رگولاتوری ضروری است اما حاکمیت بلد نیست
بررسی موانع رشد و توسعه استارت‌آپ‌ها در گفت‌وگو با امیر ناظمی
امیر ناظمی می‌گوید: فعالیت‌های ما اصولاً بر اساس نگاه تنظیم‌گری اجباری طراحی و ساخته شده‌اند. به عنوان مثال بسیاری از کسب‌وکارها به ما مراجعه می‌کنند و اصلی‌ترین خواسته آنها این است که از ما مجوز کسب‌وکار بگیرند. در حالی که ما چنین الزامی برای فعالیت آنها نگذاشته‌ایم و حتی فکر می‌کنیم آنها هیچ تمایلی برای دریافت مجوز ندارند. اما برای مراجعه به بانک و دریافت وام مجوز لازم است. این مشکل از پیچیدگی نظام قانونی ماست که حتی وقتی می‌خواهیم مجوزدهی را حذف کنیم، مشکل ایجاد می‌شود. بنابراین باید کل ساختار از نظام تنظیم‌گری اجباری به سمت نظام تشویق‌گری داوطلبانه و نهایتاً اختیاری برود.
آیا رگولاتوری و نظارت بر استارت‌آپ‌ها مانع رشد آنها می‌شود؟ رئیس سازمان فناوری اطلاعات ایران با دلایلی توضیح می‌دهد هم رگولاتوری فضای استارت‌آپی ضروری است و هم نظارت بر آن. اما به گفته امیر ناظمی، این کار الزامات و پیش‌شرط‌هایی دارد. او به قوانین اتحادیه اروپا اشاره کرده و می‌گوید در ادبیات مدرن، برای همه بازیگران به یک اندازه قوانین و مقررات وضع نمی‌کنند. بلکه در ابتدا به استارت‌آپ‌ها و بازیگران خرد بازار، آزادی عمل می‌دهند و رگولیشن را به صفر می‌رسانند. اگر آن شرکت از حدی بزرگ‌تر شد، آن زمان مشمول قوانین و مقررات می‌شود.
♦♦♦
استارت‌آپ‌ها در خیلی از کشورها ابتدا در حوزه‌هایی شکل گرفتند که رگولاتوری وجود نداشت و عمدتاً ضابطه‌ای برای فعالیت این شرکت‌ها تعریف نشده بود. در ایران هم استارت‌آپ‌ها در ابتدای شکل‌گیری اگرچه با مخالفت مشاغل سنتی و مقاومت مردم مواجه شدند، اما به نظر می‌رسید دولت هنوز انگیزه‌ای برای دخالت در حوزه فعالیت آنها ندارد. این مساله در کنار دلایل دیگری سبب شد موج اول استارت‌آپ‌ها موفق‌تر باشند. اما حالا موج دوم با موانع و مشکلاتی از جمله مساله دخالت سیاستگذار مواجه شده است.
من با تحلیل اولیه شما مخالفم. اتفاقاً معتقدم این استارت‌آپ‌ها در ابتدای فعالیت با مخالفت‌های بسیار بیشتری در مقایسه با الان مواجه بودند. نمونه آن مثلاً تاکسی‌های اینترنتی است. وقتی اسنپ کار خود را شروع کرد، تعداد درگیری ذی‌نفعان سنتی بسیار بالا بود. اما الان آن درگیری‌ها به شدت کاهش پیدا کرده است. در دوره اول ما شاهد این بودیم که استارت‌آپ‌ها تهدید به تعطیل شدن می‌شدند. نمونه آن دیوار و اسنپ بود. این مخالفت‌ها به قدری بود که تعداد زیادی از بازیگران این فضا، از میدان حذف شدند و باقی نماندند.
من نگفتم مخالفت مشاغل سنتی کم بود. مساله من این بود که سیاستگذار هنوز به مساله‌ای به نام رگولاتوری و نظارت وارد نشده بود.
