سازمان برنامه اتاق فکرنیست
بایزید مردوخی از جایگاه نهاد برنامه‌ریزی می‌گوید
کارشناس با‌سابقه برنامه‌ریزی کشور به بایدها و نبایدهای سازمان برنامه نگاه دارد و معتقد است باید برای کشوری با مختصات ایران نهادی ایجاد شود که بتواند با طراحی فرآیندها نقشه حرکتی در اختیار مجریان قرار دهد.
کارشناس با‌سابقه برنامه‌ریزی کشور به بایدها و نبایدهای سازمان برنامه نگاه دارد و معتقد است باید برای کشوری با مختصات ایران نهادی ایجاد شود که بتواند با طراحی فرآیندها نقشه حرکتی در اختیار مجریان قرار دهد. او سازمان را ترسیم‌کننده نقشه راه کشور می‌داند. ناخدایی که مسیر را تعیین می‌کند. در گفت و گو با بایزید مردوخی ضرورت‌های وجود نهاد برنامه‌ریزی بحث و بررسی شده است.
* * *
مرور خاطرات تاریخی نشان می‌دهد سازمان برنامه وجودی از سر اضطرار داشته است در واقع آنچه امروز به این نام شهره شده به واسطه آن در نظام اداری ایران به وجود آمده که دولت قرار بوده از یکی از موسسه‌های بین‌المللی وامی دریافت کند و شرط پرداخت وام داشتن برنامه عنوان شده است بنابراین می‌توان ادعا کرد برنامه در ایران به دلیل برخی اقتضائات خارجی بوده نه از روی میل و رضای داخلی؟
نکته آغازین قابل تامل است و باید به آن پرداخته شود. علت وجودی سازمان برنامه چه بوده و برنامه‌ریزی در ایران به چه علتی شروع شد. روایت‌هایی در این مورد وجود دارد اما مطالعه من نشان می‌دهد شرایط به گونه دیگر بوده است. در دهه 1320 به طوری که مورخان و کسانی که شاهد آن دوره بودند و هنوز هم خوشبختانه برخی از آنها زنده هستند روایت کرده‌اند آشفتگی به حدی بود که هیچ کس نمی‌توانست برای سال بعد یا حتی ماه بعدش تصمیم‌گیری کند. مقام‌های مسوول شهر و کشور مرتباً تغییر می‌کرده‌اند به خصوص در پایتخت؛ به طوری که گفته شده مرتباً تغییرات صورت می‌گرفت و مردم سرگردان می‌شدند. گاهی اوقات هم قحطی‌ها و کمبودهایی بروز می‌کرد. حتی پیش از سال 1320 هم یک تعدادی دلسوز به این فکر افتاده بودند که به هر حال باید چاره‌ای برای این کار پیدا کرد. فکری که به نظرشان رسید لزوم تهیه نقشه برای اقتصاد کشور بود. هدف این بود که یکسری موضوع‌ها بر روی کاغذ بیاید و به عنوان دستورالعمل حداقل برای یک مدت ثابت بماند و به آن عمل شود که این بالاخره تبدیل شد به یک برنامه هفت ساله و در سال 1327 به تصویب رسید و اجرای آن هم شروع شد.
این برنامه شکل توسعه‌ای نداشت؟
البته، آن برنامه ادعا نمی‌کرد که برنامه‌ای برای توسعه اقتصادی است بلکه ادعا می‌کرد برنامه‌ای برای اصلاح هزینه‌هاست. بر همین اساس خود را در شکل طرح‌های عمرانی نشان می‌داد. در آن زمان مملکت ما عقب‌افتاده بود، زیر‌ساخت‌های مناسب نداشت، بهداشت، درمان و آموزش هم در موقعیتی کاملاً عقب‌افتاده بود. برنامه اول یا برنامه‌ریزان آن زمان ادعا می‌کردند که باید در این زمینه کاری صورت گیرد. شروع کردند به اجرای طرح‌ها و به همین جهت سازمانی که در آن زمان به وجود آمد خودش مجری طرح‌ها بود. یعنی سازمانی بود متشکل از مهندسان مختلف که توانایی کارهای ساخت و ساز داشتند؛ متخصصانی که توانایی نظارت داشتند، متخصصانی که توانایی کارهای محاسباتی و اقتصادی داشتند و این افراد همان‌طور که گفته می‌شود بهترین‌هایی بودند که در کشور می‌شد به کار گرفته شوند. بنابراین می‌توان گفت که یکی از علت‌های وجودی سازمان برنامه رفع همین آشفتگی‌ها بود. البته در ادامه یک علت اضافی دیگر پیدا شد؛ این علت اضافی درآمد نفت بود. بعدها که درآمد نفت در بودجه دولت وزنی پیدا کرد این نگرانی به وجود آمد که ممکن است این درآمد از بین برود و صرف امور جاری شود، در حالی که خود ذخایر نفتی در حال کاهش خواهد بود و این ذخایر چیزی نبودند که بتوان به آن اضافه کرد. این ضرورت بسیار مهم بود و البته تا الان هم وجود دارد و دلسوزان باید این را قبول کنند که درآمد نفت پایان‌پذیر و تجدید‌ناپذیر است و باید صرف اموری بشود که نسل‌های آینده هم از آن استفاده کنند.
