تاب‌آوری اقتصادی- اجتماعی با اصلاحات پارامتریک

پس از دو دهه تاکید و هشدار کارشناسان نظام بازنشستگی کشور، بالاخره در دو سال اخیر نخبگان نظام تصمیم‌گیری و اجرایی کشور بحران پایداری مالی نظام بازنشستگی را به رسمیت شناخته و آن را به عنوان یکی از پنج ابرچالش پیش روی حاکمیت معرفی کردند؛ اگرچه با کمال تعجب در گزارش «آینده‌پژوهی ایران، 1396» طیفی از خبرگان و متخصصان، در میان 100 چالش پیش روی ایرانیان به بحران صندوق‌های بازنشستگی با درصد اهمیت 68 و درصد عدم قطعیت 38 جایگاه 73 را تخصیص داده‌اند. به هر روی برای خروج از این بحران راهکارهای کوتاه‌مدت، میان‌مدت و بلندمدتی معرفی شده است. برای مثال گزارش دفتر مطالعات اجتماعی مرکز پژوهش‌های مجلس ضمن اذعان به اینکه هیچ راهکار فوری و سریعی برای برون‌رفت از این مشکل وجود ندارد ولی باید برای آن اقدام فوری کرد، این اقدامات را در حوزه: الف. اصلاحات اصولی (اصلاحات مدیریتی، اصلاحات فنی و اجرایی، اصلاحات ساختاری، اصلاحات پارامتریک) و ب. اقدامات تسکینی غیراصولی (همچون اعطای حق انحصاری مجوزها، مالیات‌ها و...) معرفی کرد.

در این میان اصلاحات پارامتریک یکی از راهکارهای کوتاه‌مدت محسوب می‌شود. پارامترهای یک نظام بیمه بازنشستگی به دو گروه تقسیم می‌شود: الف. پارامترهای محیطی که بر طرح اثرگذارند مانند جمعیت، ضریب خانوار، دستمزدها و نرخ‌های وقوع تعهدات که معمولاً از جانب محیط اعمال شده و تغییر آنها مستلزم تغییرات بنیادی اقتصادی، فرهنگی و اجتماعی است. ب. پارامترهای درون‌سیستمی که بر طرح اثرگذار بوده و هنگام طراحی در قالب قوانین و مقررات نمود می‌یابند؛ مانند سن ورود به صندوق، سن بازنشستگی، سابقه مورد نیاز برای بازنشستگی، نرخ حق بیمه، شرایط برقراری مستمری‌ها، فرمول محاسبه مزایا و موارد دیگر. هدف از اصلاحات پارامتریک، تغییر و اصلاح پارامترهای دسته دوم یا متغیرهای درون سیستم است. نتایج مطالعه تطبیقی 34 کشور عضو سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعه در بازه سال‌های 2009 تا 2013 نشان داد که چهار حوزه اصلاحی مهم در این کشورها شامل: 

1- اصلاحات حوزه پوشش و فراگیری خدمات

2- اصلاحات حوزه کفایت مزایا

3- اصلاحات حوزه تنوع و تامین (سرمایه‌گذاری)

4- حوزه اصلاحات پارامتریک و مشوق‌های حوزه کار است.

اما انجام این نوع اصلاحات مانند انواع اصلاحات دیگر به پیش‌نیازهای مهمی همچون ایجاد همزبانی و اجماع کارشناسی، عزم سیاسی برای اصلاح، تعامل با شرکای اجتماعی، جلوگیری از تشدید بحران مانند جلوگیری از ایجاد بدهی‌های جدید از جمله تصویب قوانین و مقررات تعهدآور مغایر با اصول و مقررات بیمه‌ای و دیگر موارد نیاز دارد. در خصوص اجماع کارشناسی درباره انجام اصلاحات پارامتریک نظرات متفاوتی وجود دارد. عده اندکی از کارشناسان ضمن غیرضرور دانستن آن، افزایش منطقی نرخ مستمری (برای مثال 12 تا 14 درصد در سال) و افزایش نرخ بازدهی سرمایه‌گذاری‌ها را راه‌حل جایگزین این نوع اصلاحات معرفی می‌کنند. اما برخی دیگر از صاحب‌نظران با استناد به الف. عمق کم اقتصاد کلان کشور، ب. شواهد تاریخی حاکی از روند نامناسب رشد نرخ بازدهی سرمایه‌گذاری صندوق‌های بازنشستگی (به غیر از موارد خاص متکی بر رانت و نابرابری در بهره‌مندی از فرصت‌های جذاب سرمایه‌گذاری همچون سوآپ نفت) و ج. تامین بخش عمده‌ای از درآمدهای سازمان بیمه‌گر (مثلاً 94 درصد) از محل حق بیمه و تنها تامین بخش کوچکی از درآمد از محل سرمایه‌گذاری‌ها و کم‌اثربودن افزایش بازدهی سرمایه‌گذاری‌ها بر وضعیت مالی کنونی آنها، ضمن رد ادعای مزبور، اصلاحات پارامتریک را اقدامی بسیار موثر در کوتاه‌مدت می‌دانند.