مخالفت با استارت‌آپ‌ها و جریان‌های نو، همیشه در تاریخ مسبوق به سابقه بوده است. همان‌گونه که در دنیا شاهد موارد متعدد آن بودیم. مثلاً در کشور ما در مواجهه با قطار هم همین مخالفت‌ها و مقاومت‌ها وجود داشت و زمان برد تا این مخالفت‌ها تمام شود. در حالت کلی من معتقدم زمانی که نوآوری وارد می‌شود، پنج گروه با آن مخالفت می‌کنند و در برابر آن موضع می‌گیرند. اولین مخالف حاکمیت است. چراکه حس می‌کند حکمرانی‌اش تضعیف می‌شود. مخالفان دوم کسب‌وکارهای سنتی هستند. در سال‌های اول فعالیت این استارت‌آپ‌ها شکایت‌ها عموماً از طرف قوه قضائیه و دولت نبود. بلکه از طرف خود اصناف و کسب‌وکار سنتی بود. زمانی که قطار وارد شد، تعداد بسیاری از شکایت‌ها مربوط به گاریچی‌ها بودند. یا در خصوص تاکسی‌های آنلاین، مخالفت اولیه توسط تاکسیرانان شکل گرفت. سومین گروه مخالف، افرادی هستند که دغدغه‌های دینی و فرهنگی دارند. زمانی افراد سنتی با ورود راه‌آهن به ایران مخالف بودند. چون آن را ابزاری برای تسلط بیگانگان و غربی‌ها در کشور می‌داند. در عرصه فناوری این دغدغه را نهادهای امنیتی هم دارند. چراکه نگرانند کسب‌وکارهای جدید هم امنیت را به خطر بیندازند و هم منجر به نفوذ فرهنگی بیگانگان شوند. گروه چهارمی که اصولاً گمان می‌شود، با نوآوری موافق‌اند و در مخالفت‌ها نادیده گرفته می‌شوند، گروه‌های روشنفکر و گروه‌های نوگراست. مخالفت آنها از نوع دیگری است. آنها به مساله‌ای مانند حریم خصوصی توجه می‌کنند و می‌گویند ما در کشور زیرساخت‌های قوی برای حفاظت از داده‌ها و تعریف مشخصی برای حریم خصوصی و حفظ آن نداریم، پس روشنفکر به مخالف نوآوری تبدیل می‌شود. یا مثلاً می‌گویند کسب‌وکارهای جدید منجر به انحصار می‌شود. گروه آخری هم که در برابر نوآوری مقاومت می‌کنند، مردم هستند. دلیل مخالفت آنها استفاده از محتواهایی است که چهار گروه بالا تولید کرده‌اند. این محتوا نوعی ترس از نوآوری را در مردم ایجاد می‌کند و مردم با نوعی ترس و فاصله نوآوری را می‌پذیرند. این پنج گروه از ابتدا مخالف نوآوری و گروه‌های استارت‌آپی بودند. پس نمی‌توان گفت که شکایت‌ها کم بوده.
من گفتم انتقادات زیاد بوده اما سیاستگذار هنوز به مساله قانونگذاری وارد نشده بود.
اصلاً این‌گونه نبوده. اتفاقاً در فاز اول تمام این استارت‌آپ‌ها از جهت فعالیت خود تهدید می‌شدند و برخوردهای قهری با آنها بیشتر بود. حتی در آن دوره شاهد آن بودیم که استارت‌آپ‌هایی تعطیل شدند. اما امروز این برخورد کمتر دیده می‌شود. شما مثلاً «کلوب دات‌کام» را در نظر بگیرید. اساساً الان دیگر اسمشان را هم نمی‌شنوند. چون از حیات ساقطش کردند. اما درباره کسب‌وکارهای فعلی نهایت برخورد رگولاتور این است که حساب آن استارت‌آپ را می‌بندد. موضوع دومی که باید به آن توجه کرد این است که در دور اول اساساً حجم فعالیت این استارت‌آپ‌ها بسیار پایین بود. برای مثال حجم فعالیت اسنپ، پنج درصد تاکسیرانی بود اما امروز حجم فعالیت این استارت‌آپ بسیار بزرگ شده. در سال‌های اول برای سهم پنج‌درصدی از بازار چنین برخوردی با این شرکت شد. اما حالا که سهم آن خیلی بزرگ است، مخالفت‌ها کمتر شده. در حوزه بلیت آنلاین، علی‌بابا 40 درصد فروش بازار را دارد یا 25 درصد بلیت‌های ایران‌ایر را یک سایت می‌فروشد. این شرکت‌ها بسیار بزرگ شده‌اند و اتفاقاً مساله رگولاتوری آنها بسیار ضروری است.
