عملیات نجات

مساله جدید چیست؟ ایالات‌متحده تهدید می‌کند به خروج از توافق هسته‌ای سال 2015 با ایران، اگر آنچه آمریکا «معایب فاجعه‌بار» برجام می‌خواند تا 12 می ‌اصلاح نشود. اروپا برای کسب رضایت واشنگتن بدون آزرده کردن ایران در تکاپوست، اما چشم‌اندازها تیره و تار به نظر می‌آیند. اهمیت موضوع در چیست؟ خروج یکجانبه آمریکا از توافق می‌تواند آن را بلافاصله از بین ببرد؛ بلاتکلیفی طولانی‌مدت سرنوشت توافق ممکن است سبب مرگ تدریجی‌اش شود، چراکه جو در تهران هم به تدریج علیه برجام تغییر می‌کند. ایران می‌تواند توافق را برهم زند؛ ایالات‌متحده یا متحدان خاورمیانه‌ای‌اش را هدف قرار دهد؛ یا حتی از معاهده منع گسترش سلاح‌های هسته‌ای خارج شود – که همه این موارد آشفتگی منطقه را شدت می‌بخشند.

چه باید کرد؟ اروپا می‌بایست یک طرح جایگزین برای نگه داشتن طرف ایرانی در توافق بدون توجه به اینکه ترامپ چه تصمیمی‌ در روز 12 می‌ می‌گیرد، طراحی کند. این طرح می‌بایست شامل تدابیر اقتصادی کوتاه‌مدت و میان‌مدت برای تسهیل تجارت مشروع با ایران، مشروط به تداوم پایبندی ایران به توافق هسته‌ای و تدابیری برای اصلاح بانک‌ها و کاهش تنش‌های منطقه‌ای باشد. 

توافق هسته‌ای میان ایران و گروه 1+5 (که همچنین با عنوان E3 /EU+3 نیز شناخته می‌شوند) در حال تبدیل شدن به یک پیروزی شکست‌آمیز و پرزیان است. رئیس‌جمهوری ایالات‌متحده آمریکا دونالد ترامپ از زمان روی کارآمدنش در ژانویه 2017، کمر به از بین بردن برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) بسته است. یک سال بعد، او اعلام کرد که ایالات‌متحده بر خلاف پایبندی مداوم ایران که از سوی یک مرجع مستقل تایید شده، از این توافق خارج خواهد شد، مگر آنکه کنگره آمریکا و متحدان اروپایی بتوانند «معایب فاجعه‌بار» این توافق را تا تاریخ 12 می ‌اصلاح کنند. اسرائیل، همزمان با افزایش تنش‌های منطقه‌ای، مدعی شده که ایران در مورد گذشته برنامه هسته‌ای‌اش واقعیت را کتمان کرده و آرزوی دستیابی به سلاح هسته‌ای در آینده را کنار نگذاشته است. اروپا تلاش‌های لحظه آخری برای حل چالش‌های ترامپ انجام داده است. اما ممکن است به یک طرح پشتیبان برای نجات توافق هسته‌ای نیاز داشته باشد، چنانچه آمریکا از آن خارج شود یا تعهداتش را همچنان نصفه و نیمه انجام دهد.

مذاکره‌کنندگان ایالات‌متحده با بریتانیا، فرانسه و آلمان که به طور جمعی E3 نامیده می‌شوند، پیشرفت‌هایی در جهت رفع نگرانی‌های کاخ سفید داشته‌اند. در هفته آخر ماه آوریل، رئیس‌جمهور فرانسه امانوئل ماکرون و صدراعظم آلمان آنگلا مرکل به واشنگتن سفر کردند تا فشارهای نهایی را برای به نتیجه رساندن مذاکرات وارد آورند. با این حال، با وجود کیفیت متغیر سفر ماکرون (امید به حصول یک موضع مشترک در ابتدا و سپس اقرار به نداشتن یک «طرح جایگزین» و در آخر پنبه کردن رشته‌های امید)، موفقیت تلاش‌های آنان تا حد زیادی زیر سوال است. در واقع، حتی اگر رضایت ترامپ قابل دستیابی باشد، سایه عدم قطعیت به احتمال زیاد بر سر توافق سنگینی خواهد کرد، بنابراین منافع اقتصادی ایران تحلیل خواهد رفت و انگیزه‌های تهران برای باقی ماندن در توافق کم خواهد شد.