اما برخی معتقدند همین نفت یکی از موانع ناکارآمدی سازمان برنامه بوده است.
این گونه نیست، استدلالی که من در این مورد می‌کنم این است که شما دولت و سیاست را فراموش کنید و از ایران به عنوان یک بنگاه بزرگ صحبت کنید که سالانه 10 تا 100 میلیارد دلار از صادرات نفت درآمد دارد. خب شما تصور می‌کنید که این بنگاه درآمدهایش را که میلیاردی هستند بدون برنامه در جایی هزینه کند؟ من تصور نمی‌کنم که هیچ کسی به این موضوع رای بدهد، در حالی که ما باید فرض کنیم که این درآمد نفت را از آیندگان وام گرفته‌ایم. چگونه باید عمل شود به هر حال مصرف‌کنندگان زنده امروز حق محدودی از این سهم دارند و باید این را بازپرداخت کنند.
چگونه باید این سهم بازپرداخت شود؟
راه‌های مختلفی دارد. برخی از کشورها مثل نروژ اوراق بهادار، سهام و اوراق قرضه دولتی خریده‌اند که این یک راهی است که این دارایی‌ها را تبدیل به بازده می‌کنند، هرچند که برای این اوراق ریسک هم وجود دارد. راه دیگر راهی است که ما با تاسیس سازمان برنامه پیش گرفته‌ایم و با برنامه‌ریزی در داخل کشور این درآمدها را صرف جبران کمبودهای زیربنایی، تولیدی و اجتماعی کردیم. در ابتدا با امور زیربنایی فیزیکی شروع کردیم مثل توسعه راه آهن، بندر و نیروگاه‌ها و در مرحله بعد زیربناهای اجتماعی مثل دانشگاه، بیمارستان و مسکن که توجیه هم داشتند در برنامه‌های دولت قرار گرفت. بنابراین، این توجیهی موقتی نیست که ما بگوییم برنامه‌ریزی بس است و دیگر این کار را نمی‌کنیم. آنهایی که می‌گویند برنامه‌ریزی در ایران ممتنع است یا برنامه‌ریزی در جهان تمام شده به این نکته توجه نمی‌کنند که کشوری که درآمد صادراتی عمده دولت آن مثل ایران باشد در این تعریف نمی‌گنجد و باید برای این درآمدها برنامه‌ریزی انجام شود. اگر برنامه‌ریزی برایش انجام ندهیم مورد لعن و نفرین آیندگان خواهیم بود، پس ما علت وجودی سازمان برنامه و برنامه‌ریزی را با توجه به شرایط دقیق ایران در 60 یا 70 سال مورد توجه قرار دهیم نه اینکه از نظریه‌های مد روز اقتصاد استدلال کنیم که برنامه‌ریزی تمام شده است. در نظام سرمایه‌داری هم درست است که مثلاً کشوری مثل ایالات متحده برنامه رسمی دولتی ندارد ولی ده‌ها برنامه غول‌های صنعتی را دارد که برخی از آنها تا 20 سال آینده را نیز در برنامه‌هایشان مورد توجه قرار داده‌اند.
