قضاوتِ قضات
پرونده‌های جدید در مجاری قضایی با چه رویکردی قضاوت شوند؟
«قوانین دادگستر که پادشاه خردمند، مقرر نمود... تا قَوی امکان نداشته باشد که به ضعیف آسیب بزند از زنان بیوه و یتیمان محافظت گردد... قوانینی برای برقراری قسط و داد در مُلک، برای حل‌وفصل همه منازعات و التیام همه آزردگی‌ها...». اینها فرازی بود از قانون حمورابی (Code of Hammurabi) که به دستور حمورابی، شاه بابِل (۱۸۱۰–۱۷۵۰ پیش از میلاد مسیح)، ابلاغ شد و شامل ۲۸۲ ماده در باب حقوق جزا، حقوق مدنی و حقوق تجارت بود. این قانون نخستین سند شناخته‌شده‌ای است که در آن یک فرمانروا به اعلان عمومی یک مجموعه کامل قوانین برای ملت خود اقدام می‌کند.
از آن موقع تاکنون مفروض است که حاکمیت اثربخش نهادهای قضایی، موجب کاهش فساد می‌شود و مردم را از بی‌عدالتی‌های کوچک و بزرگ محافظت می‌کند. به‌طور سنتی، حاکمیت قانون صرفاً به فعالیت‌هایی در حوزه نهادهای قضایی همچون قضات و وکلا نسبت داده می‌شد؛ ولی آنچه اخیراً بدین دیدگاه افزوده شده آن است که بروز مسائل روزمره‌ای در حوزه امنیت، حقوق اشخاص، عدالت و حکمرانی و تاثیر آن بر همه، نشان‌دهنده این واقعیت است که درواقع عوامل متعددی در وجود حاکمیت قانون در یک جامعه، ذی‌نفع و ذی‌حق هستند. این نوع برداشت از حاکمیت قانون، پایه و اساس جوامع دوستدار تامین عدالت، فرصت و صلح است که خود زیربنایی برای توسعه، احترام به حقوق اساسی جامعه و وجود دولتی پاسخگو محسوب می‌شود.
1- پروژه عدالت جهانی
بر اساس رویکرد اخیر، گزارش شاخص حاکمیت قانونِ پروژه عدالت جهانی 2021 (The WJP Rule of Law Index) وضعیت حاکمیت قانون را بر اساس تجارب و برداشت‌های عموم مردم و متخصصان و کارشناسان حقوقی کشورها در سراسر جهان می‌سنجد. این گزارش با تعیین امتیازات و رتبه‌بندی کشورها بر اساس هشت رکن، تصویری از وضعیت حاکمیت قانون در 139 کشور و حوزه قضایی ارائه می‌کند.
پروژه عدالت جهانی، حاکمیت قانون را به‌عنوان یک سیستم بادوام (Durable) از قوانین و مقرره‌ها، نهادها، هنجارها و تعهدات جامعه تعریف می‌کند که واجد چهار اصل جهانی است: 1- پاسخگویی: دولت و همچنین بخش خصوصی بر اساس قانون پاسخگو هستند؛ 2- فقط قانون: قانون شفاف، عمومی و پایدار بوده، به‌طور مساوی اعمال می‌شود؛ و از حقوق اساسی بشر و همچنین حقوق قرارداد و مالکیت حمایت می‌کند؛ 3- دولت باز: فرآیندهایی که توسط آن قانون تصویب، اجرا، قضاوت و اجرا می‌شوند، در دسترس عموم، منصفانه و کارآمد هستند؛ 4- عدالت در دسترسی و بی‌طرفی: عدالت توسط نمایندگان شایسته، بااخلاق و مستقل و همچنین افراد بی‌طرفی که در دسترس هستند و منابع کافی دارند و ایفاگر نقش نمایندگی جوامعی هستند که به آنها خدمت می‌کنند، به‌موقع اجرا می‌شود.
ارکان اصلی ارزیابی کشورها در نحوه اجرای این چهار اصل جهانی شامل موارد زیر هستند: 1- محدودیت در اختیارات دولت؛ 2- نبود فساد؛ 3- دولت باز؛ 4- حقوق بنیادی؛ 5- نظم و امنیت؛ 6- اجرای مقررات؛ 7- عدالت مدنی؛ 8- عدالت کیفری.
