ضرورت حضور در گفتمان بین‌المللی
چرایی پیوستن به کنوانسیون بین‌المللی مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم در گفت‌وگو با علیرضا ساعدی
علیرضا ساعدی می‌گوید: با عینکی که شیشه‌های آن رنگ ایدئولوژیک دارند به دشواری می‌توان موضوعات کاملاً تخصصی را که باید با میکروسکوپ «خردگرایی» ارزیابی شوند نگاه کرد، پدیده‌های زیر میکروسکوپ معمولاً از جنسی هستند که واقعیت خود را تحمیل خواهند کرد.
الحاق ایران به گروه ویژه اقدام مالی با موانع جدی و سختی مواجه شده و هزینه تصمیم‌گیری در این باره چه رد کردن و چه پذیرش آن بالا رفته است. از طرفی این بحث کاملاً تخصصی و کارشناسی، از سوی مخالفان به اصطلاح به کف خیابان آورده و یارکشی شد؛ حتی نمایندگان مجلس نیز به‌جای استدلال آوردن، به دنبال جمع‌آوری طومار امضای مردمی شدند که به درستی از زیر و بم این مساله آگاه نبودند و صرفاً به غولی که برایشان از FATF ساخته شده بود نه گفتند. علیرضا ساعدی، پژوهشگر اقتصاد توسعه و بین‌الملل تمام این فرآیند را قاعده بازی سیاسی می‌داند و جلب موافقت سایر گروه‌های تصمیم‌گیر و اثرگذار را هنر کارشناس می‌شمارد. او معتقد است که در کنار سنجیدن هزینه /فایده باید به زمان ورود به یک گفتمان بین‌المللی نیز توجه داشت؛ شاید زودتر از آنچه تصور می‌کنیم، دیر شود.
♦♦♦
پیوستن به گروه ویژه اقدام مالی (FATF) و اجرای توصیه‌های این گروه برای مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم، امری کاملاً تخصصی در حوزه بانکداری و مالی به نظر می‌رسد اما به دلیل تقابل سیاسی و تنش‌های جناحی بدل به امری عمومی شده و دامنه مباحث آن از اتاق‌های فکر، پژوهشکده‌ها، نشست‌های متخصصان مالی و بانکداری و نهایتاً سیاستگذاران ارشد تصمیم‌گیر به محافل و تریبون‌های سیاسی و حتی محافل دوستانه و خانوادگی کشیده شده است. آیا این فرآیند باعث افزایش هزینه تصمیم‌گیری؛ اعم از رد یا پذیرش این مساله، نشده است؟
اینکه انتظار داشته باشیم تصمیم‌گیری درباره مسائل اصطلاحاً «فنی و تخصصی» دچار سیاست‌زدگی و عوام‌گرایی نشود، به نظر بنده واقع‌بینانه نیست. مسائل مبتلابه دولت، خانوار و بنگاه همگی در ورای خود دارای بُعد اقتصادی هستند و بسیاری از تصمیمات روزمره برپایه محاسبه عُقلایی هزینه /فایده شکل می‌گیرد و طبیعی است مباحث به سطح عامه مردم کشانده شود. آحاد اقتصادی نیز برای بیشینه‌سازی منافع اقتصادی خود، موضع سیاسی اتخاذ می‌کنند. به عبارت دیگر، اقتصاد و سیاست دو روی یک سکه هستند. بنابراین موضوع بسیار تخصصی FATF هم نیازمند حل و فصل در سطوح سیاسی و حتی اجتماعی است. برای توضیح اینکه چرا این مورد و موارد مشابه، دچار فراز و فرود و پیچ و خم‌های خاص می‌شوند اما برخی دیگر مسائل اقتصادی، اصلاً در سطح عموم برجسته نمی‌شوند، شاید بتوانیم یکسری فرضیه‌هایی مطرح کنیم.