یک زمانی می‌گفتند که دستگاه برنامه‌ریزی این غول‌های صنعتی بسیار بزرگ‌تر از «گاس پلن» سازمان برنامه‌ریزی اتحاد جماهیر شوروی بوده که برای یک قاره برنامه‌ریزی می‌کرده؛ سازمانی که حتی برای کوچک‌ترین جزء مصرفی زندگی مردم تا صنایع فضایی برنامه‌ریزی می‌کرد. غول‌های صنعتی غرب دستگاه برنامه‌ریزی قوی‌تر و حجیم‌تر از شوروی سابق داشته‌اند چرا که بدون برنامه آن غول‌های بزرگ صنعتی امورشان نمی‌گذرد. اگر دولت ایران را هم به مثابه یکی از غول‌های صنعتی در نظر بگیرید که 100 میلیارد دلار درآمد سالانه دارد، پس باید در مورد این پول پاسخگو بود، باید بدانیم چقدر درآمد داریم و چقدرش را در چه حوزه‌ای خرج می‌کنیم. به عقیده من این یک تکلیف است و تازگی هم ندارد.
اگر از یک منظر تحلیلی نگاه کنیم سازمان برنامه با آن ویژگی‌هایی که شما فرمودید یک عمر 60 ساله در نظام تصمیم‌سازی‌ها دارد، اما در این 60 سال سازمان دچار فراز و فرودهایی شده است، به این شکل بوده که با جابه‌جایی دولت‌ها ابتدا به وسیله انتصاب یک شخص به سازمان بها داده می‌شده ولی بعد از یک مدتی این افراد با یک حالت غیر‌متعارف رانده می‌شدند به عبارتی خوش‌ورود و بد‌خروج بوده است. برای مثال در ابتدا کل درآمدهای نفتی در اختیار این سازمان قرار گرفت بعد بودجه‌نویسی را به این سازمان دادند اما هرچه زمان جلوتر آمد سازمان محدود‌تر شد؛ سازمانی که 60 سال عمر کرده 30 رئیس عوض کرده که این نشان می‌دهد میانگین عمر رئیس دو سال بوده است.
سازمان برنامه در چارچوب قانون کار می‌کرد و هر اختیاری که داشت از قانون گرفته بود. اگر آخرین قانون سازمان برنامه را نگاه کنیم در سال 1351 با نام قانون برنامه و بودجه تصویب شده است. در این قانون وظایفی برای سازمان تعریف شد که اجرای آن وظایف احتیاج پیدا می‌کرد به چند نکته که یکی از آنها این بوده که این سازمان در بالاترین سطوح سیاسی مورد تایید و حمایت باشد. به دلیل اینکه آن سازمان به موجب آن قوانین اختیاراتی داشت که از همه مهم‌تر تخصیص منابع بود؛ یعنی دستگاه‌های مختلف دولتی درخواست‌های تامین اعتبارشان را به سازمان برنامه می‌دادند و سازمان باید به طور علمی و کارشناسی شده بگوید که این کاری که شما برای آن درخواست داده‌اید توجیه دارد و یا ندارد و یا اینکه اگر فلان تغییرات را اعمال کنید توجیه بیشتری دارد. داشتن چنین اختیاری خیلی از افراد را نگران می‌کرد، یک دستگاهی به نظرش خیلی ضروری بود که فلان کار را انجام بدهد، اگر آن درخواست تامین اعتبار برای آن دستگاه در سازمان برنامه تصویب نشود یک گروه دشمن برای سازمان تشکیل می‌شود. یا درخواست اعتبار برای یک استان و یا حتی یک دانشگاه؛ اگر سازمان توانایی تخصیص نداشت آن وقت مقامات یک استان با آن دشمن می‌شدند. من نمی‌گویم که همه تاییدها و یا ردهای سازمان برنامه درست بوده است ولی یک نادرستی دیگری وجود داشت که سازمان را در برخی از تصمیماتش نادرست جلوه می‌داد. آن هم فرمایش‌هایی بود که انجام می‌شد. یک‌بار من به یاد دارم برای برنامه عمرانی پنجم پیش از انقلاب سازمان برنامه خیلی تلاش کرد این برنامه را جمع و جور کند و ببندد اما غیر‌ممکن شد، برای اینکه یکی از معاونان سازمان گفت یک تمرین انجام دهید و بیایید بگویید دستورات و اوامری که باید در برنامه پنجم به آن توجه کرد برای کدام سازمان‌هاست و چقدر اعتبار لازم دارند. وقتی سازمان برنامه این فرمایشات را جمع کرد، فقط این فرمایشات بسیار فراتر بود از کل درآمدهای کشور در آن زمان ، به همین جهت هم به تصویب نرسید.