پس شما معتقدید رگولاتوری ضروری است و باید انجام شود؟
بله، دقیقاً. منطق رگولاتوری ضرورت دارد اما حاکمیت ما بلد نیست چگونه باید وارد شود و رگولاتوری را انجام دهد.
البته انتقادی که همیشه از جانب وزارت ارتباطات یا معاونت علمی رئیس‌جمهور شده این بوده که استارت‌آپ‌ها نباید تحت هیچ نظارت و رگولاتوری بروند، چون مانع رشد و فعالیت آنها می‌شود!
مساله نظارت یک چیز است رگولاتوری یک چیز دیگر. باید دید رگولاتور چگونه باید وارد شود که مانع رشد استارت‌آپ‌ها نشود و اصلاً ببینیم چه شکلی از نظارت خوب است.
از نظر شما رگولاتوری با چه ویژگی‌هایی مانع رشد استارت‌آپ‌ها نمی‌شود؟
درباره تنظیم‌گری مقررات سطح‌بندی وجود دارد؛ یک نوع تنظیم‌گری بر اساس مجوز و دیگری تنظیم‌گری بر اساس مشوق. تنظیم‌گری بر اساس مجوز قدیمی‌ترین نوع تنظیم‌گیری در نظام‌های اقتصادی است و در آن رگولاتور مشخص می‌کند یک کسب‌وکار اجازه فعالیت دارد یا نه. به عبارت دیگر تنظیم‌گری نوع اجباری است. در طرف دیگر تنظیم‌گری نوع اختیاری قرار دارد که مبتنی بر مشوق است. در این حالت رگولاتور، به جای آنکه بر مجوز فعالیت تاکید داشته باشد، بر تسهیل‌گری تاکید دارد. مثلاً می‌گوید اگر شما فلان مقررات را بپذیرید و فلان استاندارد را داشته باشید، از فلان مجوز و مزیت برخوردار می‌شوید. ما بر رگولاتوری تاکید داریم. اما معتقدیم باید نگاه ما از سمت مجوزمحوری و محدود کردن فعالیت به سمت مشوق‌محوری برود.
چه مانعی برای این مساله وجود دارد؟
مساله این است که فعالیت‌های ما اصولاً بر اساس نگاه تنظیم‌گری اجباری طراحی و ساخته شده‌اند. به عنوان مثال بسیاری از کسب‌وکارها به ما مراجعه می‌کنند و اصلی‌ترین خواسته آنها این است که از ما مجوز کسب‌وکار بگیرند. در حالی که ما چنین الزامی برای فعالیت آنها نگذاشته‌ایم و حتی فکر می‌کنیم آنها هیچ تمایلی برای دریافت مجوز ندارند. اما برای مراجعه به بانک و دریافت وام مجوز لازم است. این مشکل از پیچیدگی نظام قانونی ماست که حتی وقتی می‌خواهیم مجوزدهی را حذف کنیم، مشکل ایجاد می‌شود. بنابراین باید کل ساختار از نظام تنظیم‌گری اجباری به سمت نظام تشویق‌گری داوطلبانه و نهایتاً اختیاری برود. البته می‌توان در کنار این دو، مساله خود‌تنظیم‌گری (Self-regulation) را هم مطرح کرد. به این صورت که نهادهای صنفی، انجمن‌ها یا سمن‌ها خودشان استانداردهایی را وضع کنند و از فعالان کسب‌وکار بخواهند به آن بپیوندند.
