چالش بودجه‌ریزی؛ نماگر دولت بی‌کیفیت
چرا دولت‌ها در ایران به جای حل چالش‌ها به تداوم آن دامن زدند؟
چالش بودجه‌ریزی در بین شش چالشی که مشاور ارشد رئیس‌جمهور مطرح کردند از این نظر اهمیت دارد که سایر چالش‌ها نیز منشأ بودجه‌ای دارند. با اینکه همه چالش‌های مذکور در رویکرد انتخاب عمومی، قابل تحلیل است در این یادداشت فقط به بودجه‌ریزی خواهم پرداخت.
چالش بودجه‌ریزی در بین شش چالشی که مشاور ارشد رئیس‌جمهور مطرح کردند از این نظر اهمیت دارد که سایر چالش‌ها نیز منشأ بودجه‌ای دارند. با اینکه همه چالش‌های مذکور در رویکرد انتخاب عمومی، قابل تحلیل است در این یادداشت فقط به بودجه‌ریزی خواهم پرداخت. مدیریت دولت (به مفهوم کل بخش عمومی) دو بعد دارد: مدیریت سازمان خود دولت و مدیریت امور جامعه. تا یک دولت نتواند سازمان خود را با کیفیت مناسب مدیریت کند نمی‌تواند به مدیریت باکیفیت امور سیاسی، فرهنگی و اقتصادی جامعه بپردازد. به عبارتی از زاویه حقوقی، حاکمیت قانون دو بعد دارد: حاکمیت قوانین درون دولت و حاکمیت قوانین عمومی. نظام بودجه‌ریزی، مهم‌ترین رکن مدیریت سازمان دولت است. این نظام شامل قواعد بودجه‌ریزی، قواعد تفکیک قوا در بودجه‌ریزی، قواعد تشکیل و پاسخگویی دستگاه‌های اداری، قواعد تجهیز منابع و تخصیص بودجه، قواعد شروع و اجرای طرح‌های عمرانی، قواعد حسابداری، قواعد تمرکز و عدم تمرکز، قواعد نظارت مالی و قواعد ارزیابی عملکرد است. نظام بودجه‌ریزی ایران از انقلاب مشروطه در سال 1285 هنوز با نظام سیاسی کشور منطبق و تراز نشده است. این ناترازی، نتیجه ناتوانی سیاستمداران در کنش جمعی برای تشکیل و اصلاح قواعد مناسب و توانایی بوروکرات‌ها برای کنش‌های رانت‌جویانه است. نیاز جامعه این بوده است که سیاستمداران بتوانند برای مسائل زیر کنش جمعی مناسبی داشته باشند:
♦ قاعده‌مند کردن حضور دستگاه‌های اجرایی در بودجه. اما اگر جدول 7، جدول 9، جدول 14 و جدول 17 بودجه سالانه دولت را بررسی کنید بیش از هزار دستگاه از دولت بودجه می‌گیرند. فقط برخی قانون مصوب مجلس دارند، برخی غیردولتی هستند و برخی هیچ پاسخگویی مالی و پارلمانی در مقابل بودجه دریافتی ندارند.
♦ قاعده‌مند کردن دریافت وجوه از سوی دستگاه‌های دولتی از مردم. مقدار درآمدهای اختصاصی بودجه (52 هزار میلیارد تومان در قانون 1396) و تنوع آن در میان دستگاه‌های اجرایی نشان از بی‌سامانی دولت در این زمینه دارد. حتی برخی ادارات و موسسات از مردم وجوهی دریافت می‌کنند که در بودجه درج نمی‌شود مانند مدارس دولتی که باید به ارقام موجود اضافه شود.
♦ کاهش بار مالیاتی بر تولیدکنندگان و کارگران و افزایش بار مالیاتی مصرف‌کنندگان. در دهه‌های اخیر حتی مالیات بر ارزش‌افزوده که قرار بود مالیاتی بر مصرف‌کنندگان باشد به بار مالیاتی برای تولیدکنندگان تبدیل شد.