از زمان اولتیماتوم ترامپ، مذاکره‌کنندگان چهار نگرانی اصلی را مورد بحث قرار داده‌اند: برنامه موشک‌های بالستیک ایران، سیاست‌های منطقه‌ای‌اش، بازرسی از مراکز هسته‌ای ایران و بندهای موسوم به بند غروب در برجام که به محدودیت‌های زمان‌دار توانایی‌های هسته‌ای ایران اشاره دارد. به نظر می‌رسد اروپا و آمریکا به یک تفاهم کلی خصوصا درباره سه مورد اول رسیده‌اند. اما E3 بر اینکه به صورت یکجانبه مفاد برجام را تغییر نخواهند داد، تاکید می‌کنند، که به این معنی است که برخلاف خواسته کاخ سفید آنها با اعمال خودکار تحریم‌ها بر ایران اگر فعالیت‌های هسته‌ای‌اش را مطابق با برجام گسترش دهد، موافق نیستند. آنها همچنین متقاعد نشده‌اند که ترامپ هرگز به توافقی که به آن به صورت مداوم انتقاد دارد، متعهد بماند. در واقع، آنها نگرانند که او هرگونه سازشی را که مذاکره‌کنندگان بر سرش توافق کنند رد کند. دولت ترامپ چهار گزینه کلی دارد: رسیدن به یک نوع تفاهم با کشورهای E3 که مستلزم پایبندی آمریکا به برجام و ادامه تعلیق تحریم‌های مرتبط با فعالیت‌های هسته‌ای آمریکاست؛ به تعویق انداختن تصمیم به تعلیق تحریم‌ها برای یک‌بار دیگر برای دادن وقت بیشتر به مذاکرات با E3؛ خودداری از تعلیق تحریم‌ها اما به تاخیر انداختن اعمال آنها، برای دادن وقت بیشتر برای مذاکره با E3؛ یا خروج از توافق، خودداری از تعلیق تحریم‌ها و شروع به جریمه کسانی که آنها را نقض کنند. گزینه اول بهترین گزینه است اما احتمال آن براساس آنچه ماکرون در پایان دیدارش گفت و سخنان جنجالی نتانیاهو بسیار کم است. سه گزینه دیگر را می‌توان از نامطلوب تا مخرب دسته‌بندی کرد. هر کدام حداقل می‌تواند موجب ایجاد ابهامی‌زیانبار در مورد سرنوشت توافق هسته‌ای شوند.

روسیه، چین و ایران غایبان این مذاکرات بوده‌اند. مسکو و پکن هردو پیوسته حمایت خود را از این توافق اعلام کرده‌اند. در مورد تهران، هیچ‌گونه شک و تردیدی وجود ندارد که آنها عزم خود را برای پاسخگویی در صورتی که آمریکا تحریم‌ها را مجدداً وضع کند جزم کرده‌اند؛ اما در مورد واکنش آنان نسبت به توافق جانبی آمریکا و E3 که برجام را حفظ کند اما پیشنهاد اعمال تحریم‌های سخت بر برنامه موشکی و فعالیت‌های منطقه‌ای ایران را مطرح کند و اصرار بر مذاکرات در مورد توافق گسترده‌تر که همه این موضوعات را دربر گیرد، قطعیتی وجود ندارد. رهبران ایران به تلخی به پیشنهادهای ماکرون در مورد تلاش‌های آمریکا و E3 برای یک توافق گسترده‌تر با ایران که همه آن موضوعات را در برگیرد، واکنش نشان دادند و آن را به مثابه پاداشی برای تهدیدات آمریکا به خروج از توافق با خشنود کردن ترامپ به‌جای اصرار بر تعهد کامل واشنگتن به توافق تلقی کردند.

دیدگاه‌ها در تهران متفاوت است، اما آنان که از ادامه پایبندی به توافق حمایت می‌کنند و برای جدا کردن اروپا از آمریکا تلاش می‌کنند، روز به روز تضعیف می‌شوند. واکنش ایران به خروج آمریکا یا آنچه ایران آن را یک تفاهم خصمانه آمریکا و E3 تلقی می‌کند، می‌تواند منجر به این امر شود که ایران تعهداتش در برجام را نقض کند؛ یا نیروهای آمریکا در خاورمیانه را هدف قرار دهد؛ یا در افراطی‌ترین حالت، از توافق خارج شود و حتی پا را فراتر نهاده و از معاهده منع گسترش سلاح‌های هسته‌ای خارج شود. همان‌طور که مذاکرات با آمریکا ادامه می‌یابد، E3 می‌بایست مراقب باشد که با توجه به تحولات داخلی ایران به شیوه‌ای عمل نکند که در تهران به عوض کردن قاعده بازی تفسیر شود: جو داخلی به سرعت در حال تغییر است علیه هرگونه سازش با آنچه تهران یک آمریکای غیرقابل‌پیش‌بینی و یک اروپای غیرقابل‌اعتماد می‌بیند.

