مفاسد غیرقابل پیگیری

علی مروی،‌ مدیر گروه اقتصاد سیاسی اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاستگذاری، معتقد است: «سیاسی کردن مبارزه با فساد اقتصادی خودش یک نوع فساد سیاسی است.» او می‌گوید سیاسی کردن مبارزه با فساد اقتصادی عملاً مبارزه با فساد را ابتر می‌کند چراکه ضمن تقویت فرهنگ فساد در کشور، پیگیری عمومی برای مبارزه با فساد و مطالبه مبارزه با فساد از سوی عموم مردم را عقیم می‌کند چون مردم وقتی ببینند در مبارزه با فساد هم سیاسی‌کاری شده،‌ ناامید می‌شوند. این عضو هیات علمی دانشگاه علامه طباطبایی می‌گوید: اگر نهادی خود متولی مبارزه با فساد باشد اما مقابله جدی با عوامل ریشه‌ای فساد انجام ندهد، در بهترین حالت مبتلا به روزمرگی و در حالت‌های بدتر مبتلا به فساد خواهد شد. او علت اصلی ناکامی نظام سیاستگذاری کشور در مقابله با فساد را بی‌توجهی به علل ریشه‌ای فساد و مقابله نکردن با این علل می‌داند و می‌گوید: «به‌جای اصلاح سازوکارها و فرآیندها یا قوانین و سیاست‌ها به افزودن بر ساختارها اتکا کرده‌ایم یعنی مدام ساختارهای متعدد ایجاد کرده‌ایم و حل مساله را به ساختارهای جدید پاس داده‌ایم، طبیعتاً ساختارهای جدید هم مشکلات ما را حل نخواهند کرد.»

♦♦♦

به نظر شما علل ریشه‌ای و مبنایی فساد چیست؟

از یک منظر می‌توانیم علل ریشه‌ای فساد را در پنج دسته تقسیم‌بندی کنیم. این پنج دسته علت عبارتند از ساختارهای ناکارآمد، فرهنگ ناصحیح، قوانین و سیاست‌های نادرست، افراد ناسالم و فقدان نهادها و ساز و کارهای ایجاد شفافیت. منظور از ساختارهای ناکارآمد ساختارهایی است که زمینه اثرگذاری ملاحظات اقتصاد سیاسی بر تصمیمات دولت، نمایندگان مجلس و مسوولان قوه قضائیه یا بروز تعارض منافع (Conflict of Interests) را فراهم می‌کنند؛ به عنوان مثال می‌توان از اتحاد قاعده‌گذار و مجری نام برد که نمونه بارز آن نظام سلامت است که در آن وزارت بهداشت به عنوان سیاستگذار و قاعده‌گذار به طور کامل توسط پزشکان تسخیر شده و نظام پزشکی هم که کارکردهایی مثل تعیین تعرفه‌های پزشکی را دارد به طور کامل در اختیار پزشکانی قرار دارد که همزمان در بخش خصوصی مطب دارند و در بازار ارائه خدمات سلامت فعالیت می‌کنند. مثال دیگر ارتباط مستقیم و رو در روی مامور دولتی و مردم است که در ساختارهای ناکارآمد وجود دارد. هرگاه بین مامور دولتی که اختیارات نسبتاً زیادی دارد و ارباب رجوع ارتباط مستقیم و فیزیکی برقرار می‌شود، این ارتباط زمینه‌ساز فساد و طلب رشوه می‌شود که نمونه‌های آن را می‌توان در برخی ممیزان مالیاتی یا بعضی ماموران بیمه مشاهده کرد.

دسته دوم از علت‌ها فرهنگ ناصحیح است. در جامعه ما غلبه فرهنگ قومی قبیله‌ای یا غلبه چاپلوسی و تملق بسیاری اوقات زمینه‌ساز فساد می‌شود. نمونه‌ای از فرهنگ قومی قبیله‌ای را می‌توان در انتخابات مجلس، ریاست‌جمهوری و بعضاً در تعیین روسای کمیسیون‌های تخصصی مجلس یا رای‌دهی به موضوعات و قوانین مهم و کلیدی مشاهده کرد. نقش فرهنگ چاپلوسی و تملق در فساد هم واضح است؛ بر اثر جاافتاده بودن این فرهنگ برخی افراد با چاپلوسی به مسوولانی که امضای طلایی یا اختیارات خاص دارند، نزدیک می‌شوند و تصمیمات آنها را هدایت می‌کنند یا تحت تاثیر قرار می‌دهند.