هرکدام از این ارکان با مولفه‌هایی اندازه‌گیری می‌شوند که به‌نوعی چارچوب مفهومی (Conceptual Framework) شاخص حاکمیت قانون محسوب می‌شوند. مولفه‌های ارزیابی رکن محدودیت در اختیارات دولت عبارت‌اند از: 1- محدودیت توسط قوه مقننه؛ 2-محدودیت توسط قوه قضائیه؛ 3- حسابرسی مستقل؛ 4- برخورد برای تخلفات رسمی؛ 5- بررسی‌های غیردولتی؛ 6- انتقال قانونی قدرت. مولفه‌های ارزیابی رکن نبود فساد عبارت‌اند از: 1- در قوه مجریه؛ 2- در قوه قضائیه؛ 3- در قوه مقننه؛ 4- در پلیس و نیروهای نظامی. مولفه‌های ارزیابی رکن دولت باز عبارت‌اند از: 1- انتشار قوانین و داده‌های دولتی؛ 2- حق دسترسی به اطلاعات؛ 3- مشارکت مدنی؛ 4- مکانیسم‌های طرح شکایت. مولفه‌های ارزیابی رکن حقوق بنیادی عبارت‌اند از: 1- عدم تبعیض؛ 2- حق زندگی و امنیت؛ 3- آیین دادرسی و حقوق متهم؛ 4- آزادی بیان؛ 5- آزادی مذهب؛ 6- حفظ حریم خصوصی؛ 7- آزادی اجتماعات و انجمن‌ها؛ 8- حقوق کار. مولفه‌های ارزیابی رکن نظم و امنیت عبارت‌اند از: 1- فقدان جرم؛ 2- نبود خشونت شهری؛ 3- عدم توسل به خشونت شخصی جهت اعمال مجازات. مولفه‌های ارزیابی رکن اجرای مقررات عبارت‌اند از: 1- اجرای موثر؛ 2- اجرای بدون تاثیر نامناسب؛ 3- اجرای بدون تاخیر بی‌دلیل؛ 4- احترام به روند قانونی؛ 5- عدم سلب مالکیت بدون غرامت کافی. مولفه‌های ارزیابی رکن عدالت مدنی عبارت‌اند از: 1- دسترسی و مقرون‌به‌صرفه بودن؛ 2- بدون تبعیض؛ 3- بدون فساد؛ 4- بدون نفوذ نادرست دولت؛ 5- بدون تاخیر غیرمنطقی؛ 6- اجرای موثر؛ 7-مکانیسم‌های حل اختلاف بی‌طرفانه و موثر. مولفه‌های ارزیابی رکن عدالت کیفری عبارت‌اند از: 1- تحقیقات موثر؛ 2- قضاوت به‌موقع و موثر؛ 3- سیستم اصلاحی موثر؛ 4- بدون تبعیض؛ 5- بدون فساد؛ 6- بدون نفوذ نادرست؛ 7- آیین دادرسی کیفری.
2- قضاوتِ ایران در پروژه عدالت جهانی
در سال 2021، رتبه ایران در گزارش شاخص حاکمیت قانونِ پروژه عدالت جهانی در میان 139 کشور موردبررسی، 119 بوده که این رتبه نسبت به سال 2020 به‌رغم کاهش در امتیاز، بدون تغییر باقی‌مانده است. در میان هشت کشور موردبررسی در منطقه خاورمیانه و شمال آفریقا نیز رتبه ایران در شاخص مذکور 7 بوده است.
نداشتن جایگاه مناسب ایران در شاخص حاکمیت قانون به امتیاز و رتبه پایین این کشور در دو رکن «دولت باز» و «حقوق بنیادی» منجر شده است. رتبه ایران در این دو رکن در سال 2021، به ترتیب 137 و 139 بوده که درواقع نشان‌دهنده ضعیف‌ترین عملکرد در میان کشورهای موردبررسی است. در خصوص سایر ارکان شاخص حاکمیت قانون نیز ایران از وضعیت مناسبی برخوردار نیست. رتبه ایران در رکن «عدالت کیفری» 98 بوده است. تنها در دو رکن «عدالت مدنی» و «نظم و امنیت» به ترتیب با رتبه‌های 66 و 65 عملکرد نسبتاً بهتری داشته است.