ببینید بخشی از این معضل را می‌توان به عدم تقارن اطلاعات بین سه راس یک مثلث یعنی مردم، سیاستگذار و گروه‌های خاص ربط داد و بخشی از مشکل را به عدم توازن قدرت و نفوذ بین این سه گروه مهم نسبت داد. بخشی از تصمیمات از جنبه آثار اقتصادی، چندان برای مردم و برای گروه‌های خاص اهمیتی ندارند و از این‌رو بدون اصطکاک و تحت مصالحه گروه‌های خاص و جناح‌های سیاسی تصمیمات اتخاذ می‌شود و گروه‌های ذی‌نفوذ توان «اقدام سیاسی مشترک» را برای مباحث مهم‌تر آتی حفظ می‌کنند. بخش دیگری از تصمیمات دارای آثار مبهم یا برای مردم یا برای گروه‌های خاص هستند و در نتیجه غلظت سیاسی مباحث افزایش می‌یابد و باید این را پذیرا بود که در این شرایط منافع گروه‌های خاص و حتی مردم از موتورهای محرک تقابل باشد. براین اساس شاید بهتر باشد موضوع را از دریچه بسیار ساده شده، ادبیات اقتصاد سیاسی که حوزه علمی بسیار غنی و مهمی است واکاوی کنیم. فرض ساده‌ساز اقتصاد سیاسی آن است که وظیفه اصلی سیاستگذار یا همان عنصر نهادی که ما به نام «سیاسیون» می‌شناسیم، اتخاذ سیاست‌های کاراست، به نحوی که مثلاً منجر به افزایش رفاه یا ثروت اکثریت صاحب رای جامعه شود، چون بقای سیاسیون متکی به تامین منافع رای‌دهنده اکثریت است (از جزئیات سیاستگذار خیرخواه، تشخیص تابع رفاه اجتماعی و رای‌دهنده میانه و... عجالتاً عبور کنیم). تحت این سازوکار، تصمیم‌گیری معطوف به ایجاد تعادل بین منافع نمایندگان مردم، گروه‌های خاص و دولت خواهد بود و سیاستگذار معمولاً مستظهر به آرای عمومی و سرمایه سیاسی برای ایجاد توازن قوا در مثلث فوق‌الذکر است، اما بعضاً در لحاظ یا عدم لحاظ منافع گروه‌های خاص دچار اشتباه می‌شود چراکه از نفوذ آنها در جامعه و نظامات اداره کشور تخمین صحیحی ندارد.
خب حالا اگر ما بپرسیم که مثلاً چرا FATF این‌گونه گرفتار شد، باید تفاوت نهادهای خودمان با نهادهای رایج تحت اصول اقتصاد سیاسی مدرن را در نظر بگیریم و تحلیل‌های تئوریک را با عینیات عجین کنیم. به نظرم بخشی از گرفتاری آنجاست که در کشور ما دولت‌ها یا ارزیابی صحیحی از تعادل بین قدرت خود، اقبال عمومی و نفوذ گروه‌های خاص ندارند، یا فی‌نفسه از قدرت لازم برای ایجاد تعادل برخوردار نیستند. از این‌رو تشخیص نمی‌دهند برای پیشبرد تصمیمات، به سوی مردم متمایل شوند یا به گروه‌های خاص تکیه کنند. گرفتاری دیگر آنجاست که سیاستگذار حاکم و دارای حمایت عمومی (که خود نیز به واسطه «چوب ادب بودجه» مفهوم هزینه /فایده را لمس کرده است) فصل مشترکی برای تعامل با گروه‌های