برای مثال یکی از اقدامات مهم اصلاحات پارامتریک در حذف بازنشستگی‌های پیش از موعد «کاهش ارفاق مشاغلی که صفت سخت و زیان‌آوری آنها قابل حذف هستند به حداکثر پنج سال» و همچنین «کاهش ارفاق مشاغلی که صفت سخت و زیان‌آوری آنها قابل حذف نیستند به حداکثر 10 سال» است. اثرات مالی این اقدام به قیمت ثابت سال 1396 صرفاً در یکی از صندوق‌های بازنشستگی کشور طی 10 سال موجب خلق 2500 میلیارد تومان منابع و همچنین صرفه‌جویی 9500 میلیارد تومان ناشی از عدم پرداختی مستمری و جمعاً کاهش بار مالی 12 هزار میلیارد تومان خواهد شد. به طریقی مشابه «تغییر فرمول محاسبه حقوق بازنشستگی از میانگین دو سال به میانگین 10 سال طی هشت سال با شرط به‌روزرسانی افزایش سالانه دستمزدها و پرداخت پنج درصد حداقل دستمزد سال برقراری مستمری به ازای هر سال مازاد بر 30 سال» در یکی از سازمان‌های بیمه‌گر حوزه بازنشستگی در طول 10 سال موجب کاهش بار مالی 54 هزار میلیارد تومانی به قیمت ثابت سال 1396 خواهد شد. برخی دیگر از کارشناسان ضمن پذیرش ضرورت اصلاحات پارامتریک، به دلیل اثرات بالقوه ناخواسته برخی سیاست‌ها در حوزه اقتصاد رفتاری به ‌ویژه اثر جانبی جایگزینی و امکان ضرر دیدن برخی از گروه‌های جامعه هدف و همچنین مقتضیات کنونی کشور، اجرای آن را در حال حاضر به صلاح نمی‌دانند.

اما انجام اصلاحات پارامتریک یک اقدام فوری مورد نیاز از جنس اقدام‌های تاب‌آورانه اجتماعی است (حداقل برای ورودی‌های جدید به صندوق یا افراد باسابقه کمتر از 10 یا 15 سال) که برای انجام آن رعایت سه مورد مهم امری ضروری و اجتناب‌ناپذیر به نظر می‌رسد. نخست درک عمق بحران به‌منظور تقویت عزم سیاسی دولتمردان برای انجام این نوع اصلاحات است، چراکه به نظر می‌رسد عدم شفافیت اطلاعات و کانال‌های نادرست اطلاع‌رسانی این عزم را با خلل مواجه ساخته است. تجربه دو کشور هلند و فرانسه در نوآوری دولتمردان در این حوزه قابل تامل است. دولت فرانسه پس از اعمال افزایش دو سال به سن بازنشستگی معلمان و بروز اعتراض‌های خیابانی به آن، در اقدامی از جنس تاب‌آوری، وظیفه معلمان در دو سال آخر افزوده‌شده را، آموزش معلمان تازه‌وارد در مقام استادی و افزایش بهره‌وری نیروی کار قرار داد. دولت هلند نیز پس از کاهش نسبت دارایی‌ها به تعهدات از عدد 105 در صندوق‌های بازنشستگی، همزمان با بحران‌های مالی و اثرات تنزل بازار بورس، با اعمال مشوق‌هایی در اصلاحی پارامتریک سن بازنشستگی را دو سال افزایش داد.

دوم آنکه در کنار انجام اصلاحات پارامتریک انجام اصلاحات ساختاری به‌ویژه نهادسازی در این حوزه از طریق تشکیل «سازمان تنظیم‌گر قوانین بیمه‌های اجتماعی» امری ضروری است. در الگوی تنظیم‌گری یا رگولاتوری: صندوق‌های با «پایداری مالی بسیار کم» مشمول «تجدید ساختار»، صندوق‌های با «پایداری مالی کم» مشمول «اصلاحات تکلیفی»، صندوق‌های با «پایداری مالی متوسط» مشمول «مراقبت» و صندوق‌های با «پایداری مالی زیاد» مشمول «نظارت پایه» می‌شوند.

سوم آنکه به نظر می‌رسد توفیق اصلاحات پارامتریک در قالب اجرای «نظام تامین اجتماعی چندلایه» محقق می‌شود. به عبارتی با لایه‌بندی صحیح استقرار جامعه هدف در لایه امداد اجتماعی، مساعدت اجتماعی (حمایت‌های معیشتی پایه)، حمایت‌های اجتماعی (آزمون وسع و توانمندسازی)، لایه بیمه‌های اجتماعی پایه (بیمه‌های بازنشستگی و سلامت)، لایه بیمه‌های مکمل (نظام ذخیره‌ای و بیمه‌های خصوصی) نسبت به شفاف‌سازی و نظام‌مندسازی: الف. چگونگی محاسبه مستمری‌ها، ب. نحوه تامین مالی مستمری‌ها، ج. چگونگی مدیریت نظام مستمری اقدام خواهد شد. در غیر این صورت ضمن برخورداری ناحق برخی افراد، بار مالی لایه‌های مختلف به هم تحمیل خواهد شد و منابع حاصل از صرفه‌جویی اجرای اصلاحات پارامتریک هدر خواهد رفت. نظام تامین اجتماعی چندلایه در پاسخ به دو نیاز افزایش رفاه عمومی و کاهش فقر است و سازوکار موفقیت آن پوشش آهسته و مستمر جامعه هدف نظام تامین اجتماعی از طریق بهبود مدیریت و مصرف بهینه منابع است.

در یک جمع‌بندی می‌توان گفت از آنجا که در کشور ما شاهد کاهش سن زادوولد، افزایش سن ازدواج، افزایش سرعت پیری و افزایش امید به زندگی هستیم تغییرات ساختاری در هرم جمعیت رخ داده است. برخی از این پدیده‌ها همچون افزایش امید به زندگی در ماهیت پدیده بدی نیستند و باید آنها را مدیریت و در طول زندگی یک فرد بسته خدمات اجتماعی-اقتصادی را با رویکردی چندلایه ارائه کرد.