دسته سوم از علت‌ها مساله قوانین و سیاست‌های نادرست است. به صورت شهودی می‌گویم که بیش از 90 درصد مفاسدی که رخ می‌دهد اساساً به لحاظ قانونی قابل پیگرد نیست چون در بستر قوانین نامناسب و ناصحیح رخ داده است. به عنوان مثال بخش قابل توجهی از قوانین ما مساله تضاد منافع را تعمیق می‌کنند. در مواردی هم نبود قوانین مناسب مساله‌ساز می‌شود مثلاً ما هیچ قانونی نداریم که جلوی پدیده درب‌های گردان (Revolving Doors) را بگیرد؛ در نظام بانکی، نظام سلامت، نظام وکالت و... این مساله جاری است. نشان دادن اثر سیاست‌های نادرست هم کار سختی نیست. در همین ماه‌های اخیر با سیاست‌های ارزی نامناسب رانت‌های چند ده هزار میلیاردتومانی به یکسری افراد و نهادها اختصاص یافت یا سیاست‌های نامناسبی که درباره بورس کالا اتخاذ شد، به توزیع رانت قابل توجه بین دلالان و افراد ذی‌نفوذی که با وزارت صنعت، معدن و تجارت ارتباط خوبی دارند، منجر شد.

دسته چهارم از علل مبنایی فساد نیز افراد ناسالم هستند. گاهی افراد به صورت انفرادی از موقعیت و اختیارات خود سوءاستفاده می‌کنند و گاهی شبکه یا ائتلافی از افراد شکل می‌گیرد که ما اخیراً یک نمونه از آن را در ثبت سفارش خودرو دیدیم.

دسته پنجم از علل ریشه‌ای فساد که جنبه سلبی دارد، مساله فقدان نهادها و سازوکارهای ایجاد شفافیت است؛ چه شفافیت عام برای عموم و چه شفافیت لایه‌ای و سطح‌بندی‌شده برای مواردی که امکان دارد سطحی از محرمانگی را داشته باشند.

در ایران چه مصادیقی برای فساد سیاسی می‌توان برشمرد؟

درباره مصداق‌های فساد سیاسی در ایران می‌توانیم به دو دسته اقدامات سیاسی اشاره کنیم؛ یک دسته اقدامات سیاسی که خودشان متاثر از علل ریشه‌ای فساد هستند؛ یعنی علل ریشه‌ای فساد به پیدایش این اقدامات منجر می‌شوند. دسته دوم هم اقدامات سیاسی هستند که خودشان تشدیدکننده یا ایجادکننده علل ریشه‌ای فساد هستند. برای اقدامات سیاسی که منبعث از علل ریشه‌ای فساد هستند، مصادیق متعددی وجود دارد؛ مثلاً در مورد ساختارهای نامناسب، می‌توان به ساختارهای نامناسب سیاسی که به خرید و فروش رای در انتخابات منجر می‌شوند یا امکان سوءاستفاده از امکانات دولتی در انتخابات را فراهم می‌کنند، اشاره کرد. این ساختارها بعضاً خودشان مسامحه یا سیاسی‌کاری در برخورد با مفاسد را ایجاد می‌کنند و زمینه خریدن و همراه کردن خبرنگاران را به عنوان اقشاری که قرار است ناظر جامعه بر مسوولان باشند فراهم می‌کنند.

درباره مصادیقی که از فرهنگ نادرست منبعث هستند، می‌توان به تشکیل ائتلاف‌های قومی-قبیله‌ای در فعالیت‌های سیاسی اشاره کرد که نمونه‌های بسیار ساده آن در موضوعاتی مثل رای‌دهی یا تشکیل کمیسیون‌های تخصصی مجلس دیده می‌شود. نمونه دیگر هم این است که می‌بینیم بعضی مواقع جایگاه‌های مدیریتی سطح بالا هم با حمایت‌ها و چانه‌زنی‌های قومی اشغال می‌شود. البته شاید نتوان به ‌سادگی این موضوع را فساد نامید، ولی به هر حال به طور جدی این شائبه هست که این نوع رفتارها بر عملکرد سیستم اثر منفی بگذارند. به عنوان مثال مشهور است که می‌گویند حلقه کرمانی‌ها، حلقه اصفهانی‌ها، حلقه لرها، حلقه مشهدی‌ها و... بر فلان بخش یا دستگاه حکومت دارند. الزاماً نمی‌توان گفت این حلقه‌ها دچار فساد هستند، ولی گاهی برخی چانه‌زنی‌های این حلقه‌ها باعث می‌شود عزل و نصب‌ها مبتنی بر بده‌بستان‌ها و روابط خاصی شکل بگیرد.