طبق طبقه‌بندی درآمدی صورت‌گرفته در سال 2021 توسط بانک جهانی، ایران جزو کشورهای با درآمد متوسط روبه‌بالا قرار گرفته است. در میان 40 کشور مورد بررسی در این گروه درآمدی، رتبه ایران به لحاظ شاخص حاکمیت قانون 39 بوده که نشان‌دهنده عملکرد ضعیف در مقایسه با سایر کشورهای گروه مذکور است.
3- قضاوتِ قضات ایران در پروژه عدالت جهانی
از منظر شاخص حاکمیت قانونِ پروژه عدالت جهانی، صِرف «قضاوتِ قضات» ایران بر اساس دو رکن «عدالت مدنی» و «عدالت کیفری» بدون توجه به سایر ارکان این شاخص، قطعاً ناقص است. حاصل چنین رویکرد ناقصی، حکمِ بدون ضمانت اجرای مشخصِ مقرر در ردیف اول جدول شماره ۱۶ شاخص‌های توسعه حقوقی و قضایی، موضوع بند (د) ماده ۱۱۳ قانون برنامه ششم توسعه مصوب 14 /12 / 1395 است که صرفاً به میانگین زمان رسیدگی به پرونده‌ها بدین شرح پرداخته است: دادسرای عمومی و انقلاب: 46 روز؛ دادگاه‌های بخش: 70 روز؛ دادگاه‌های کیفری دو: 79 روز؛ دادگاه‌های حقوقی: 104 روز؛ دادگاه‌های انقلاب: 86روز؛ دادگاه‌های کیفری یک: 224روز؛ دادگاه‌های تجدیدنظر: 90 روز. در اجرای ضوابط مذکور، بخشنامه میانگین زمان رسیدگی به پرونده‌ها مصوب ریاست محترم قوه قضائیه مورخ 17 /12 /1399 نیز ناگزیر اقداماتی را معمول کرده است. به‌موجب این بخشنامه سازوکار مناسب در بستر سامانه مدیریت پرونده‌های قضایی ایجاد شده، به‌گونه‌ای که مدت‌زمان تعیین‌شده، از زمان ارجاع پرونده به هریک از شعب مراجع قضایی، به‌عنوان میانگین زمان رسیدگی محاسبه شده و چنانچه به هر دلیل در مدت مذکور پرونده‌ها به رای نهایی منتهی نشود، سامانه به‌صورت خودکار و حداقل در پایان هرماه مراتب را حسب مورد به قاضی رسیدگی‌کننده و رئیس واحد قضایی مربوط گزارش کند. همچنین برای رئیس‌کل دادگستری استان، دادستان و رئیس حوزه قضایی نسبت به پرونده‌هایی که زمان رسیدگی در قانون و این بخشنامه رعایت نشده و رسیدگی به آنها بیش از دو برابر میانگین مقرر به طول انجامیده است، با ذکر مشخصات دقیق و نیز دسترسی به پرونده‌های فاقد وقت، اوقات بلااقدام، اوقات نظارت دفتری نامتعارف، دادنامه‌های با متن ناقص، دستورات بلااقدام و مکاتبات مکانیزه رویت‌نشده امکان دسترسی برخط فراهم شده است.
