نعل وارونه

جامعه امروز ایران انتظارات متفاوتی از نظام بازنشستگی کشور دارد. ذی‌نفعان مختلف نظام بازنشستگی مانند بیمه‌شدگان، مستمری‌بگیران، بازماندگان آنها و کارفرمایان هر یک به فراخور نیاز خویش مطالبه‌هایی همچون پرداخت مستمر و مکفی مستمری‌های بازنشستگی، دریافت خدمات درمانی با کمترین هزینه پرداختی از جیب آنها، دریافت پوشش‌های بیمه‌ای ایام ازکارافتادگی، ایام بیکاری و از این قبیل موارد را دارند. این مطالبات آنقدر گسترده و متنوع هست که دبیر محترم شورای عالی فضای مجازی، کسب‌وکارهایی را که به دلیل کوچ از پیام‌رسان تلگرام متضرر شوند، مستحق دریافت بیمه بیکاری معرفی می‌کند. اگرچه مطابق قانون بیمه‌های اجتماعی پرداخت بیمه بیکاری شرایط و ضوابط خاصی دارد که شمول آن به این نوع کسب‌وکارها محل بحث دارد و اگرچه تجربه‌های پیشین نشان می‌دهد که گاه ضرورت‌های ملی بر تمامی قوانین جاری و ساری کشور فائق می‌آیند و همچنین فارغ از قابلیت‌ها و توانایی‌های نظام بازنشستگی و مقدورات آن ازجمله محدودیت‌های مالی و بودجه‌ای، پاسخ منطقی و منصفانه به این خواسته‌ها خود نیازمند بررسی و تحلیل بیشتری است که این نوشتار سعی در تبیین آن دارد. بنابراین پس از مروری کوتاه بر ادبیات تامین اجتماعی، سازوکار مورد نظر ارائه خواهد شد.

«تامین اجتماعی» یکی از قلمروهای «رفاه اجتماعی» است که امور بیمه‌ای، حمایتی و امدادی را شامل می‌شود. راهبرد بیمه‌های اجتماعی هسته اصلی نظام تامین اجتماعی است که بر حفظ شأن و کرامت همه انسان‌ها به‌خصوص نیروی کار به منزله نیروی مولد جامعه تاکید دارد و غالباً افراد شاغل و خانواده آنان را در برابر مخاطرات گوناگون اقتصادی مانند از دست دادن درآمد به‌علت بیماری، پیری و بیکاری حمایت می‌کند. انواع بیمه‌های اجتماعی (بیمه‌های بازنشستگی و بیمه‌های سلامت) و بالمآل «تامین اجتماعی» حقوق و دانش اقتصادی نوینی را تاسیس کرد که راه‌حل مناسبی در پهنه گسترده جهان متمدن امروز در تامین یک حق و ضرورت انسانی (حق شهروندی مشتمل‌بر: حق مدنی، حق سیاسی و حق اجتماعی) و حل مسائل پیش روی جامعه قرار داد. دانشی که در آن رسم متداول دانش اقتصاد را که در آن نیروی کار یا «عامل انسانی» در ردیف زمین و مواد اولیه (طبیعت) و ابزار و وسایل تولید (سرمایه) قرار می‌گرفت به چالش کشید و توجه خویش را معطوف «شأن و منزلت انسان» کرد و حساب دیگری برای انسان خارج از یک کمیت اقتصادی باز کرد.

مطابق شکل 1 بیمه‌های اجتماعی سازوکاری را پیشنهاد می‌کند که توازن بین سیاست‌های اجتماعی و سیاست‌های اقتصادی را فراهم می‌کند. در این نوشتار منظور از سیاست اجتماعی، سیاست‌های حاکمیتی است که از طریق ارائه خدماتی در حوزه تامین اجتماعی، مسکن، بهداشت و درمان، خدمات اجتماعی شخصی و آموزشی بر رفاه شهروندان تاثیر می‌گذارد.