♦ اجرای قاعده بودجه جامع. از سال 1342 که تلاش شد بودجه همه دستگاه‌های اجرایی در سند بودجه بیاید همواره قسمتی از وجوه عمومی از سند بودجه کنار گذاشته شده است. اکنون در بودجه نفت به غیر از خزانه دولت، چند خزانه دیگر نیز وجود دارد: بودجه شرکت ملی نفت، صندوق توسعه ملی، حساب ذخیره ارزی، سازمان هدفمندی یارانه‌ها. که هرکدام برای قسمتی از درآمدهای نفتی تصمیم‌گیری می‌کنند. وجوه بازتوزیعی نیز چنین وضعیتی دارد: بودجه صندوق‌های بازنشستگی، بودجه کمیته امداد امام خمینی، بودجه بنیاد شهید و امور ایثارگران، بودجه سازمان تامین اجتماعی و چندین موسسه پراکنده دیگر.
♦ قاعده مالی برای انباشت مازاد درآمدهای نفتی به منظور ثبات‌بخشی و پس‌انداز. تجربه حساب ذخیره ارزی و صندوق توسعه ملی نشان داده که هم مجلس و هم قوه مجریه بعد از تصویب قاعده، برای برداشت بی‌قاعده از این منابع تلاش می‌کنند.
♦ اصلاح قواعد بودجه‌ریزی. از ابتدای انقلاب 1357 تاکنون چند تجربه ناموفق برای این اصلاحات در سازمان برنامه و بودجه، وزارت امور اقتصادی و دارایی و مرکز پژوهش‌های مجلس وجود داشته است. حتی اصلاحات جزئی مانند شفاف شدن حجم بدهی‌های دولت بعد از قانونی شدن در اجرا نیز پیش نرفته است.
♦ قاعده‌مند شدن تهیه بودجه. هنوز بودجه دولت به سنتی‌ترین روش یعنی با استفاده از روش بودجه‌ریزی افزایشی تهیه می‌شود و هرچند به ظاهر شاخص‌های عملکردی برای آن تهیه می‌شود اما پیش از شروع روش بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد لازم است حداقل در یک سال، بودجه بر مبنای صفر تهیه شود تا دستگاه‌های اجرایی بی‌عملکرد از بودجه کنار گذاشته شوند. برای نمونه، چرا نهضت سوادآموزی هنوز باید 313 میلیارد تومان بودجه بگیرد؟ نهاد کتابخانه‌های عمومی کشور با 142 میلیارد تومان و سهمی هم از شهرداری‌ها چه کرده است؟ هیات امنای صرفه‌جویی ارزی در معالجه بیماران که کارکردش برای زمان جنگ بوده چرا هنوز باید 20 میلیارد تومان بودجه بگیرد؟
♦ قاعده‌مند شدن تصویب بودجه. هنوز حدود دخالت مجلس در بودجه مبهم است. همواره قوه مجریه از نتایج تصویب بودجه در مجلس گله‌مند است. چون در مجلس، رقم کل بودجه با افزایش صوری مالیات‌ها افزایش می‌یابد، بودجه متفرقه افزایش می‌یابد، به تبصره‌ها اضافه می‌شود و در مجموع نظم بودجه کاهش می‌یابد.
این ناتوانی‌ها برای داشتن کنش جمعی در کشور به منظور قاعده‌مند کردن بودجه‌ریزی خود را به صورت عوارض و مشکلات زیر نمایان ساخته است:
♦ نامشخص بودن سهم بودجه وظایف اصلی دولت یعنی بودجه امنیت، آموزش، بهداشت و سلامت، امور بازتوزیعی و امور زیربنایی از کل بودجه. به عبارتی، در لایحه و قانون بودجه که ارقام منتشر می‌شود با توجه به اینکه ماهیت اجزای بودجه متفرقه و بودجه استانی مشخص نشده است و نیز یک وظیفه در بین چند دستگاه پراکنده شده نمی‌توان سهم وظایف اصلی را مشخص کرد. در عملکرد و تفریغ بودجه که آمار و ارقام بودجه منتشر نمی‌شود.
♦ افزایش شدید هزینه‌های جاری دولت و در مقابل کاهش سهم و ارزش واقعی بودجه عمرانی.