در این مقطع، به نظر می‌رسد در نبود یک ابتکار اروپایی در برابر تهران - و مگر اینکه یک تفاهم لحظه آخری با واشنگتن شکل بگیرد که بتواند به طور معناداری برجام را حفظ کند- توافق یا بلافاصله از بین می‌رود یا دچار مرگ تدریجی می‌شود. برای به حداقل رساندن این خطرات، E3 نمی‌بایست تمرکز خود را تنها به نگه داشتن آمریکا در برجام معطوف کند، آنها می‌بایست چاره‌ای برای نگه داشتن ایران حتی بدون آمریکا بیندیشند. همان‌گونه که E3 مذاکرات خود با آمریکا را تا موعد 12 می ‌ادامه می‌دهد، آنها می‌بایست به فکر یک طرح جایگزین باشند اگر حصول یک توافق جانبی ممکن نباشد یا آمریکا به تضعیف منافع برجام برای ایران ادامه دهد. نقشه جایگزین می‌تواند موفق شود چنانچه E3 بتواند آن را به ایران به عنوان بسته همکاری اقتصادی با تدابیر کوتاه‌مدت و میان‌مدت ارائه دهد. البته، چنین تلاشی منوط به پایبندی پیوسته ایران به برجام و اقدامات معنادار برای اصلاح موسسات مالی و کاهش تنش‌های منطقه‌ای است.

درحالی که هیچ روشی وجود ندارد که اقتصاد ایران را به طور کامل در برابر پیامدهای خروج ایالات‌متحده آمریکا از توافق یا تداوم وضعیت بلاتکلیف موجود مصون بدارد، گروه E3 بسته‌ای را پیشنهاد کرده‌اند که ارزش اقتصادی و سیاسی آن بیشتر از ارزش مجموع تک‌تک عناصر آن است. این بسته می‌تواند دو دسته از عناصر را شامل شود:

تدابیر کوتاه‌مدت که برای دادن اطمینان فوری به کسب‌وکارهای اروپایی که علاقه‌مند به وارد شدن به بازار ایران هستند طراحی شده‌اند و همزمان توانمند‌سازی کسانی از دولتمردان ایران که از پایبندی به توافق حمایت می‌کنند:

♦ گروه E3 و شورای اتحادیه اروپا بیانیه‌ای صادر خواهند کرد و بر حمایت قاطع خود از برجام تاکید خواهند کرد؛

♦ در تلاشی برای به حداقل رساندن اثرات تحریم‌های ثانویه آمریکا بر توانایی ایران برای صدور نفت و بازگشت درآمدهای حاصل از فروش آن به کشور، اتحادیه اروپا از شرکت‌های انرژی که دارای کمترین سطح روابط با ایالات‌متحده هستند محافظت خواهد کرد تا بتوانند به خرید نفت و گاز ایران ادامه دهند و همچنین بانک‌های مرکزی مربوطه اروپایی را تقویت خواهد کرد تا بتوانند پرداخت‌های مرتبط با آن را پردازش کنند. انتقال منابع مالی می‌تواند در «سطح خالص» روی دهد یعنی برای مثال درآمدهای ایران حاصل از صادرات نفت به اروپا بتواند جهت پرداخت وارداتش از اروپا استفاده شود؛

♦ اتحادیه اروپا می‌تواند با صدور یک مجوز کلی و استانداردی قابل قبول برای الزامات قانونی، از شرکت‌های اروپایی برای انجام تجارت قانونی با ایران حمایت کند و همچنین با یک سپر قانونی از آنان در برابر تحریم‌های آمریکا محافظت کند؛

♦ درهمین راستا، اتحادیه اروپا - به عنوان یک نهاد کلی و نه هر یک از کشورهای عضو آن به صورت انفرادی- می‌تواند با ایالات‌متحده برای اخذ حفاظت ویژه برای مجموعه‌ای از صنایع یا شرکت‌هایی که با ایران داد و ستد دارند، مذاکره کند و آمریکا را به وضع تعرفه‌هایی بر صادرات آمریکا به اتحادیه اروپا تهدید کند، چنانچه این استثنائات تضمین نشوند؛

♦ اتحادیه اروپا می‌تواند قانون موسوم به قوانین مسدود‌کننده سال 1996 را که شرکت‌های اروپایی را از پایبندی به تحریم‌های ثانویه ایالات‌متحده علیه ایران منع می‌کرد با قانونی جایگزین کند که از شرکت‌های اروپایی زمانی که علیه قوانین آمریکا در دادگاه بین‌المللی دادگستری و اتاق بین‌المللی بازرگانی طرح دعوا می‌کنند، حمایت کند. اتحادیه اروپا همچنین می‌تواند یک ماده «بازپرداخت هزینه» برای جبران خسارات ناشی از ادعای نقض تحریم‌ها از محل وضع تعرفه بر صادرات آمریکا به اتحادیه اروپا ایجاد کند.