خاص در خصوص تحقق منفعت اجتماعی نمی‌یابد، چراکه موضع آن گروه یا جناح سیاسی خاص، لزوماً در چارچوب عقلایی هزینه /فایده تعریف نشده و آنها با ذهنیت از پیش تعیین‌شده و ایدئولوژیک به تحلیل مسائل ورود می‌کنند. به عبارت ساده، مشاهده می‌کنیم که در مواضع برخی گروه‌های سیاسی، هزینه /فایده اقتصادی جامعه، واجد اهمیت و وزن لازم نیست. مع‌الوصف تاکید می‌کنم حتی اگر گروه رقیب سیاسی به واسطه منافع اقتصادی خود (نه منفعت اجتماعی) یا دیدگاه ایدئولوژیک مانع یک تصمیم شود، نباید بار منفی به آن داد، این قاعده رقابت سیاسی در تمام جهان است و وظیفه سیاستگذار، اقناع دو راس دیگر مثلث قدرت است. مثلاً گاهی فعالان سیاسی یا رای‌دهندگان لزوماً در مسائل مهم، به‌قدر کافی توجیه نیستند و دچار عدم تقارن اطلاعاتی هستند حال اگر جناح سیاسی مستقر توانست برای همه ذی‌نفعان و متضررشوندگان، آثار موضع خود و موضع مخالف را به درستی و شفافیت مشخص و سرمایه سیاسی لازم را فراهم آورد، می‌تواند از سد رقیب عبور کند و اگر نتواند مساله را به وضوح کافی برساند قطعاً از اجرای تصمیم خود باز می‌ماند. این قانون بازی است.
مساله همین نکته‌ای است که اشاره کردید: تشخیص مرز بازی‌ها و رقابت‌های سیاسی با خیر عمومی یا به بیان ساده‌تر منافع ملی. احتمالاً یک سیاستمدار باید بداند که تخریب مساله‌ای که متضمن خیر عمومی است، برای خود او و گروه سیاسی متبوع او هم نتایج مخربی دارد. درست است؟
از یک دیدگاه صحیح است اما تحولات همیشه در کنترل بخش عُقلایی سیاسی نیست. یک مثال عرض کنم، در اروپا مهاجرت آفریقایی‌ها و عرب‌تبارها بدل به یک مساله اجتماعی و امنیتی شده است؛ جالب اینکه در مهد دموکراسی، در برخورد با این پدیده، گروه‌های به شدت ایدئولوژیک ناسیونالیست، گوی و میدان را نصیب خود کرده‌اند و ارزش‌های اجتماعی سابقه‌داری مانند حقوق بشر، احترام به اقوام، تساهل فرهنگی و... را به حاشیه رانده‌اند، پس ایدئولوژی هنوز کار می‌کند حتی در ایالات‌متحده و حتی اگر در جهت خیر عموم نباشد. البته لازم است گروه‌های سیاسی به سطحی از بلوغ برسند که تشخیص دهند آیا جهت‌گیری ایدئولوژیک آنها در جهت تحقق خیر عمومی است یا نه، و این حاصل نمی‌شود جز در یک نظام مبتنی بر تحزب که با معیار رای مردم محک بخورد. با عینکی که شیشه‌های آن رنگ ایدئولوژیک دارند به دشواری می‌توان موضوعات کاملاً تخصصی را که باید با میکروسکوپ «خردگرایی» ارزیابی شوند نگاه کرد، پدیده‌های زیر میکروسکوپ معمولاً از جنسی هستند که واقعیت خود را تحمیل خواهند کرد.