♦ ناتوانی دولت در انجام پروژه‌های عمرانی باارزش و بزرگ مانند زیربناهای حمل‌ونقل و ورزشگاه‌ها و انجام پروژه‌های عمرانی کم‌ارزش از نظر اجتماعی مانند زندان‌ها.
♦ طولانی شدن دوره تکمیل پروژه‌های عمرانی دولت به بیش از 20 سال و باقی ماندن تعداد انبوهی از پروژه‌های عمرانی نیمه‌تمام کوچک.
♦ مخدوش شدن اجرای برخی از اصول قانون اساسی در زمینه خدمت‌رسانی دولت به مردم به ویژه در زمینه آموزش رایگان و تامین اجتماعی.
♦ پرهزینه شدن برخی خدمات دولتی مانند خدمات بهداشتی و درمانی.
♦ توزیع نامتوازن بودجه در مناطق مختلف کشور.
اگر هرکدام از نواقص بالا با آمار و ارقام تحلیل شود مسیر تخریب قواعد و انحراف نتایج بودجه خود را نشان می‌دهد. این قواعد و نتایج محصول رفتار سیاستمداران و بوروکرات‌ها و رای‌دهندگان و گروه‌های ذی‌نفع است. در همه جوامع دموکراتیک نیز چنین است. سیاستمدار برای پیروزی در انتخابات تلاش می‌کند و باید برای حوزه انتخابیه بودجه بیشتری جذب و خرج کند (آنتونی داونز در تحلیل اقتصادی دموکراسی)، مدیران ادارات باید بودجه خود را حداکثر کنند (ویلیام نیکسانن در اقتصاد دیوان‌سالاری)، گروه‌های ذی‌نفع برای دستیابی به منافع خاص لابی می‌کنند (منصور اولسن در کنش جمعی) و رای‌دهندگان با ایدئولوژی یا بدون آن رای خواهند داد، در کمیسیون‌های مجلس برای تخصیص بودجه چانه‌زنی، لابی و بده‌بستان می‌کنند. نکته مهم این است که از دل این رانت‌جویی‌ها و لابی‌ها و منافع خاص در فرآیندهای تصمیم‌گیری جمعی چرا در ایران، بودجه‌ای در راستای منافع عمومی بلندمدت تهیه و اجرا نمی‌شود؟ چند عامل در این موضوع اهمیت دارد:
یکم. نقش تشکل‌های خصوصی خارج از دولت در فرآیندهای تصمیم‌گیری جمعی ضعیف است. این تشکل‌ها چه در سمت منابع بودجه و چه در سمت مخارج بودجه باید نیرو و نقش داشته باشند. تشکل‌های تولیدکنندگان باید بتوانند ولع دولت برای مالیات‌ستانی به هر شیوه یا اضافه برداشت از درآمدهای نفتی را کنترل کنند. یا تشکل‌های کارگری باید افزایش منابع تامین اجتماعی را کنترل کنند. همچنین در میان تشکل‌های سمت مخارج در سال‌های اخیر تشکل‌های بخش سلامت، ساختمان و امور دینی کنش جمعی بهتری داشته‌اند اما تشکل‌های بخش آموزش عمومی و عالی و هنری محدود شده‌اند. از همه مهم‌تر لازم است تشکل‌های سیاسی به عنوان هماهنگ‌کننده اصلی در کنار این تشکل‌های صنفی قرار داشته باشند تا مانع از معضل اضافه برداشت از بودجه به صورت معضل منبع مشاع شوند. بنابراین، مساله این نیست که چرا رانت‌جویی و لابی وجود دارد مساله این است که این اقدامات نامتوازن و ناپخته است.
دوم. شفافیت در فرآیندهای بودجه‌ریزی به شدت ضعیف است. آمار تاریخی از اقلام مهم بودجه تولید و منتشر نمی‌شود، گزارش‌های عملکرد بودجه ناقص و محرمانه است، ساختار پیچیده ساختگی بودجه مانع از تحلیل بودجه از سوی رسانه‌ها و دانشگاهیان شده است.