در کشورهای دیگر رگولاتوری چگونه انجام می‌شود که مانع فعالیت نباشد؟
در ادبیات مدرن، برای همه بازیگران به یک اندازه قوانین و مقررات وضع نمی‌کنند. در نگاه به موضوع نوآوری و بر اساس نگاه تخریب خلاق، ما در ابتدا باید آزادی عملی به بازیگران بدهیم اگر توانست موفق شود، آن زمان می‌توان در ادامه مسیر، رگولیشن و تنظیم‌گری را انجام داد. در اتحادیه اروپا قوانینی وجود دارد که مثلاً در دوران کودکی یک کسب‌وکار نوین و نوآور که بر اساس تخریب خلاق هم ایجاد شده است، رگولیشن را به صفر می‌رسانند. اما اگر آن شرکت به حد مشخصی از فعالیت رسید، آن شرکت در مسیر رگولیشن قرار می‌گیرد. این مساله دو دستاورد دارد؛ اول اینکه اجازه می‌دهیم نوآوری‌ها بدون مانع اجازه بروز و ظهور و آزمون داشته باشند. دوم اینکه دولت‌ها به جای رویکرد منفعلانه که همه را منتظر بگذارند که صبر کن تا من تصمیم بگیرم، مجبور می‌شوند رویکرد فعالانه داشته باشند. اگر دولت همزمان با فعالیت و رشد آن شرکت، نتواند خود را هماهنگ کند، فعالیت این شرکت می‌تواند در مراحل بالاتر هم ادامه پیدا کند. این رویکرد فعالانه، دولت را هم در موضع فعالانه قرار می‌دهد. پس باید شرایط رگولاتوری را بدانیم.
یکی از مباحثی که الان در فضای استارت‌آپ‌ها مطرح می‌شود مساله نظارت است. عده‌ای می‌گویند نظارت باشد و عده‌ای می‌گویند نه. مخالفان نظارت با توجه به تجربه اقتصاد دولتی معتقدند دولت هر جا از نظارت حرف زده به دخالت حداکثری رسیده است. از آن طرف می‌بینیم مباحث جدیدی در اقتصاد شکل گرفته و فضاهایی ایجاد شده که بدون نظارت پیش نمی‌رود. از نظر شما چطور می‌توان به حد تعادل رسید؟
همه هنگام طرح مساله نظارت و ضرورت آن، بر تجربه گذشته اقتصاد دولتی تاکید می‌کنند و نگران‌اند که هیولای دولت وارد این عرصه شود. اینجاست که مساله حکمرانی خوب معنا می‌شود. شما گزارش pwc را درباره شرکت‌های دولتی بخوانید. در حالی که تصور می‌شود حضور شرکت‌های دولتی در دنیا در حال افول است، در 10 سال گذشته اتفاقاً حضور شرکت‌های دولتی رشد داشته است. چون حکمران قوی‌تر شده و این قوی‌تر شدن حکمران به واسطه رشد آی‌تی و شفافیت و... بوده است. اما ما چون از هیچ‌کدام از این ابزارها بهره نمی‌گیریم، با این پیش‌فرض لیبرالی پیش می‌رویم که نظارت دولت ترسناک است و معتقدیم دولت نباید مداخله کند. اتفاقاً در های‌تک به دلایل تئوریک از جمله ریسک بالا، عدم تقارن اطلاعات و... دولت باید مداخله کند. اما در کشور ما به علت تجربه تلخ تاریخی به شدت از هر نوع مداخله بازار می‌ترسیم. اما در شرایط کنونی مساله ما عدم نظارت نیست، بلکه می‌گوییم نظارت مطلوب کدام است. روند دیگری هم در دنیا در حال روی دادن است که این تعارض را