جدا از مسائلی که تا به حال گفته شد به نظر شما چه مختصات دیگری از جامعه و نظام حکمرانی ما سبب شده تا موضوع FATF با یک اجماع در افکار عمومی و در ارکان تصمیم‌گیری، تعیین تکلیف شود؟
یک مبحث بسیار مهم دیگر به نظرم، تقسیم گسترده و افقی مراکز تصمیم‌گیری در ساختار نهادی کشور است به طوری که تداخل و هم‌پوشانی وظایف از حدود قابل مدیریت گذر کرده است. این بحث را ابتدای سال نیز در مجله شما عرض کردم؛ پس از پیروزی انقلاب، سازمان قبلی اداره کشور مبتنی بر قواعد پارلمانی مشروطه به ارث رسید که در آن به واسطه دخالت دربار یا هر دلیل دیگری، دولت و پارلمان نسبتاً یکدست بودند. در مرور خاطرات رجال آن دوره کمتر به چالش بین قوا اشاره شده است. خب در دهه اول پس از انقلاب، فوریت و الزامات دفاع مقدس مانع رفع اشکالات ساختاری اداره کشور شد. در اواخر دهه 60 شمسی، آن‌هم در شرایط اضطرار (پس از رحلت بنیانگذار انقلاب اسلامی) قانون اساسی تغییر و از داخل قوه مقننه، قوه مجریه جدیدی منفک شد که نظامی ریاستی (Presidential) را رقم می‌زد اما قاعده تعامل و ارتباط بین دو قوه جدید کاملاً تبیین نشد و تقسیم کار بین مجلس و دولت در حوزه‌هایی، خاکستری باقی ماند. طوری که بعدها در مواردی این دو نهاد قدرت، یکدیگر را خنثی کردند و با حضور شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نیز این مورد چندان تصحیح نشد. به عقیده بنده امروز شکل مختلطی از نظام پارلمانی و نظام ریاستی داریم که باعث بروز بن‌بست‌هایی می‌شود. در همین حال به دنبال تشدید تهدیدات بیرونی و اوج‌گیری جریان تحریم‌ها در دهه90 شمسی، ستادهایی با اختیارات خاص تشکیل یا تقویت شدند که باعث افزایش مراجع تصمیم‌گیری شد. به علاوه از آنجا که در شرایط فوق‌العاده به سر می‌بردیم از این‌رو قوای حاکمه در تقبل هزینه‌های ناشی از سیاست‌های خود و در پی تقسیم ریسک با سایر مراجع قدرت، تامل و درنگ بیشتری در تصمیمات به خرج دادند. این همه، سبب شده امروز در مواجهه با مسائل و رخدادهای جدید، تقسیم وظایف کاملاً روشنی در بین نهادهای حاکمیتی نداشته باشیم.
پس در واقع ریشه این رویکردها را در نظام نهادی یا ساختار سیاسی شکل‌گرفته در کشور طی چند دهه گذشته و تحولات آن می‌دانید.
بله؛ ضمناً بخشی هم به نبود نهادهای مبتنی بر اصول اقتصاد سیاسی بازمی‌گردد. توجه کنید وقتی اصول مالکیت یا قواعد رقابت رعایت نشود، به طور عُقلایی تلاش عوامل اقتصادی بر دستیابی به رانت متمرکز می‌شود، در چنین شرایطی شفافیت اصلاً مورد علاقه کسی نیست و منفعت در عدم افشا و تشدید عدم تقارن اطلاعاتی است، در نتیجه مثلاً گزارش‌دهی دقیق مالی شبیه آنچه در FATF مطرح می‌شود یا استانداردهای IFRS به یکسری موضوعات ثانویه و بعضاً اسباب زحمت بدل می‌شوند.
یک سرفصل دیگر که شاید بتوان در کمک به تبیین سوالات شما مطرح کرد و باید در این مورد با خودمان صادق باشیم این است که ما در مراتبی از بدبینی به بیگانگان قرار داریم. این بدبینی به ویژه از جنگ‌های ایران و روس شروع شده و مصائبی که تحت قراردادهای ترکمانچای و گلستان متحمل شدیم در حافظه ما نشسته است. عاقبتِ پیمان با ناپلئون به عنوان قدرت اصلی اروپا برای مساعدت به ما در نوسازی‌ها که بعدها به واسطه تغییرات استراتژیک در صحنه اروپا بین روسیه، اتریش و انگلستان رها شد، طبعاً ما را سرخورده کرد. وقتی برای پرداخت جریمه لغو قراردادهای شاه قاجار (رژی، دارسی و رویتر که با هر کیفیت نازلی منعقد شدند) ناچار می‌شویم عایدات گمرکات را ودیعه بگذاریم و مجوز افتتاح بانک بدهیم، از قراردادها واهمه پیدا می‌کنیم. وقتی در ملی کردن نفت به هر دلیلی سرآخر گرفتار موجود تحمیلی به نام کنسرسیوم هفت‌خواهران نفتی می‌شویم، طبیعی است که من‌بعد در قراردادهای خارجی دچار نگرانی باشیم. پس برای پیوستن به FATF و مشابه اینها احساس نگرانی داریم یا حداقل می‌توانیم بفهمیم که بخش‌هایی از جامعه ممکن است نگران باشند.
