تنخواه مورد نیاز سیل

برآوردهای اولیه از خسارات سیل اخیر در نقاط مختلف کشور، ارقام بالایی را نشان می‌دهند. ارقامی که با توجه به شرایط بودجه 98، یک چالش جدی برای دولت به حساب می‌آید. دولت در ابتدای امر می‌تواند به ابزارهای قانونی که برای حوادث غیرمترقبه پیش‌بینی شده است، رجوع کند. ابزارهایی که عموماً مترادف با افزایش تنخواه‌گردان دولت هستند. اما پیش‌شرط استفاده از تنخواه‌گردان، این است که دولت صرفه‌جویی در هزینه‌های دستگاه‌ها را به‌طور جدی تا پایان سال 98 دنبال کند.

قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت

اولین قانونی که در این مواقع، پیش‌بینی‌هایی را برای حوادث طبیعی انجام داده، قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت است. مطابق مواد یک و دو این قانون، میزان تنخواه‌گردان خزانه حداکثر تا سه درصد بودجه عمومی دولت تعیین می‌شود. در حقیقت ابزار اولیه دولت برای جبران خسارت‌ها، استفاده از تنخواه‌گردان است که حداکثر معادل سه درصد بودجه عمومی دولت است. منابع بودجه عمومی معادل 520 هزار میلیارد تومان در قانون بودجه سال ۹۸ برآورد شده است. در نتیجه از محل تنخواه‌گردان، دولت می‌تواند 6 /15 هزار میلیارد تومان از بانک مرکزی دریافت کند. البته این مبلغ باید با صرفه‌جویی در هزینه دستگاه‌های اجرایی، تا پایان سال به بانک مرکزی بازگردانده شود. علاوه بر ماده یک، ماده 10 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت نیز ابزار دیگری را در اختیار دولت قرار می‌دهد. بر اساس این ماده، به دولت اجازه داده شده در صورت وقوع حوادث غیرمترقبه از جمله خشکسالی، سیل و مانند آنها تا معادل یک درصد از بودجه عمومی هر سال را از محل افزایش تنخواه‌گردان خزانه موضوع ماده 1 این قانون تامین و هزینه کند. در واقع در هنگام بروز حوادث، این ماده قانونی امکانی را برای دولت فراهم کرده تا میزان تنخواه‌گردان را به میزان یک درصد افزایش دهد. در نتیجه سرجمع این دو قانون میزان تنخواه‌گردان دولت در سال جاری می‌تواند مطابق این قانون، معادل چهار درصد بودجه عمومی یا 8 /20 هزار میلیارد تومان باشد. البته در ماده 10 تاکید شده که تنخواه مذکور حداکثر تا پایان همان سال از محل صرفه‌جویی در اعتبارات عمومی یا اصلاح بودجه سالانه تسویه خواهد شد. این مورد مستلزم نظارت دقیق است. اگر دولت در پایان سال صرفه‌جویی‌های لازم را انجام ندهد، در این صورت به رشد پایه پولی دامن خواهد زد و می‌بایست لایحه متمم بودجه‌ای به مجلس ارائه کند. استفاده از تنخواه‌گردان در صورت عدم تحقق پیش‌بینی‌ها در خصوص صرفه‌جویی در اعتبارات عمومی، آثار تورمی نامطلوبی از خود به‌جا می‌گذارد.

قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور

قانون دیگری که پیش‌بینی‌هایی در هنگام وقوع حوادث غیرمترقبه انجام داده، قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور است. مطابق ماده 12 این قانون، به دولت اجازه داده می‌شود در صورت وقوع حوادث طبیعی و سوانح پیش‌بینی‌نشده معادل 2 /1 درصد از بودجه عمومی هر سال را از محل افزایش تنخواه‌گردان خزانه تامین کند تا به صورت اعتبارات خارج از شمول با پیشنهاد شورای عالی مدیریت بحران و تایید رئیس‌جمهور هزینه شود. در حقیقت این دومین ماده قانونی است که افزایش تنخواه‌گردان را برای دولت هموار می‌کند. در نتیجه تنخواه‌گردان دولت می‌تواند تا 2 /5 درصد در سال 98 افزایش یابد که معادل 27 هزار میلیارد تومان می‌شود. در قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران، علاوه بر افزایش تنخواه‌گردان، یک تکلیف نیز بر دوش بانک مرکزی گذاشته شده است. مطابق ماده 13 قانون، دولت (بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران) موظف است به منظور بازسازی و جبران خسارات ناشی از حوادث طبیعی و سوانح پیش‌بینی‌نشده مناطق آسیب‌دیده از محل منابع قرض‌الحسنه و سایر منابع بانکی، تسهیلات مورد نیاز آسیب‌دیدگان (به ‌ویژه اقشار محروم) را با نرخ‌های ترجیحی مصوب از طریق سیستم بانکی در اختیار آنان قرار دهد و مابه‌التفاوت نرخ‌های ترجیحی را جهت بازپرداخت به بانک‌ها در لوایح سالانه بودجه کل کشور لحاظ کند. در حقیقت بخشی از تامین مالی خسارات، توسط قرض از بانک‌ها و تسویه آن در بودجه سال‌های آتی طبق قانون دیده شده است. هرچند این عامل می‌تواند از طریق فشار بر سیستم بانکی و افزایش بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی، یک کانال رشد نقدینگی را فعال کند و زمینه ایجاد تورم را بسازد. در نتیجه استفاده از این ابزار نیز باید با احتیاط و دقت لازم انجام شود.

