نظارت مخل یا اصولی؟
پدرام سلطانی از موانع سرمایه‌گذاری در بخش معدن می‌گوید
پدرام سلطانی می‌گوید: نیاز به وجود یک پنجره واحد به شدت احساس می‌شود تا گردش کار به صورت داخلی و متمرکز صورت گیرد و ظرف مدت کوتاهی پاسخ به سرمایه‌گذار بالقوه ارائه شود.
نقش ایمیدرو یا سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران به‌عنوان یک شرکت بزرگ هلدینگ دولتی فعال در بخش معدن، متولی راهبری توسعه، توانمندسازی و رقابت‌پذیری بخش معدن و صنایع معدنی و تبدیل منابع و محصولات این بخش به ثروت پایدار تعریف شده است. بسترسازی به منظور ورود سرمایه اعم از داخلی و خارجی یکی از الزامات محوری ایمیدرو است که در تحقق ماموریت این سازمان نقش اساسی دارد. از پدرام سلطانی، فعال شناخته‌شده معدنی کشور، درباره چگونگی عملکرد ایمیدرو پرسیده‌ایم. او عنوان می‌کند: «عملکرد کنونی ایمیدرو دارای جنبه‌های مثبت و منفی توامانی است. مثبت از این حیث که توسعه فعالیت‌های معدنی را سبب می‌شود و منفی از آن جهت که ایمیدرو در جذب سرمایه‌گذار خارجی، بعضاً به رقیبی برای بخش خصوصی تبدیل می‌شود.» نایب رئیس اتاق ایران همچنین از موانع سرمایه‌گذاری در بخش معدن می‌گوید و بر این باور است که بخش قابل توجهی از مشکلات موجود در این بخش، به بازی ندادن بخش خصوصی بر‌می‌گردد.
♦♦♦
مشکلات و موانع اصلی سرمایه‌گذاری در حوزه معدن کشور کدام‌اند؟
یکی از این موانع، نحوه اکتشاف ذخایر معدنی در کشور است. اکنون متاسفانه تنها حدود 10 درصد از پهنه‌های زمین‌شناسی اکتشاف شده و مورد مطالعات ژئو‌فیزیک هوایی قرار گرفته است. این موضوع باعث شده تا انجام عملیات اکتشاف-به‌جای اینکه با رویکردهای علمی و تکنولوژیک روز صورت گیرد- به صورت موردی و سنتی و البته با چاشنی شانس همراه شود. بسیاری از معادن کشور، از سوی افراد متفرقه‌ای نظیر چوپان‌ها شناسایی شده‌اند که اساساً قصد اکتشاف نداشته‌اند که این واقعیت برای کشوری که سرشار از ذخایر و تنوع مواد معدنی است، قابل قبول به نظر نمی‌رسد. فارغ از اینکه معادن چگونه شناسایی می‌شوند، موضوع بعدی به روال و بوروکراسی اداری سرمایه‌گذاری در معدن باز‌می‌گردد. متاسفانه سازمان‌های متعددی در کشور وجود دارند که ذی‌ربط در فعالیت‌های معدنی به شمار می‌روند و این تعدد، خود فرآیند سرمایه‌گذاری را پیچیده‌تر کرده است. در برخی استان‌ها چهار تا پنج سازمان و در برخی دیگر حتی 9 سازمان وجود دارند که به منظور شروع فعالیت معدنی لازم است از آنها کسب تکلیف و مجوز اخذ شود. تعدد زیاد این سازمان‌ها، علاوه بر اینکه سبب طولانی شدن فرآیند سرمایه‌گذاری می‌شود همچنین موجب بروز رفتارهای سلیقه‌ای می‌شود. چنان که بارها مشاهده شده رفتار این سازمان‌ها از یک استان تا استان دیگر متفاوت است. این تفاوت در نحوه برخورد، برای فعال معدنی که در استان‌های مختلف قصد فعالیت دارد، ایجاد سردرگمی و ابهام کرده و باعث دلسردی او می‌شود. افزون بر موارد یادشده، با توجه به تعدد مراجع در بخش معدن، پروسه فعالیت از زمان ثبت محدوده تا اخذ پروانه بهره‌برداری بین 12 تا 18 ماه زمان می‌برد که امتیاز منفی دیگری در مسیر سرمایه‌گذاری است. از این‌رو نیاز به وجود یک پنجره واحد به شدت احساس می‌شود تا گردش کار به صورت داخلی و متمرکز صورت گیرد و ظرف مدت کوتاهی پاسخ به سرمایه‌گذار بالقوه ارائه شود. اصولاً حتی اگر پاسخ در برخی شرایط منفی هم باشد، لازم است این پاسخ سریعاً مشخص شود در حالی که این امکان وجود ندارد و زمانی که تقاضا برای بهره‌برداری واصل می‌شود، تازه بررسی و پاسخ آغاز می‌شود.