♦ E3 همراه با دیگر کشورهای عضو اتحادیه اروپا که مایل باشند می‌توانند در تلاشی مشترک اعلام کنند که از طریق موسسات مالی و اعتباری دولتی‌شان خطراتی، از قبیل خطرات مرتبط با تحریم‌ها، را که ممکن است شرکت‌هایشان را در تجارت با ایران تهدید کنند، پوشش می‌دهند. در چند ماه گذشته، تعدادی از دولت‌های اروپایی گام‌های قابل توجهی برای تسهیل تجارت قانونی با ایران با تقسیم کردن خطرات از طریق چنان مکانیسمی ‌برداشته‌اند، اما E3 می‌توانند یک تلاش چندجانبه و سیستماتیک را هدایت کنند.

♦ آژانس توسعه فرانسه، موسسه توسعه آلمان و اداره توسعه بین‌المللی بریتانیا می‌توانند تلاش مشترکی برای حمایت از پروژه‌های توسعه زیرساختی در ایران را آغاز کنند و با تهران برای انتخاب پروژه‌ها و اعطای تسهیلات در اسرع وقت وارد مذاکره شوند؛ و

♦ E3 می‌توانند اعطای ویزا به دانشجویان و کارآفرینان ایران را تسهیل بخشند.

تدابیر میان‌مدت به زمان بیشتری برای مذاکره و اجرا نیاز دارند اما می‌توانند پیام جدی بودن تعهد اروپا به برجام و تعهدش به توسعه یک ارتباط مبتنی بر سود متقابل و تعامل با ایران را مخابره کنند:

♦ اتحادیه اروپا می‌تواند یک بانک چندجانبه تجارت مبتنی بر یورو دایر کند که از بانک‌های دولتی یا بانک‌های کوچک یا متوسط خصوصی تشکیل شود. هدف چنین بانکی تجمیع منابع این موسسات و تقسیم کردن خطرات، پردازش پرداخت‌ها، و فراهم آوردن تضمین‌های اعتباری و خدمات بیمه‌ای به شرکت‌های خصوصی اروپایی که به دنبال تجارت یا سرمایه‌گذاری در ایران هستند و به اشتراک گذاشتن فرآیندهای قانونی و اطلاعات است؛

♦ کمیسیون اروپا می‌تواند ایران را از فهرست کشورهای بالقوه واجد شرایط برای دریافت تسهیلات از بانک سرمایه‌گذاری اروپا برای تامین مالی پروژه‌های بزرگ بخش دولتی یا خصوصی به فهرست کشورهای واجد شرایط انتقال دهد و برای ایجاد یک چارچوب عملیات بانکی در ایران مذاکره کند؛

♦ اتحادیه اروپا و ایران می‌توانند بر سر یک شراکت بلندمدت انرژی مذاکره و توافق کنند که در ازای انتقال ذخایر گاز طبیعی ایران از طریق لوله‌های جدید یا موجود به اروپا، دسترسی ایران به فناوری‌های پیشرفته انرژی تجدیدپذیر را فراهم می‌کند؛

♦ اتحادیه اروپا و ایران می‌توانند از تاسیس یک اتاق مشترک بازرگانی ایران و اتحادیه اروپا حمایت کنند؛ و

♦ اتحادیه اروپا و ایران می‌توانند همکاری هسته‌ای با مقاصد صلح‌آمیز را گسترش دهند. چنین همکاری می‌تواند شامل مواردی مانند ساخت رآکتورهای هسته‌ای صلح‌آمیز در برابر یک توافق با ایران برای تبدیل پروژه غنی‌سازی ایران به پروژه‌های مشترک ایران و اروپا یا به کارگیری کارمندان اروپایی برای این پروژه‌ها باشد.

بی‌تردید خروج یکجانبه آمریکا به طور جدی به برجام آسیب خواهد رساند. گام‌های پیشگیرانه E3 و اتحادیه اروپا می‌تواند جلوی مرگبار بودن این آسیب‌ها را بگیرد.