بعد از انقلاب چند بار اصلاح سازمان انجام شد، این اصلاحات چطور بود؟
اتفاقاً من اصلاً آنها را اصلاح نمی‌دانم. آنها درست میخ‌هایی بود که به تابوت سازمان برنامه زده شد.
چرا؟
یک وقتی نمایندگان مجلس در دهه 60 گفتند این سازمان با این همه قدرت ما که نمی‌توانیم از آن سوال کنیم، درست هم می‌گفتند و برای سوال کردن هم باید وزیر در راس آن می‌بود، وزیری که رای اعتماد از مجلس بگیرد و این کار را کردند و سازمان شد وزارت برنامه و بودجه. اولین سوالی که نمایندگان از وزیر پرسیدند پاسخش خیلی ساده بود اما جوابگوی نیاز آنها نبود، پاسخ این بود که فلان وزیر محترم برای فلان موضوع این مقدار اعتبار درخواست کرده‌اند، این اعتبار در کجا آمده، در فصل بودجه، حالا بودجه را چه کسی تصویب کرده است؟ همان نمایندگان مجلس، پس سوال منتفی شد. یک‌بار هم گفتند که سازمان امور اداری در سازمان برنامه ادغام شود، خب این بدترین اقدامی بود که برای سازمان برنامه صورت گرفت و دو گروه خونی که به هم نمی‌خوردند را با هم یکی کردند و چون سازمان برنامه احساس می‌کرد آن گروهی که به سازمان برنامه ملحق شده ناراحت از این ادغام هستند تمام امکانات را به این گروه داد. عرض کردم که این افراد کارشناسان خوبی بودند اما در حوزه‌های خودشان ولی وقتی در این حوزه وارد شدند اختیار پیدا کردند اما تجربه لازم را نداشتند. این موضوع باعث شد پرسنل سازمانی که اساساً دنبال مسائل شخصی خودشان نبودند به نیروهایی تبدیل شدند که به حقوق و مزایا توجه می‌کرد.
اینها اصلاح نبود و آنچه من در مورد اصلاح از آن صحبت می‌کنم می‌بایست از درون این سازمان انجام می‌شد. تجربه ادغام و وزارتخانه شدن زمانی مورد بررسی قرار می‌گرفت تا روشن شود شرایط پس از انقلاب چه سازمان برنامه‌ای را می‌خواهد. این فرصت به سازمان برنامه داده نشد و علاوه بر آن بر اساس جریانی که بعد از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی اتفاق افتاد خیلی‌ها معتقد بودند اصلاً نیازی به برنامه‌ریزی نیست و باید بگذاریم هر اتفاقی که می‌خواهد بیفتد، برای این نکته هم باید پاسخی جست‌و‌جو می‌شد و باید به این نتیجه می‌رسیدیم که می‌خواهیم برنامه داشته باشیم یا نه مثل کشور مافیاها عمل کنیم. خیلی هم مشکل نبود. این کار تنها نیاز به یکسری آدم مومن، معتقد، آگاه و خردمند داشت تا این تصمیم‌ها را بگیرند و بگویند که شما بروید ظرف مدت یک سال طرح اصلاحی سازمان برنامه را بیاورید. کاری که هندوستان در زمان خانم گاندی کرد، به یک آدم مورد اعتماد خودش حکم داد و گفت ماشین اصلاح‌شده برنامه‌ریزی کشور را به من گزارش بدهید و آن شخص با اختیار تامی که از نخست وزیر هند گرفته بود این کار را کرد و گزارش خود را به خانم گاندی داد تا این ماشین اصلاح شود. آن تغییراتی که شما گفتید به هیچ وجه اصلاح نبود و تغییراتش را شما الان می‌بینید.