کارایی ابزارها

محاسبات بالا نشان داده که دولت حداکثر 27 هزار میلیارد تومان می‌تواند از بانک مرکزی در قالب تنخواه‌گردان اخذ کند. این در حالی است که وزیر کشور برآورد اولیه از خسارات سیل را 35 هزار میلیارد تومان اعلام کرده است. در نتیجه یک شکاف هشت هزار میلیاردتومانی به وجود می‌آید که احتمالاً دولت به دنبال ابزار دوم، یعنی تسهیلات بانکی ارزان‌قیمت خواهد رفت. البته این فروض در حالتی است که دولت قادر باشد معادل 27 هزار میلیارد تومان تا پایان سال در هزینه‌ها صرفه‌جویی کند، این حجم صرفه‌جویی معادل هفت ماه پرداختی کل یارانه کشور است. این مساله را باید مضاف بر این دانست که در حال حاضر، منابع دولت به شدت تحت فشار است. تحریم‌های نفتی در سال جاری به وضعیتی خواهد رسید که تحقق منابع درآمدی دولت با چالش جدی مواجه خواهد شد. اساساً فارغ از تصمیم دولت آمریکا در لغو معافیت‌های تحریم نفتی که منجر به افزایش هزینه مبادله فروش نفت خواهد شد، احتمال تحقق درآمدها در بودجه سال 98، دور از ذهن بود. برآوردهایی که از منابع درآمدی دولت شد، فاصله زیادی با پیش‌بینی‌های درآمدی داشته است. با اینکه در مجلس شورای اسلامی نسبت به این موضوع در زمان تصویب بودجه، انتقاداتی انجام شد، اما هم از سوی دولت این رویه در لایحه در قالب بودجه دوسقفی ارائه شد که برای سقف دوم آن، صرفاً از جهت هزینه‌ها پیش‌بینی شده بود و از حیث درآمد تطابقی بین هزینه و درآمد سقف دوم دیده نمی‌شد و هم اینکه در مجلس به‌جای رویکرد انقباضی و حذف هزینه‌های اجتناب‌پذیری که در سقف دوم در نظر گرفته شده بود، افزایش درآمدها به نحوی تصویب شد که بودجه در سقف دوم (سقف بالاتر) تایید شد؛ بنابراین تحقق این درآمدها چندان محتمل نیست. عملاً می‌توان این‌طور تصور کرد که در لایحه بودجه، دولت هزینه‌ها را نسبت به درآمدها و پیش‌بینی‌های واقع‌بینانه کاهش نداده بود. از این‌رو در وضعیت فعلی، حتی اگر سیلی هم اتفاق نمی‌افتاد، دولت مجبور به صرفه‌جویی در اعتبارات دستگاه‌ها بود و این یک امر ضروری در بودجه 98 برای پوشش هزینه‌های غیرقابل اجتناب بود. اینکه برای جبران هزینه‌های وقوع این حادثه تا چه اندازه صرفه‌جویی ممکن باشد، محل سوال جدی است. شاید همین تردید و سوال باعث شد تا رئیس‌جمهور برای تامین مالی خسارات سیل، استفاده از منابع صندوق توسعه ملی را دنبال کند.

منابع صندوق توسعه ملی

وصف بودجه 98 نشان می‌دهد که منبع قابل اتکا برای جبران خسارات سیل، تنها منابع صندوق توسعه ملی است. منابعی که از محل کاهش اتکای بودجه به نفت در طول سال‌های اخیر ذخیره شده است. صرفه‌جویی‌هایی که برحسب قانون برنامه ششم توسعه بر دولت تکلیف شده و بر این اساس، از سال اول برنامه ششم، 30 درصد از درآمد حاصل از صادرات نفت باید به این صندوق واریز می‌شد و سالانه دو درصد به آن افزوده می‌شد. علاوه بر این بر اساس سیاست‌های کلی قانون برنامه ششم، منابع صندوق توسعه ملی از تکالیف بودجه‌ای مستثنی است. اگرچه در سال‌های اخیر، مرتباً دولت به دلیل کسری بودجه و به دنبال آن، مجلس در راستای جبران برخی از هزینه‌های ضروری، برداشت از صندوق توسعه ملی را در دستور کار قرار دادند. البته در قانون بودجه 98، به دلیل شرایط تحریمی و با موافقت رهبری، سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفتی، 20 درصد در نظر گرفته شده است. از یک‌سو منابع صندوق نیز پیش از وقوع سیل، از رشد کمتری در سال جاری نسبت به سال‌های قبل برخوردار بوده و از سوی دیگر، تکالیف بودجه‌ای مغایر سیاست‌های کلی برنامه ششم منجر به ایجاد تعهداتی بر روی منابع صندوق شده است. به هر ترتیب، اگر موارد قانونی پیش‌بینی‌شده در بودجه، کفاف خسارات را ندهند، در آن صورت می‌توان به صندوق توسعه ملی هم از حیث تامین منابع نگاه کرد. شاید راه‌های دیگری نیز برای تامین منابع خسارات سیل موجود باشد که تنها از اصلاحات اقتصادی گذر کنند. اما تجربه نشان داده که دولت تمایل کمی به اصلاحات اقتصادی از جمله تجدیدنظر در یارانه‌های پنهان و از جمله اصلاح قیمت حامل‌های انرژی داشته است. دولت نزدیک به شش سال برای اجرای این موضوع فرصت داشته اما یا به سمت آن گامی برنداشته است یا آنکه با عدم همراهی مجلس مواجه شده است، شاید اکنون، احتمال اتخاذ چنین تصمیماتی از سوی دولت کمتر نیز شده باشد.