برای مثال چنانچه بین بازار کار، بازار سرمایه، بازار کالا یا بازار پولی عدم توازنی پیش آید (برای مثال آثار تورمی سیاست‌های مالی در بازار پولی در شکل 1 نشان داده شده است)، این کژکارکردی یا کژتابی می‌تواند موجب ایجاد شکاف طبقاتی شود که بیمه‌های اجتماعی با سازوکارهای بازتوزیع بین‌نسلی، برقراری تعادل در دوره‌های زندگی، توزیع عمودی بین طبقات و اقشار خود بخش عمده‌ای از آثار این شکاف طبقاتی را جبران و در برقراری عدالت تلاش می‌کند. همچنین سازوکارهای دیگر بیمه‌های اجتماعی برای کاهش تضاد بین سیاست‌های حاکمیت و جامعه یا سیاست‌های حاکمیت و اقتصاد قابل طرح است که موضوع این نوشتار نیست. این مکانیسم پاسخ به کژکارکردی‌ها و آغاز تغییرات اصلاحی مطابق شکل 2 از اصلاح فرآیندها شروع و در صورت نیاز به ادامه اصلاحات به اصلاحات ساختاری و در نهایت به بازنگری راهبردها و اهداف منجر می‌شود. نکته قابل توجه در خصوص ظرفیت سیستم بیمه‌های اجتماعی برای پذیرش کژکارکردی‌های برخی سیاست‌های اقتصادی سطح بلوغ سیستمی، توان نرم‌افزاری و سخت‌افزاری نظام بیمه‌های اجتماعی به‌صورت عام و نظام بازنشستگی به‌صورت خاص است که علاوه بر سطح توسعه‌یافتگی نظام بازنشستگی، توان و آمادگی انسانی، مالی، ساختاری و فرآیندی این سیستم‌ها را نیز نشان می‌دهد. اما چنانچه مازاد بر ظرفیت این سیستم، فشار وارد شود این سیستم در جهت عکس عمل کرده و کارکردهای اصلاحی و بازتنظیمی خویش را از دست می‌دهد. نمونه این فشار مضاعف را می‌توان در چند دهه اخیر در مواردی همچون تصویب انواع قوانین مغایر با اصول و قواعد بیمه‌ای (به‌ویژه قوانین مرتبط با بازنشستگی‌های زودهنگام)، تحمیل ریسک‌های گزینشی به سازمان‌های بیمه‌گر اجتماعی، عدم پرداخت به‌موقع و کامل بدهی‌های دولت به سازمان‌ها و صندوق‌های بیمه‌گر اجتماعی، تصمیمات و اقدامات پوپولیستی برخی دولت‌ها به‌ویژه در ایام انتخابات و باهدف کسب رای و توجه مردم مشاهده کرد؛ تا آنجاکه نماگرهای کلیدی پایداری مالی اغلب سازمان‌ها و صندوق‌های بیمه‌گر اجتماعی در خط بحران یا بحران شدید قرار گرفتند و پدیده صندوق‌های بازنشستگی ورشکسته ظهور یافت و زنگ خطری برای مدیریت کلان کشور به صدا درآمد. سرنوشت صندوق حمایت و بازنشستگی کارکنان فولاد یکی از مصادیق فشارهایی است که به دلیل اقداماتی همچون عدم واریز حق بیمه سهم کارگر و کارفرمایی طی 24 سال، تحمیل بار سیاست خصوصی‌سازی این صنعت به صندوق فولاد که طی آن تعدادی زیادی از کارگران بازنشسته پیش از موعد و اجباری شدند و بار مالی آن به صندوق فولاد تحمیل شد، بازنشستگی پیش از موعد 43516 نفر در دهه‌های 60 و 70 با ارفاق 4 /4 سال سنوات افزوده مشاغل سخت و زیان‌آور و همچنین بازنشستگی پیش از موعد 42780 نفر در سال 1374 با حدود 12 سال سابقه و سنوات ارفاقی میانگین هشت سال صرفاً بنابه سیاست طرح بازنگری و تعدیل نیروی انسانی، زیان زیادی را بر مبنای محاسبات بیمه‌سنجی به این صندوق وارد آورد تا نهایتاً نماگر نسبت پشتیبانی این صندوق در پایان سال 1394 عدد 12 /0 (بدان ‌معنا که به ازای هر مستمری‌بگیر، 12 /0 نفر بیمه‌پرداز وجود دارد، عدد استاندارد این نماگر تقریباً 5 /5 است) و نسبت منابع به مصارف آن عدد 05 /0 را نشان دهد (بدان معنا که منابع حق بیمه ورودی به این صندوق تنها قادر به تامین پنج درصد مصارف آن هستند و برای ادامه حیات 95 درصد مابقی هزینه‌ها بایستی از سوی دولت تامین شود).