یکسری از مصداق‌ها هم از فقدان قوانین مناسب شکل می‌گیرد. همان‌طور که اشاره کردم بعضی مواقع تنظیم‌گر و تنظیم‌شونده یا همان قاعده‌گذار و مجری عملاً یکی می‌شوند. مثال بارز آن در نظام سلامت دیده می‌شود. این مساله به شکلی دیگر و کمی ضعیف‌تر در نظام بانکی یا نظام وکالت نیز قابل مشاهده است. همچنین در بسیاری از نظام‌های صنفی، اعضای شورای مرکزی صنف یا اتحادیه که خودشان جزو بازیگران هستند، در نقش قاعده‌گذار هم ظاهر می‌شوند. همین‌طور اشاره کردم که فقدان قوانین مناسب باعث شده در عزل و نصب‌های کلیدی نیز تعارض منافع به شکل جدی خودش را نشان بدهد که یک نمونه آن پدیده درب‌های گردان است که یکی از مثال‌های بارز آن همین است که می‌بینیم رئیس سابق بانک مرکزی یا حتی رئیس فعلی به نوعی بانکی بوده‌اند. از این بدتر همین الان معاون نظارتی بانک مرکزی عضو هیات‌مدیره یکی از بانک‌هاست یا معاون نظارتی قبلی بلافاصله بعد از اینکه سمت خود را ترک کرد، عضو هیات‌مدیره یکی از بانک‌های بزرگ کشور شد. وقتی بین دستگاهی که قرار است مقام ناظر یا تنظیم‌گر باشد که همان بانک مرکزی است با شبکه بانکی پدیده چرخش نیرو برقرار است، مسوولان ارشد این نهاد تنظیم‌گر نمی‌توانند به‌درستی وظایف خود را انجام دهند و در نتیجه محتمل است که با مفاسد و سوء کارکردها کنار بیایند. یکسری از قوانین هم اختیار زیادی به مدیران می‌دهند و زمینه را برای سوءاستفاده سیاسی آنها فراهم می‌کنند مثلاً اختیارات بالایی که برای عزل و نصب یا اتخاذ تصمیمات کلیدی به مدیران می‌دهند مصداقی از قوانین نامناسب است. مصادیق سیاست‌های نامناسب هم همان‌طور که اشاره کردم مواردی مثل سیاست‌های ارزی نادرست است که در چند ماه اخیر برای همگان روشن شد که به توزیع رانت منجر شد و حتی تاکنون مشخص نشده که این رانت چگونه توزیع شده است. البته به طور کلی سیاست ارزی ما در کشور به نحوی است که حتی در دوره‌هایی که شوک ارزی نداریم، رانت‌جویی و رانت‌خواری عملاً رخ می‌دهد. به عنوان مثال بانک مرکزی همیشه این هدف‌گذاری را دارد که نرخ ارز را پایین نگه دارد. به همین دلیل در مقاطعی به بازار ارز تزریق می‌کند. ساز و کار تزریق ارز توسط بانک مرکزی به بازار به این شکل است که آن ارز را با نرخی کمتر از نرخ بازار (مثلاً در سال گذشته با نرخ 100 یا 200 یا حتی برخی مواقع 300 تومان کمتر از نرخ بازار) به بعضی از صرافی‌هایی که خود مسوولان بانک مرکزی آنها را مشخص می‌کنند، واگذار می‌کند و آن صرافی‌ها ارز مذکور را با قیمت بازار می‌فروشند. سال گذشته که شوک ارزی آنچنانی هم نداشتیم، اگر فرض بگیریم بانک مرکزی دست کم 30 میلیارد دلار به این شکل به بازار تزریق کرده باشد و باز فرض کنیم که اختلاف همان 100 تومان بوده، نتیجه این تزریق این است که بانک مرکزی عملاً درباره توزیع یک رانت سه هزار میلیاردتومانی بدون اتکا به ضابطه‌ای مشخص و شفاف تصمیم‌گیری کرده و درباره این رانت هم هیچ‌گونه پاسخگویی به هیچ جایی نداشته و به هر شکلی که خودش خواسته عمل کرده است. به هر حال وقتی سیاست ارزی چه کلیت سیاست و چه نحوه اجرای آن نامناسب باشد، این مشکلات هم رخ می‌دهد. در خصوص مصادیقی از افراد ناسالم یا شبکه‌ای از افراد ناسالم نیز به مساله فسادی که اخیراً در موضوع ثبت سفارش خودرو رخ داد اشاره کردم. مثال دیگر وجود دلالان وام است؛ درحالی‌که در شرایط عادی به‌سختی می‌توانید یک وام معمولی از یک بانک بگیرید، کافی است یک دلال وام پیدا کنید و درصد او را بپردازید تا به‌راحتی از نظام بانکی وام بگیرید. اقدامات سیاسی تشدیدکننده علل ریشه‌ای فساد نیز طیف وسیعی از اقدامات را در برمی‌گیرد، اما یکی از نمونه‌های بارز آن قانونگذاری نامناسب در مجلس است که می‌تواند زمینه‌ساز ایجاد یکسری ساختارهای نامناسب یا پایه‌گذار یکسری فرآیندها و سازوکارهای ناصحیح شود که خود آنها زمینه‌ساز فساد می‌شوند. به عنوان مثال سیاسیون و مقامات ما سال‌های گذشته تصمیم گرفتند ظرفیت قانون اساسی را در موضوع شوراهای شهر و روستا فعال کنند که ظرفیت خوبی بود اما به این دلیل که نهادسازی و طراحی سازوکارها و فرآیندهای آن به ‌درستی شکل نگرفت، الان یکی از مشکلات اساسی کشور فساد فراگیری است که در این شوراها وجود دارد.