حتی می‌توان به برجام هم اشاره کرد. اما به نظر می‌رسد در کنار این بدبینی مزمن به خارج، توان و تجهیز دولت‌های مستقر در مدیریت این امور مهم هم کامل نبوده است.
در حال حاضر متولی FATF دولت است که احتمالاً در سطح سران قوا تعیین تکلیف خواهد شد، اما توجه داشته باشیم که نظام عمومی حکمرانی (Governance) از جنبه بوروکراتیک و تکنوکراتیک تا حدودی کارایی خود را از دست داده است. اغلب تک‌ستاره‌هایی که در ارکان اجرایی مشاهده می‌کنید به اصطلاح فرزند خصال خویشتن هستند، یعنی ساخته و پرداخته تلاش و سلامت نفس خودشان هستند، نه اینکه سیستم آنها را پرورانده باشد. مثلاً در موضوع FATF گروه تخصصی و کارشناسی ایرانی در مذاکرات، بررسی‌ها و تهیه گزارش‌ها کاملاً حرفه‌ای عمل کردند که یک استثنا به شمار می‌رود. ولی در سایر بخش‌های مرتبط با FATF شاید نیروی کارشناسی ما عافیت‌اندیش و کم‌حوصله شده باشد. ناگفته نماند که هزینه اظهارنظر مستقل کارشناسی در سیستم ما بالا رفته است، کارشناسان باید ملاحظات متعددی را رعایت کنند. مدیران ارشد، غالباً مدت‌هاست در مناصب تثبیت شده‌اند و بی‌نیاز از مطالعه، سلایق خاصی را مبتنی بر شهود شخصی خودشان دنبال و آن را پشت عناوین پرطمطراق تدبیر، تمشیت امور و مملکت‌داری پنهان می‌کنند.
به نظر شما تصمیم اصلی برای پیوستن به FATF بهتر بود کجا گرفته می‌شد؟ عنوان لایحه تقدیمی دولت به مجلس «پیوستن به کنوانسیون....» است که مشخص می‌کند باید در مجلس تصویب شود. از طرفی برخی کارشناسان می‌گویند توصیه‌های FATF مانند قواعد بازل هم‌اکنون هم توسط برخی بانک‌ها در حال اجراست یا در حال ارزیابی و تدوین برای اجرا. چون فارغ از رد و پذیرش کنوانسیون مساله تخصصی و بانکی است. آیا مجلس محل اصلی «کارشناسی» الحاق بود یا نهادهای تخصصی دیگر؟
به لحاظ حقوقی نمی‌توانم اظهارنظر کنم که در جریان الحاق به FATF چقدر از موارد قابلیت اتخاذ تصمیم و ابلاغ در سطح بانک مرکزی را داشت و چقدر نیازمند مشارکت قوه قضائیه بود یا چقدر مستلزم کسب مصوبه مجلس؛ برای مثال یک بانک خصوصی در اجرای آن تا چه میزان باید تابع تصمیم دولت باشد. البته در این زمینه اقدامات موثری مانند تصویب قوانین مبارزه با پولشویی و مبارزه با تامین مالی تروریسم انجام شد، اما بسته هنوز نهایی نیست. مشابه همین در نسل جدید قراردادهای نفتی موسوم به IPC رخ داد و آنقدر در کمیته‌ها و کمیسیون‌های مختلف باقی ماند تا سرآخر به‌واسطه نبود موضع روشن، فرصت انعقاد قرارداد و جذب سرمایه و دانش فنی بین‌المللی سپری شد. در موضوع FATF نیز پس از بروز اختلاف دیدگاه‌های مکرر، در نهایت بیانیه‌ای در قالب بیانیه اعضای شورای عالی مبارزه با پولشویی توسط دولت در جهت تنویر افکار عمومی صادر شد. شورای نگهبان نیز یک اشکال کاملاً فنی به شیوه طرح موضوع وارد کرد و اصلاً وارد محتوا نشد و دبیرخانه مجمع هم با ارسال نامه، واکنشی خارق از عادت و روال کاری خود نشان داد. اینها نشان می‌دهد ترتیبات اجرایی چنین امور مهمی در قالب یک مدیریت پروژه برای کل سیستم، یکجا رصد نمی‌شود.