همچنین به‌واسطه نقایصی که بعضاً در قوانین و مقررات بخش معدن وجود دارد، چندین اتفاق نه‌چندان مثبت در این حوزه رخ داده است؛ نخست اینکه بسیاری از محدوده‌های معدنی به ویژه در نزدیکی جاده‌ها و شهرها، در اختیار افراد غیر‌متخصص و عموماً بومی به ثبت رسیده‌اند. تا پیش از دولت یازدهم هر فرد روستایی بدون صرف هزینه و دارا بودن تخصص می‌توانست معدن به ثبت برساند. در دولت یازدهم اما هزینه‌ای تحت عنوان حق‌الارض تعیین شد که ثبت معدن را تا حدودی گران‌تر کرد و بدین ترتیب شمار قابل توجهی از افراد فاقد تخصص از این بخش کنار رفتند. هرچند این امر بدواً اقدام مثبتی به نظر می‌رسید اما از آن سو هزینه را برای معدنکاران واقعی افزایش داد و به نظر می‌رسد باید چاره دیگری در این زمینه اندیشیده شود تا معدنکاران واقعی با کمترین هزینه، به فعالیت بپردازند.
علاوه بر این محدوده‌هایی که از سوی افراد غیر‌متخصص به ثبت رسیده، سبب ایجاد نوعی رفتار سوداگری شده است چنان که این افراد با ثبت محدوده معدنی بدون هیچ‌گونه تخصص و علاقه در این حوزه، تنها به دنبال فروش یا واگذاری امتیاز آن به معدنکاران و سرمایه‌گذاران واقعی، آن هم به قیمت گزاف هستند. در نتیجه بسیاری از محدوده‌های معدنی در کشور بلااستفاده و بی‌بهره از سرمایه‌گذاری باقی مانده و معدنکاران واقعی نیز همچنان به روش سنتی به دنبال کشف پهنه‌های معدنی هستند. از این موضوع که عبور کنیم، در بخش کلان مشکلات دیگری نیز در مسیر سرمایه‌گذاری بخش معدن وجود دارد. اکنون در بسیاری از استان‌های معدن‌خیز کشور، مشکل کمبود آب یا محدودیت‌های توزیع آب وجود دارد. حال آنکه صنایع فرآوری کانی‌های معدنی، عمدتاً آب‌بری قابل توجهی دارند و این استان‌ها با محدودیت مواجه شده‌اند. به منظور حل این عارضه، حتی معادن موجود به این صرافت افتاده‌اند تا طرح‌های انتقال آب را به اجرا در‌آورند. به‌عنوان مثال معدن گل‌گهر سیرجان یا مس سرچشمه به دنبال این هستند تا با انتقال چند صد کیلومتری آب خلیج فارس، بتوانند فعالیت‌های فراتر از استخراج خود را تداوم و توسعه بخشند. ضعف زیرساخت‌های لازم برای فعالیت معدنی از دیگر مشکلات سرمایه‌گذاری در بخش معدن به شمار می‌رود. متاسفانه هنوز هم زیرساخت مناسب برای حمل‌ونقل محصولات معدنی وجود ندارد؛ محصولاتی که عموماً حجیم، سنگین و دارای قیمت نه‌چندان قابل توجهی هستند. شبکه ریلی یکی از زیرساخت‌هایی است که می‌تواند در خدمت حمل‌ونقل بخش معدن باشد، اما در کشور توسعه لازم را پیدا نکرده است. حال آنکه جاده‌های کشور نیز اساساً فاقد کشش چنین میزان از حمل کالا هستند. افزون بر این، شبکه توزیع برق کشور نیز با محدودیت‌هایی همراه بوده و در برخی معادن به دلیل فقدان برق، معدنکار ناچار به استفاده از ژنراتور است که علاوه بر آلایندگی محیط زیست، هزینه عملیات را نیز افزایش می‌دهد.