فساد سیاسی ریشه فساد اقتصادی است یا انگیزه اقتصادی پیشران فساد سیاسی است؟

در این باره نمی‌توان حکم کلی داد چون هر دو حالت امکان‌پذیر است. به عنوان نمونه، یکی از موارد بارز این حالت که فساد سیاسی به فساد اقتصادی منجر می‌شود تامین هزینه‌های انتخابات کاندیداها توسط افراد متمول است و این کاندیداها وقتی به عنوان نماینده وارد مجلس می‌شوند، به این افراد نفع فراوانی می‌رسانند. مثلاً برای آن افراد جهت گرفتن تسهیلات یا گرفتن تخفیف مالیاتی کارچاق‌کنی می‌کنند. یا به عنوان نمونه، برای حالتی که فساد اقتصادی به فساد سیاسی منتهی می‌شود، می‌توان به استفاده از منابع تامین‌شده از مفاسد اقتصادی برای تامین هزینه‌های دخالت ناسالم در فرآیند و ساز و کارهای سیاسی مانند خرید رای اشاره کرد. یا در برخی موارد افرادی که به هر شکلی مرتکب مفاسد اقتصادی شده‌اند، برای اینکه وضعیت خودشان را تقویت کنند، به سراغ بعضی سیاسیون ذی‌نفوذ رفته و به آنها پیشنهاد می‌دهند که فعالیت سیاسی آنها را تامین مالی کنند. این امر حاشیه امنی برای آنها فراهم می‌کند.

سال‌هاست مقابله با فساد در دستور کار نظام سیاستگذاری کشور قرار داشته، اما جز افزایش ابعاد فساد دستاوردی به دست نیامده است. اشکال کار کجاست؟

به نظر من اشکال کار عدم توجه هوشمندانه و روش‌مند به علل ریشه‌ای فساد و مقابله با این علل است. به عنوان مثال هنوز قوانینی که اتحاد قاعده‌گذار و مجری را عملاً به رسمیت می‌شناسند ترمیم نشده‌اند یا اینکه قوانین لازم برای مقابله با تضاد منافع وضع نشده‌اند. مساله دیگر استمرار سیاست‌های نامناسب است که یک مثال آن سیاست‌های ارزی نادرست است و مثال دیگر سیاست‌های یارانه‌ای که باعث شده به صورت مستمر با پدیده قاچاق مواجه باشیم که یک فساد آشکار است. عامل بعدی این است که ساختارهای نامناسب را اصلاح نکرده‌ایم. به عنوان مثال برای ریشه‌های ساختاری که به ‌وجودآورنده اقتصاد سیاسی قوانین و سیاست‌های نامناسب است چاره‌اندیشی نکرده‌ایم. بعضی مواقع تصمیمات کلیدی را به شوراها سپرده‌ایم به‌جای اینکه از ضوابط مشخص و غیرقابل تفسیر برای آن تصمیمات استفاده کنیم و حتی اگر تعیین چنین ضوابطی امکان‌پذیر نبود مسوولیت را به یک فرد واحد واگذار کنیم که قابل پیگیری باشد و بتوان از وی مطالبه پاسخگویی کرد. سپردن اخذ تصمیمات کلیدی به شورا بدترین حالت برای این کار است چون عملاً در یک شورا هیچ‌کس مسوولیت تصمیمات بد را نمی‌پذیرد. مثال دیگر از ساختارهای نامناسب، مساله ایجاد یک ترافیک کاری سنگین برای جایگاه‌ها یا نهادهایی است که قاعدتاً باید به امور کلان و راهبردی مملکت بپردازند. نمونه دیگری از عدم اصلاح ساختارهای ناکارآمد، عدم استفاده از شفافیت لایه‌ای بوده که باعث شده برخی سازمان‌ها و نهادها با بهانه‌های ظاهراً موجهی مثل محرمانگی از پاسخگویی فرار کنند. ضمن اینکه از ظرفیت‌های فناوری اطلاعات و ارتباطات (ICT) برای قطع ارتباط مستقیم و رو در روی کارمندان دولت و مراجعان استفاده نکرده‌ایم.