این در حالی است که امروز در ایران پس از گذشت ۱۱۵ سال از صدور فرمان مشروطه، با حدود ۱۲ هزار عنوان قانون و بیش از ۹۰ هزار مصوبه هیات‌وزیران مواجه هستیم. یک فعال اقتصادی در حوزه گمرک، معدن یا مالیات اگر بخواهد حکم معتبر خود را در همین دو بخش از نظام حقوقی کشور پیدا کند، در غالب موارد به‌سختی می‌افتد؛ حتی مرجع وضع یعنی دولت، مجلس یا سایرین هم به‌آسانی نمی‌توانند پیدا کنند! این موضوع بعضاً قانونگذار را هم به‌اشتباه انداخته است. امروز مصوباتی داریم که تکرار مصوبات سابق است یا حتی مصوباتی داریم که قبلاً مرجع وضع آنها را نسخ صریح کرده، یعنی صریحاً اعلام کرده که اینها نامعتبر هستند، اما بعد از چند سال اقدام به اصلاح آنها کرده است؛ یعنی اصلاً در خاطرش نبوده که قبلاً اعلام کرده آن مصوبه نامعتبر است! تا زمانی که چنین است، هر یک از مراجع وضع، انبوهی از قوانین و مقررات را تولید خواهند کرد و بخش جدی از نظارت بر نحوه اجرایی ساختن این ابرتورم قانون و مقررات‌گذاری با قضات خواهد بود که البته از خطا، فساد و عدم استقلال مصون نیستند. در سامانه ملی قوانین و مقررات به نشانی qavanin.ir، تمام قوانین کشور از سال ۱۲۸۵ تاکنون، تمام مصوبات هیات‌وزیران و شوراهای عالی و آرای دیوان عالی کشور و آرای هیات عمومی دیوان عدالت اداری و بسیاری از مقررات دیگر بارگذاری شده است. «تصویب‌‌‌نامه‌‌‌های تنقیحی» اتفاق مهمی است و تاکنون در هفت موضوع (بیمه شخص ثالث، راه‌آهن، مناطق آزاد، سرمایه‌گذاری خارجی، اتاق‌های بازرگانی، صنایع کوچک و زنان) از ۹۲ موضوع انجام شده که دو موضوع آن در دولت جدید تصویب شده است. در تصویب‌نامه مربوط به حمل‌ونقل ریلی (راه‌آهن) بیش از ۱۸۰۰ مصوبه مربوط به این موضوع شناسایی شده که درنهایت حدود ۳۰۰ مصوبه به‌عنوان مصوبه معتبر باقی مانده؛ یعنی فقط ۱۶ درصد. به‌طور میانگین این هفت تصویب‌نامه به اعتبار ۲۵درصد مصوبات رسیده‌اند؛ این یعنی کاهش ۷۵درصدی مقررات مصوب هیات‌وزیران در این هفت موضوع. همچنین تعدد مراجع وضع مقرره در کشور مشکل‌‌‌ساز است. امروز به جز مجلس، نهادهایی اعم از شوراهای عالی، شورای هماهنگی سران قوا، ستاد ملی مقابله با کرونا، شورای عالی امنیت ملی یا انواع و اقسام شوراها و مراکز دیگر در حال وضع مقرره هستند. سلسله‌مراتب و نسبت میان این مراجع وضع هم در نظام حقوقی ایران شفاف نیست و معلوم نیست نهایتاً حکم شورای عالی انقلاب فرهنگی یا شورای عالی فضای مجازی بالاتر از قانون، هم‌تراز قانون یا پایین‌تر از قانون است. در سیاست‌‌‌های کلی نظام قانونگذاری ابلاغی مقام معظم رهبری مورخ مهرماه 1398 تاکید شده که «هرم سیاست‌ها، قوانین و مقررات کشور» بر اساس نص یا تفسیر اصول قانون اساسی حسب مورد طبقه‌بندی و تعیین شود که تاکنون اجرایی نشده است.
ختم کلام
از سیسرو (سیسرون) سیاستمدار و فیلسوف معروف جمهوری روم منقول است که «همه ما خدمتگزار قوانین هستیم تا آزاد باشیم» (We are all servants of the laws in order that we may be free). بدیهی است اگر از یک طرف میانگین زمان رسیدگی به پرونده‌ها برای مراجع قضایی مقرر شود و از طرف دیگر کاهش تعداد پرونده‌های ورودی با توجه به ارکان اصلی شاخص حاکمیت قانونِ پروژه عدالت جهانی و مولفه‌های تشکیل‌دهنده این ارکان مدیریت نشود؛ آنچه قربانی می‌شود لزوم حمایت از انتظارات مشروع شهروندان، ایجاد اعتماد آنان به تضمین دادرسی عادلانه، احقاق حق و رعایت حقوق اصحاب دعوی با رعایت شاخص‌های رای متقن، به شرح مذکور در دستورالعمل ارزیابی اتقان آرای قضایی مصوب ریاست محترم قوه‌قضائیه مورخ 29 /10 /1399 است. برای چنین وضعیتی است که در کتاب دو رساله درباره حکومت، جان لاک متذکر شده است که «هرجا که قانون به پایان می‌رسد، استبداد آغاز می‌شود» (Where-ever law ends, tyranny begins).