علاوه بر موارد یادشده، ضعف شبکه بانکی و عدم امکان بهره‌گیری از تسهیلات به‌عنوان مکمل آورده سرمایه‌گذار نیز از جمله مشکلات سرمایه‌گذاری در این بخش است که سبب بروز تنگنا در این زمینه شده است. این مشکل، همچنین امکان بهره‌گیری و خریداری فناوری و ماشین‌آلات روز دنیا را از معدنکاران سلب کرده است. به همین دلیل فعالیت‌های معدنی در کشور، عموماً با فناوری‌های نسبتا قدیمی و ماشین‌آلات مستهلک جریان دارد. چنانچه وارداتی نیز صورت گیرد، عمدتاً ماشین‌آلات دست دوم است چراکه در نبود تسهیلات، امکان ورود ماشین‌آلات جدید به قیمت مناسب وجود ندارد و این عامل به کاهش بیشتر بهره‌وری در این بخش دامن زده و همچنین سبب بروز آسیب‌های زیست‌محیطی شده است.
اکنون گفته می‌شود بیش از 90 درصد از معادن کشور به بخش خصوصی واگذار شده اما معادن بزرگ کشور و حدود یک‌چهارم از تولید همچنان در اختیار بخش عمومی غیردولتی یا شبه‌دولتی قرار دارد. این موضوع چه عواقبی می‌تواند برای فعالیت‌های معدنی داشته باشد؟
البته میزان تولید یک‌چهارم، دست پایین است و میزان بیشتری در اختیار بخش غیردولتی قرار دارد. این معادن تا پیش از تفسیر جدید اصل 44، همگی دولتی بودند اما پس از فراهم شدن امکان واگذاری، عیناً در اختیار بخش عمومی غیردولتی قرار گرفتند. معادن بزرگ آهن، مس، سرب، روی و زغال‌سنگ، از این جمله هستند که البته درصدی از سهام آنها نیز کماکان دولتی باقی مانده است. مساله‌ای که در این میان وجود دارد، آن است که حتی اگر این امکان برای بخش خصوصی فراهم شود تا محدوده بزرگی را شناسایی و سپس در آن فعالیت کند اما باز هم مشکلات عدیده‌ای وجود دارد و فعالان معدنی ناکام از سرمایه‌گذاری و فعالیت در مقیاس بزرگ خواهند ماند چراکه کارشکنی در این بخش به وفور انجام می‌شود. از طرفی اصولاً جنس فعالیت معدنی، به‌ویژه برای معادنی که به دور از زیرساخت‌های حمل‌ونقل یا کارخانجات صنایع معدنی باشند، به‌گونه‌ای است که اگر در مقیاس بزرگ صورت نپذیرد، عموماً سودآور نخواهد بود.
همچنین به دلیل پایین بودن سطح حرفه‌ای‌گری در حوزه فعالیت معدن، افراد متعددی وارد این حوزه شده‌اند و معادنی که از حیث محاسبات و مطالعات اصولی، ارزش اقتصادی برای استخراج ندارند نیز به زیر استخراج رفته‌اند چراکه برخی افراد بر این باورند که می‌توانند با حذف برخی هزینه‌ها، این فعالیت را سودآور کنند به‌گونه‌ای که حقوق کارگر به صورت کامل پرداخت نمی‌شود، کارگر تحت پوشش بیمه تامین اجتماعی قرار نمی‌گیرد، به ملاحظات ایمنی و زیست‌محیطی توجهی نمی‌شود و در پرداخت حقوق دولتی پنهانکاری می‌شود. به عبارت دیگر با عدم رعایت حقوق تمامی ذی‌نفعان یک محدوده معدنی، فعالیت در مقیاس خرد را به امری سودآور تبدیل کرده‌اند که جز ضایع کردن حقوق دیگران، دستاوردی ندارد. ضمن آنکه با تخریب این معادن، امکان بهره‌برداری آتی در موقعیت احتمالی که ارزش مواد معدنی با افزایش همراه شود و توجیه اقتصادی پیدا کند، عملاً از بین می‌رود.