تحمیل ناکارآمدی دیگران به نظام تامین اجتماعی

متاسفانه هرجاکه ناکارآمدی مدیریتی، قوانین به ظاهر توسعه‌ای و وضع خط‌مشی‌های رفع تکلیفی1 موجب افزایش بیکاری‌های غیرمنطقی در بازار کار شد، بار آن به دوش سازمان‌های بیمه‌گر اجتماعی تحمیل شد تا از این رهگذر چند صباحی دیگر روزگار سپری شود2. و آنجاکه لازم شد مطابق شکل 2، اصلاحات فرآیندی در سازمان‌های بیمه‌گر آغاز شود، متاسفانه نظام رفاهی و بیمه‌ای کشور به دلایلی همچون فقدان شناسنامه یا پرونده خدمات اجتماعی مبتنی بر نظام درآمد-هزینه خانوار، فقدان هدفمندسازی واقعی و هوشمندسازی یارانه‌های اجتماعی از مجرای صحیح آن در نظام تامین اجتماعی، فقدان سیستم بیمه‌ای مناسب برای شاغلان غیرمزد و حقوق‌بگیر، عدم استمرار در پوشش بیمه‌های غیراجباری (روستاییان، خویش‌فرمایان و‌...) و موارد دیگر متضرر شد و فرصت اصلاح و تغییر از بین رفت3؛ و باز آنجا که لازم شد تا مطابق شکل 2 اصلاحات ساختاری همچون ایجاد یک نهاد ناظر و تنظیم‌کننده مقررات بیمه‌های اجتماعی کشور صورت پذیرد؛ این فرصت در برنامه ششم توسعه به دلیل عدم اجماع کارشناسی یا پاره‌ای کج‌اندیشی‌ها از حوزه رفاه اجتماعی سلب شد و در نهایت آنجا که لازم است مطابق شکل 2 در حوزه بازنگری و تدوین اهداف راهبردهای کلان، همچون تدوین سیاست‌های کلی نظام بازنشستگی و ترسیم چشم‌اندازی بلندمدت اقدامی عاجل صورت پذیرد همچنان این اقدام در انتظار تصمیم‌های تصمیم‌گیران کلان باقی می‌ماند. فشار بر نظام بازنشستگی در سطح چالش‌های بیرونی تهدیدکننده سیاست‌های اجتماعی، به اتمام نمی‌رسد و گاه این چالش‌ها به عدم هماهنگی درون حوزه سیاست‌های اجتماعی برمی‌گردد که از آن جمله می‌توان به آثار اجرای سیاست طرح تحول سلامت به‌عنوان یک سیاست اجتماعی حوزه بهداشت و سلامت نام برد که به دلیل انفکاک و ناهماهنگی آن با بدنه سیستم رفاه اجتماعی و همچنین عدم پیش‌بینی صحیح تامین مالی آن، فشار مالی زیادی را بر دوش نظام بازنشستگی در چند سال اخیر و به‌ویژه به سازمان تامین اجتماعی تحمیل کرد، به‌نحوی‌که تمامی ذخایر حوزه درمان این سازمان که مطابق قانون نه، بیست و هفتم حق بیمه‌های وصولی آن است به دلیل کسری بار تحمیلی طرح تحول سلامت هزینه شد.

در یک جمع‌بندی می‌توان گفت که سیاست‌های اجتماعی به‌صورت عام و سیاست‌های بازنشستگی به‌صورت خاص طرف دیگر سیاست‌های اقتصادی است، اما متاسفانه در کشور ما یک نظریه یا سیاست جامع و یکپارچه در حوزه سیاست‌های اجتماعی و به‌ویژه سیاست‌های رفاهی فقرزدا وجود ندارد و برخی متولیان مختلف (در ارکان مختلف نظام همچون دولت، مجلس، سازمان‌های غیردولتی و‌...) ضمن موازی‌کاری‌های زیاد، خط‌مشی‌های رفع تکلیفی زیادی را در حوزه بازنشستگی تصویب و بار آن را بر دوش نظام بازنشستگی تحمیل می‌کنند. آنان آگاهانه یا ناآگاهانه نعل را وارونه زده‌اند تا رد پای مرکبشان در حوزه سیاستگذاری اقتصادی قابل شناسایی و رهگیری در نظام بازنشستگی نباشد؛ غافل از آنکه عبور سیستم بازنشستگی از آستانه تحمل پایداری مالی، هزینه زیادی برای کل نظام اقتصادی، اجتماعی و سیاسی کشور به همراه خواهد داشت و قائل‌ شدن اهمیت کم‌وبیش مساوی برای این دو سیاست زمانی محقق خواهد شد که پشتوانه اجتماعی و کافی برای محدود کردن سودجویی‌ها وجود داشته باشد. این پشتوانه اجتماعی نیازمند رعایت اصل «گفت‌وگوی اجتماعی» در قالب ساختار مدیریت سه‌جانبه (سه‌جانبه‌گرایی) است که متاسفانه در کشور ما صرفاً به موضوعی نمادین تبدیل شده است.