دوچندان می‌کند -تعارض میان ضرورت نظارت و ترس از مداخله دولت را- آن هم بحث اهمیت دیتاست. در دنیای کنونی داده به عنوان منبع اقتصاد، روزبه‌روز از اهمیت بیشتری برخوردار می‌شود. نیمی از کسب‌وکارهایی که امروز در لیست فورچون به عنوان 10 کسب‌وکار برتر هستند، شرکت‌های آی‌تی‌اند. زمانی که اهمیت داده زیاد می‌شود، جنگ بر سر داده بالا می‌گیرد. اینجاست که مساله نظارت هم ضرورت پیدا می‌کند. چون در بحث داده، فقط مالکیت داده مدنظر نیست موضوعاتی مانند حریم خصوصی، دفاع از داده و... را هم شامل می‌شود. یعنی غیر از دلایل تئوریک و تجربه تاریخی، اهمیت داده هم سومین قطعه این پازل است و همه اینها تعارضی را که شما گفتید تشدید می‌کند. از طرفی تئوریسین‌های اقتصادی که در ایران سال‌ها در مسند سیاستگذاری بودند، بیشتر دارای گرایش نئوکلاسیک و لیبرال بودند و اصولاً برنامه‌ها را نئوکلاسیک‌ها نوشتند. در نتیجه سیاست‌های ما برآمده از نگاهی است که پیش‌فرض نظارت را حتی قبول ندارد. یعنی وقتی سراغ حاکمیت می‌رویم نه‌تنها تنظیم‌گری خوب را نمی‌تواند انجام دهد، بلکه پیش‌فرض‌های حاکمیت در تضاد با نظارت است و به نوعی از این مساله فرار می‌کند.
مساله ما الان این است که چگونه می‌توانیم مداخله دولت و حتی تنظیم‌گری را به سمتی ببریم که استارت‌آپ‌های موج دوم رشد کنند.
شما متعلق به رسانه‌ای هستید که مروج اقتصاد نئوکلاسیک است، بر موج اول و دوم تاکید دارید. اما بگذارید من این دسته‌بندی شما درباره موج اول و دوم را نپذیرم.
خب نگوییم موج اول و دوم، بگوییم آنها که زودتر شکل گرفتند. چه شد که آنها ماندند و آنها که دیرتر آمدند نماندند.
چون شما کل بازی را نمی‌بینید. فقط تمرکز کرده‌اید روی آنها که باقی مانده‌اند. همزمان با آپارات 10 شرکت دیگر هم تاسیس شد. اما 9 مورد از بین رفتند و یکی ماند.
چرا از بین رفتند؟
به خاطر موضع‌گیری‌ها. فرض شما این است که مداخله دولت در دوره اول کمتر بود. من می‌گویم این تصور اشتباه است. آن دوره هم دولت خیلی مداخله کرد. اما شما آمار فوتی‌ها را ندارید. فقط موفق‌ها را می‌بینید و کل مطالعه را می‌گذارید روی اینکه چرا آپارات مانده اما پنج شرکت دیگر شکل نگرفتند.
شما از ورود دولت دفاع می‌کنید اما همان زمان می‌گویید دولت خیلی مداخله کرد و آمار فوتی‌های استارت‌آپ‌ها را بالا برد. اما شاید بد نباشد از زاویه دیگری هم نگاه کنیم. اتفاقاً به نظر می‌رسد دولت و در راس آن وزارت ارتباطات برای نشان دادن کارنامه کاری مثبت از خود و وجهه حمایت از کسب‌وکارهای نوپا، برای برخی از این استارت‌آپ‌ها انحصاری ایجاد کرد اما درباره بقیه چنین حمایتی نبود. خواست عده‌ای بمانند برای ثبت در کارنامه. بقیه ماندند، چه بهتر نماندند هم هیچ!