به FATF اشکالاتی نیز از سوی مخالفان وارد شده که هشدار در مورد از دست رفتن استقلال مالی کشور است. آیا تمام کشورهایی که این مقررات را پذیرفته‌اند استقلال مالی خود را از دست داده‌اند؟ یا اینکه پذیرفتن یک کنوانسیون به معنای اجرای بی‌چون و چرای همه بندهای آن است؟
اتفاقاً در انتهای گفت‌وگو اجازه می‌خواهم یک ابهام مرتبط را که برای خود بنده نیز مطرح است، بیان کنم که ممکن است متخصصان بانکی بر آن اشکال جدی وارد کنند؛ اینکه آیا تحت FATF اسرار مالی و اطلاعات استراتژیک بانکی کشورها کاملاً افشا می‌شود؟ مگر در همین چارچوب یک ارتش به بزرگی داعش در چندین نقطه جغرافیایی جهان، تامین مالی نمی‌شد؟ آیا منابع مالی عظیم ناشی از قاچاق مواد مخدر، سلاح و... متوقف شده است؟ اگر کمی رئالیستی به مناسبات نگاه کنیم، بَزَک و استاندارد دوگانه در پیمان‌های بین‌المللی کماکان وجود دارد. کشورها در محافل و گِرد میز حاضر و پرچم خود را افراشته نگه داشته ولی منویات خود را هم پیش می‌برند، گویی مهم دور نماندن از قافله گفتمان و تصمیمات جامعه جهانی است. ما بعضاً از تحولات مهمی در سطح جهان غافل هستیم و به موقع ورود نمی‌کنیم تا سهم و اثر داشته باشیم. گویا قبل از اشغال ایران توسط متفقین در جنگ جهانی دوم، تعدادی اخطاریه‌های رسمی مطابق با قوانین فوق‌العاده زمان جنگ، به وزارت خارجه ارسال شده اما این مهم به موقع و روشن به مسوولان وقت منعکس نشده بود تا عمق تهدید را به‌درستی تخمین بزنند. مثال FATF هم از همین جنس تحولات بین‌المللی است که عملاً پس از 11 سپتامبر وارد فاز فراگیری شد و بیش از یک‌دهه قبل‌تر زنگ خطر را به صدا درآورده بود. مهم آن است که به موقع به این پیمان‌های جهانی بپیوندیم چراکه ممکن است بعدها به خاطر شکل‌گیری موانع سیاسی، از راهیابی به آنها و بهره‌مندی از منافع عضویت باز مانیم. توجه کنید که احتمالاً پرونده ما برای عضویت باید در کارگروه ویژه مالی خاورمیانه و شمال آفریقا (MENAFATF) بررسی شود که همسایگان جنوبی ما در آن کارگروه حضور موثر دارند.