ما به‌جای اصلاح ساز و کارها و فرآیندها یا قوانین و سیاست‌ها به افزودن بر ساختارها اتکا کرده‌ایم یعنی مدام ساختارهای متعدد ایجاد کرده‌ایم و حل مساله را به ساختارهای جدید پاس داده‌ایم، طبیعتاً ساختارهای جدید هم مشکلات ما را حل نخواهند کرد. ضمن اینکه اثر فرهنگ قومی قبیله‌ای نیز برخی مواقع در تصمیمات ما جاری است.

آیا ساختار سیاسی و بوروکراسی ایراد دارد یا تعداد مقامات فاسد یا دست کم ذی‌نفع بیشتر شده است؟

بعضی از مشکلات ساختاری که در پاسخ به سوال قبلی برشمردم، سیاسی بودند. در ساختار سیاسی یکسری ایرادات جدی وجود دارد که خود زمینه‌ساز فساد هستند مثل پدیده درب‌های گردان که بعضاً بین مقام ناظر و کاندیداهای انتخابات وجود دارد یا ایرادات موجود در سازوکار برگزاری انتخابات در هر دو مورد مجلس و ریاست‌جمهوری، قواعد و ساختارهای بعضاً ناکارآمد حاکم بر فعالیت مجلس و دولت، یا ساختار حکمرانی نظام قضایی که گاهی اوقات خود زمینه‌ساز فساد می‌شوند. البته سطح عمومی مسوولان و مقامات هم از حیث میزان سلامت افت محسوسی داشته است. به همین دلیل می‌توان گفت هر دو عامل تا حدی وجود داشته است.

فساد چگونه در نهادهای دولتی مبارزه با فساد رخنه می‌کند؟

اگر نهادی خود متولی مبارزه با فساد باشد اما مقابله جدی با عوامل ریشه‌ای فساد انجام ندهد، در بهترین حالت مبتلا به روزمرگی و در حالت‌های بدتر مبتلا به فساد خواهد شد. به عبارت دیگر، عدم مقابله با علل ریشه‌ای فساد، زمینه را برای تاثیر آن عوامل بر خود همین نهادها فراهم می‌کند. به عنوان مثال، این تلقی وجود دارد که نهادهای مذکور در برخورد با مفاسد شخصیت‌ها و جریانات سیاسی با بهانه‌هایی مانند مصلحت‌اندیشی، مسامحه می‌کنند. اگر این تلقی درست باشد، نشان‌دهنده تاثیر عللی مانند فرهنگ چاپلوسی یا فرهنگ‌های قومی قبیله‌ای بر این نهادهاست. بماند که در برخی موارد متاسفانه مسوولان ارشد این نهادها خودشان افراد ناسالمی بوده‌اند و پرونده فساد داشته‌اند.

آلوده شدن مبارزه با فساد اقتصادی به انگیزه‌های سیاسی چه تبعاتی دارد؟

سیاسی کردن مبارزه با فساد اقتصادی خودش یک نوع فساد سیاسی است. عملاً این کار مبارزه با فساد را ابتر می‌کند چراکه ضمن تقویت فرهنگ فساد در کشور، پیگیری عمومی برای مبارزه با فساد و مطالبه مبارزه با فساد از سوی عموم مردم را عقیم می‌کند چون مردم وقتی ببینند در مبارزه با فساد هم سیاسی‌کاری شده،‌ ناامید می‌شوند. در نهایت می‌توان گفت این نوع مبارزه با فساد چون با ریشه‌های فساد مبارزه نمی‌کند، اثر قابل توجهی هم بر این ریشه‌ها ندارد و نمی‌تواند فساد را از بین ببرد.