نه، این‌طور نبوده است. الان چند شرکت تاکسی اینترنتی در کشور داریم؟
آماری که می‌دهند می‌گویند 98 شرکت.
شما ولی روی دو سه مورد تمرکز کرده‌اید و آنها را می‌بینید. من می‌گویم ورود زیاد بوده اما نرخ شکست هم بالا بوده که این حجم از نرخ شکست طبیعی است.
حمایت یک‌جانبه هم طبیعی است؟
ما چه حمایتی کرده‌ایم؟ این تفاوت اقتصاد نئوکلاسیک و نهادگراست. اوباما هم دارد از گوگل حمایت می‌کند. چرا آنجا انتقاد نمی‌کنید ولی وقتی ما از اسنپ و تپسی حمایت می‌کنیم انتقاد می‌کنید؟ مگر اوباما با شرکت‌های بزرگ یک ماه یک‌بار جلسه نگذاشت؟ مگر بازدید نکرد؟ ما می‌گوییم دولت اگر می‌خواهد رگولیشن انجام دهد، بهترین کار این است که برود سراغ بزرگ‌ترین بازیگران میدان و روی آنها رگولیشن انجام دهد. مشکل شما این است که از زاویه یک مکتب اقتصادی خاص به ماجرا نگاه می‌کنید و یک چیزهایی نادیده می‌ماند.
شما هم از مکتب خاصی به ماجرا نگاه می‌کنید.
بله، من نهادگرایانه به ماجرا نگاه می‌کنم و برخی از موارد را نادیده می‌گیرم.
من همان ابتدا گفتم حد تعادل نظارت کجاست؟ حد تعادلی که نه به قول معاونت علمی ریاست‌جمهوری مانع رشد استارت‌آپ‌ها شود و نه استارت‌آپ‌ها بدون نظارت بمانند. سوال این است که چگونه می‌توان تاثیر آنها بر رشد اقتصادی را به حداکثر رساند و موانع رشد آنها را به حداقل رساند؟
من فکر می‌کنم پیشران اصلی حوزه نوآوری در ایران، مردم هستند. یعنی رشد از بالا اتفاق نمی‌افتد بلکه از پایین به بالاست. مردم یکی از موانع رشد نوآوری‌اند. ابتدا با تشکیک به تکنولوژی نگاه می‌کنند. اما بعد از مدتی اقبال به نوآوری زیاد می‌شود، تکنولوژی سریع رشد می‌کند و بعد به اشباع می‌رسد. در ایران در برخی از مدل‌ها ما دوران جنینی یا تشکیک خیلی زیاد داریم. اما وقتی تشکیک تمام می‌شود مردم نوآوری را با سرعت زیادی می‌پذیرند. یعنی جامعه‌ای که تا یک سال پیش در استفاده از تلویزیون اینترنتی شک داشت، حالا چنان از آن استفاده می‌کند که گویا استارت‌آپ‌ها یک نیروی حامی جدی پیدا کرده‌اند. میزان استفاده از اپلیکیشن‌ها در ایران در مقایسه با کشورهای پیشرفته بسیار بالاست. مثلاً نگاه کنید که میزان استفاده مردم در ایران از اسنپ و تپسی در مقایسه با اوبر چقدر بالاست!
البته عوامل اقتصادی و ارزانی بنزین هم بی‌تاثیر نیست.
دقیقاً عوامل اقتصادی مانند قیمت پایین انرژی و مطلوب نبودن وضعیت حمل‌ونقل در میزان استفاده از تاکسی‌های اینترنتی تاثیرگذار است. من گفتم نوآوری در جامعه با پنج مانع روبه‌رو می‌شود. اما این مانع پنجم که مردم‌اند، بعد از مدتی به موافق تبدیل می‌شود.
اما آیا مردم می‌توانند پیشران اصلی رشد نوآوری در ایران باشند و چهار مانع توسعه نوآوری را همراه کنند؟
این یک تقابل جدی است و من نمی‌دانم برنده نهایی کیست.
