم‌های قبلی است، باز هم با خریدن زمان بدون انجام اصلاحات، فرصت لابی‌گری یا تغییر مسیر پیدا می‌کنند. لازم است دولت با مرتبط کردن گام‌های بعدی به شاخص‌های ملموس زمینه ایجاد این باور را فراهم سازد. یعنی مثلاً بعد از واگذاری مالکیت، کاهش تعرفه واردات را به صورت فرمولی مبتنی بر ارتقای استاندارد کیفی و ایمنی محصولات یا سایر شاخص‌های ملموس و قابل اندازه‌گیری عملکردی کند. وقتی این اتفاق می‌افتد زمینه مذاکره و لابی برای تغییر زمان ددلاین برای رسیدن شرکت به هر استاندارد حذف‌ شده یا کاهش ‌یافته و خودروساز مجبور به اجرای تعهد می‌شود.

 خیلی‌ها با یادآوری تجربه واگذاری سهام شرکت‌هایی همچون مخابرات یا خصوصی‌سازی در صنایع کشاورزی و تولیدی، به بررسی نقاط آسیب واگذاری اموال دولتی پرداخته‌اند. منتقدان می‌گویند اگر ترکیب تازه سهامداران هم رویه فعلی را پس از واگذاری ادامه دهد، در آن صورت تکلیف چیست؟

در کنار اصل مهمی که در بالا به آن اشاره کردم، اصلاح ساختار و ترکیب سهامداری شرکت‌ها هم در اولویت قرار دارد. یعنی علاوه بر واگذاری سهام دولت، روابط پیچیده سهامداری در این بنگاه‌ها باید اصلاح شود. برای نمونه موردی که در هردو خودروساز شایع است، سهامداری خودروساز در زیرمجموعه‌ها و نیز سهامداری زیرمجموعه‌ها در سهام خودروساز است که ساختار و شیوه حکمرانی (governance) خودروسازان را دچار اختلال کرده است. یک نکته دیگر هم که نباید از آن چشم‌پوشی کرد، ساختار تخصیص اعتبار است که تا زمانی که واقعاً خصوصی نشود و دولت و بانک مرکزی امکان تحمیل به بانک‌های تجاری جهت اعطای تسهیلات به بنگاه‌ها داشته باشد، هیچ یک از طرح‌های ما برای خصوصی‌سازی به نتیجه مناسبی منجر نخواهد شد. این یک تجربه جهانی دقیق است که صحت آن بارها سنجش شده و مورد تاکید اقتصاددانان است. منطق این تجربه هم این است که تا مادامی‌که بنگاه بداند می‌تواند از طریق لابی به منابع مالی ارزان و یارانه‌ای دست یابد، دست به اصلاح ساختار نخواهد زد. یعنی ما نظام مالی و بانکی باید داشته باشیم که صرفاً بر مبنای فرصت‌های سودآور سرمایه‌گذاری کند و تخصیص انجام دهد. به صورت ساده اگر بخواهیم این موضوع را تشریح کنیم، باید بگوییم شرکتی که خودرو خوب تولید می‌کند در این سیستم می‌تواند اعتبار دریافت کند و شرکتی که محصولات خوبی ندارد، دستش از اعتبار دور می‌ماند. البته از آنجا که این موضوع ساختاری پیچیده و چندبعدی دارد و محدود به صنعت خودرو هم نمی‌شود، بررسی آن و فهم ابعاد مختلفی که دارد نیازمند مجال دیگری است.

 و در نهایت اینکه اثر واگذاری سهام دولت در خودروسازی بر کلیت بورس و فضای بازار سهام را چطور ارزیابی می‌کنید؟ این تصمیم جدید و متفاوت دولت، آیا به سرنوشت تجربیات تلخ قبلی منتج می‌شود یا باعث افزایش اعتماد سرمایه‌گذاران به اقتصاد ایران خواهد شد؟

در پاسخ به بخش نخست سوال باید بگویم تصور نمی‌کنم این واگذاری‌ها با توجه به فروش آنها به صورت بلوک‌های بزرگ، تاثیر مستقیمی روی بازار سهام بگذارند. درباره بخش دوم سوال، یعنی تجربه تلخ خصوصی‌سازی در ایران، این تجربه را حداقل به دو بخش می‌توان تفکیک کرد. نخست اینکه باید بپذیریم بخشی از شرکت‌هایی که واگذار شده‌اند، قادر به ادامه حیات نبوده و باید ورشکسته می‌شدند. همه شرکت‌ها را نمی‌گویم اما واقعاً بخش زیادی از آن شرکت‌ها توان ادامه حیات نداشتند. بنابراین، تعطیلی بعضی از آنها پس از واگذاری قابل انتظار است. تلخ بودن این اتفاق هم لزوماً به معنی بد بودن آن نیست. چرا؟ چون تنها عاملی که موجبات ادامه حیات آن شرکت ناکارا را فراهم می‌کرد، حفاظت دولت و کمک‌های این بخش بود. بخش دیگری از تجربه به اصطلاح تلخی که در واگذاری‌ها وجود داشته، قیمت واگذاری است. مثلاً در مورد یکی از واگذاری‌ها گفته می‌شود آهن‌قراضه‌هایی که در انبار شرکت‌ها وجود داشته از قیمت واگذاری بیشتر بوده که طبیعتاً این موضوع خطای واگذارکننده یعنی دولت بوده و در آن شکی نیست. در عین حال، مواردی هم بوده که پس از واگذاری، بنگاه صرفاً  ابزاری برای رانت‌جویی خریدار (مثلاً از طریق دریافت تسهیلات ارزان‌قیمت و...) بوده است. بنابراین، تجربه گذشته خصوصی‌سازی را نمی‌توان به صورت کلی قضاوت کرد و لازم است بخش‌های مختلف آن جداگانه بررسی شود.