بنابراین یکی از معضلات این حوزه، نازل بودن سطح حرفه‌ای‌گری در معدنکاری است. شرکت‌های حرفه‌ای، علمی و مجرب در حوزه معدنکاری در کشور کمتر به چشم می‌خورد؛ شرکت‌هایی که از متخصصان حوزه‌های گوناگون معدنی نظیر اکتشاف، استخراج، عملیات، آتشباری و نیز کارشناسان حوزه‌های مکمل همچون مهندسی صنایع، زمین‌شناسی، ایمنی، بهداشت و محیط زیست بهره ببرند. بخش قابل توجهی از مشکلات موجود در بخش معدن، به بازی ندادن بخش خصوصی بر‌می‌گردد. در واقع بخش خصوصی این اجازه را نمی‌یابد که با اطمینان و مقیاس بزرگ، به فعالیت‌های استاندارد معدنی بپردازد. بخشی دیگر به دلیل کمبود و نقص قوانین موجود است و بخشی نیز به دلیل فقدان نظارت صحیح بر این فعالیت‌هاست. گواینکه نظارت وجود دارد اما عمدتاً مخل بوده و کمتر نظارت اصولی مشاهده می‌شود.
اگر موافق باشید به الزامات سرمایه‌گذاری خارجی بپردازیم. همان‌طور که مشاهده کردیم، به موازات مذاکرات هسته‌ای ایران با کشورهای 1+5، رفت و آمدهای پرشماری از هیات‌های تجاری خارجی به کشور شکل گرفت که طبیعتاً بخشی نیز شامل حال حوزه معدن می‌شد. آیا این شمار بالای هیات‌های تجاری، به اتفاق درخور توجهی منتج شد؟
خیر این‌گونه نشد. از آنجا که معادن بزرگ ما در اختیار بخش عمومی غیردولتی و نیز دستگاه‌های دولتی است، از این‌رو چندان تمایلی برای کار با سرمایه‌گذار خارجی در این معادن به‌عنوان شریک نشان داده نشد مگر چند پروژه محدود که ایمیدرو مسوولیت آنها را بر عهده داشت. دلیل این عدم تمایل نیز آن است که اصولاً در معادن بزرگ کشور نوعی رانت وجود دارد. این رانت البته به معنای تخلف نیست و به ارزش ذاتی ماده معدنی دلالت دارد. همان‌گونه که این موضوع در میادین نفتی وجود دارد چنان که به دلیل ارزش ذاتی بالای نفت، مالک آن (دولت) اساساً تمایلی به شریک کردن سرمایه‌گذار در این رانت نشان نمی‌دهد. به این ترتیب سرمایه‌گذار نیز به ندرت حاضر می‌شود سرمایه هنگفتی را صرفاً برای ارزش ذاتی ماده معدنی متقبل شود. حال آنکه این روش اصولاً روش رایجی در دنیا نیست و از طرف دیگر سرمایه‌گذاران خارجی هنوز چنین اطمینانی حاصل نکرده‌اند تا تمایل به کار بلندمدت با کشور ابراز کنند. آنها نمی‌توانند مطمئن باشند که در صورت صرف چنین سرمایه‌ای، فرضاً آیا سه سال دیگر همچنان سهامدار خواهند ماند یا از فعالیت آنها جلوگیری می‌شود. به همین دلیل سرمایه‌گذاری خارجی آنچنان که باید، در مقیاس بزرگ صورت نگرفته و شرکت‌های بین‌المللی در بخش معدن ایران، عمدتاً در زمینه مطالعات اکتشافی، ارائه خدمات مشاوره‌ای به منظور بهینه کردن روش‌ها و فرآیندهای استخراج و ارتقای بهره‌وری، طراحی و اجرای خطوط استخراج و فروش ماشین‌آلات، انتقال تکنولوژی و نظیر آن فعالیت دارند.
عملکرد سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران را در توسعه بخش معدن چگونه ارزیابی می‌کنید؟
یکی از وظایف اصلی ایمیدرو، توسعه سرمایه‌گذاری در بخش معدن کشور است. این شرکت عملاً به دنبال آن است تا بتواند با مشارکت سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی، پروژه‌های سرمایه‌گذاری را عملیاتی کند که البته دارای جنبه‌های مثبت و منفی توامانی است؛ مثبت از این حیث که توسعه فعالیت‌های معدنی را سبب می‌شود و منفی از آن جهت که ایمیدرو در جذب سرمایه‌گذار خارجی، بعضاً به رقیبی برای بخش خصوصی تبدیل می‌شود. به عبارت دیگر در عوض آنکه سرمایه‌گذار خارجی در مسیر مشارکت با بخش خصوصی سوق پیدا کند اما به سوی همکاری با دولت هدایت می‌شود و این در تناقض با نفس کوچک شدن و عدم تصدی‌گری دولت است اگرچه قوانین موجود، همچنان این اجازه را به یک سازمان دولتی نظیر ایمیدرو داده است تا فعالیت‌های خود را مثلاٌ در مناطق محروم بگستراند. در واقع فعالیت ایمیدرو سبب افزایش حدود فعالیت دولت می‌شود که این موضوع به معنای محدودتر شدن فضا جهت فعالیت بخش خصوصی است. اگرچه ایمیدرو با توجه به وظایف خود عملکرد قابل قبولی دارد اما به‌عنوان یک فعال خصوصی در بخش معدن، با این سطح گسترده از فعالیت یک شرکت دولتی موافق نیستم. لازم است ایمیدرو نقش خود را به‌عنوان یک عامل توسعه‌دهنده، عمدتاً در بسترسازی و فراهم کردن امکان برای ورود سرمایه‌گذار خارجی و داخلی و الحاق آنها به یکدیگر ایفا کند و از پرداختن به فعالیت‌های مستقیم معدنی پرهیز کند که البته بیشتر به یک رویا شباهت دارد.
تا کمتر از یک ماه دیگر، دولت دوازدهم رسماً آغاز به کار می‌کند. فکر می‌کنید فعالان بخش خصوصی در حوزه معدن، چه انتظاراتی از دولت در سطح سیاستگذاری‌های کلان و خرد دارند؟
در این حوزه همان‌طور که اشاره کردم، حرکت به سوی ایجاد پنجره واحد معدنی اولویت ویژه‌ای دارد تا مدت زمان تصمیم‌گیری تا اجرا برای فعال معدنی کاهش پیدا کند. همچنین این زمینه باید از سوی دولت فراهم شود که سرمایه‌گذاری خارجی، به سوی بخش خصوصی سوق پیدا کند. علاوه بر اینکه دولت باید از گسترش فعالیت‌های معدنی خود اجتناب کند لازم است فعالیت‌های جاری خود را نیز به تدریج در اختیار بخش خصوصی قرار دهد. ضمن اینکه در جریان این واگذاری‌ها این ملاحظه باید مدنظر قرار گیرد تا فعالیت‌ها در اختیار بخش خصوصی واقعی قرار گیرد و بخش عمومی غیردولتی از آنچه هست، عریض و طویل‌تر نشود. طبیعتاً سازوکارهای واگذاری و توسعه فعالیت‌های معدنی عمدتاً باید با دخالت دادن و تقویت بخش خصوصی انجام شود.
علاوه بر این دولت باید استانداردهای کار در حوزه معدن را شفاف‌سازی و تبیین کند و به امر آموزش روی آورد. بخش قابل توجهی از حرفه‌ای‌گری در این حوزه، از طریق آموزش و ترویج به دست می‌آید که جزو وظایف دولت به شمار می‌رود. با افزایش حرفه‌ای‌گری، فعالیت‌های معدنی موجب آسیب بیشتر به محیط زیست بدون ارزش اقتصادی بالا نخواهد شد. بنابراین لازم است بعد آموزش، پژوهش و ترویج حوزه معدن به صورت جدی‌تر در وزارت صنعت، معدن و تجارت و سایر سازمان‌های ذی‌ربط دنبال شود. نکته دیگر در خصوص فرآیند اکتشاف معدن است که فرآیندی پر‌ریسک ارزیابی می‌شود و در بسیاری از کشورها یا از سوی دولت‌ها یا از سوی شرکت‌های بزرگ معدنی چند‌ملیتی صورت می‌گیرد. با توجه به اینکه تنها 10 درصد پهنه‌های معدنی کشور مورد اکتشاف قرار گرفته، لازم است دولت با حمایت و تمهیدات خود شرایطی را فراهم کند که اکتشافات گسترده‌تری در این حوزه صورت گیرد و معادن بیشتری شناسایی شود.