اتفاق اخیر برای سازمان برنامه این بود که سازمان در گیر و دار امور اجرایی قرار نگیرد و به یک اتاق فکر تبدیل شود، شما معتقدید این اتفاق نیفتاده است؟
ببینید اتاق فکر اهل فکر می‌خواهد و باید دستی در کار باشد، اگر می‌خواهید یک سازمان مجرد و جدا از بدنه اجرایی مملکت داشته باشید فرقی نمی‌کند چرا دیگر اسمش را سازمان برنامه می‌گذارید؟ می‌توانید یک اتاق فکر از بهترین اساتید دانشگاه ایجاد کنید و یک شرح وظایف هم برایشان تعریف کنید، ببینید که این شرح وظایف چقدر امکان دارد که در اجرا دخیل باشد؟ من امکانی برای آن نمی‌بینم. سازمانی با اقتدار سازمان برنامه که دارای فکر و ایده بود تصور نمی‌کرد که به این روز افتد. حالا یک گروه نشسته در اتاق فکر چه کسی به حرف‌شان گوش می‌دهد. آیا ما یک اتاق فکر نیاز داریم یا یک دستگاه برنامه‌ریز، ناظر و صالح؟ من معتقدم این دومی را ما نیاز داریم. شما می‌توانید ده‌ها اتاق فکر داشته باشید و خیلی هم قابل احترام است اما نحوه اجرای ایده‌ها مهم است. ضرورت‌های ما تخصیص منابع نفتی است که نمی‌توان با اتاق فکر این کار را انجام داد و این تخصیص مستلزم برنامه‌ریزی و نظارت است. دستگاهی که این کارها را به موجب قانون وظیفه داشته باید این کارها را انجام می‌داد چرا که بر‌اساس قانون، عرف و منطق عقلانی برنامه‌ریزی در کشور ما منتفی نشده است که هر فرد یا دستگاه بتواند خودش منابع را درست جمع کند و درست هم تخصیص بدهد.
هدفمند کردن مخارج و برنامه خیلی مهم است تا در مسیری خرج بشوند که مصالح کشور را در نظر بگیرند و کشور را برای جهش به سوی یک آینده متعالی آماده کنند و این تنها با اتاق فکر ممکن نمی‌شود.
با توجه به مشکلات سازمان برنامه آیا انحلال سازمان یک ضرورت بود و یا اینکه اتفاقی بود که به جهت درس نگرفتن از تاریخ انجام شد؟
این طور که از شواهد امر پیداست، من یک مقدار نقل قول از برخی مسوولان کشور دارم که حتماً همین اظهار نظرها بوده که ذهن ریاست محترم جمهور را شکل داده است. برخی از این نقل قول‌ها هم از مطبوعات دارم که یک مقامی گفته بود من به عنوان وزیر درخواست تامین اعتبار کرده‌ام و یک کارشناس سازمان برنامه درخواست من را رد کرده است و این چه مملکت و دولتی است. این نوع گرایش‌ها همیشه وجود داشته و من نمی‌گویم که آن مقام محترم که این حرف را زده کار اشتباهی کرده چرا که این بیان نظر خودش بوده است ولی این نگاه همیشه وجود داشته است. در حالی که این تقسیم کار همیشه در دولت بوده و مثل مشهوری هست که می‌گوید اگر یک قاضی بدمستی کند یک پاسبان می‌تواند وی را جلب کند و آن پاسبان مامور اجراست. خب ارزش یک کارشناس هم که در همه جای دنیا معلوم است ولی چون وزیر نیست نمی‌توان گفت که حرفش معتبر نیست و سوء نیت دارد، یا اینکه پزشکان کارشناس سلامتی شما هستند و وقتی یک پزشک به شما می‌گوید کشیدن سیگار برای شما ضرر دارد اگر شما وزیر هم باشید در این ضرر فرقی نمی‌گذارد. اینها گرایشات خیلی ابتدایی ذهن‌هاست که خیلی راحت می‌توان برای آنها پاسخ پیدا کرد و اگر کسی هم خلافی کرده باشد یا یک درخواست را رد کرده باشد شما می‌توانید خیلی راحت از طریق رئیس آن کارشناس موضوع را پیگیری کنید. در خیلی از روزنامه‌ها خوانده‌ایم که یک سازمانی گزارش داده که هدف مثلاً 20 درصد هزینه بوده اما من 40 درصد هزینه کرده‌ام و یا اینکه هدف خرج 100 تومان برای یک کار بوده اما من با مهارت 150 تومان خرج کرده‌ام، این را نمی‌توان در برنامه‌ریزی‌های دولتی پذیرفت یا حتی در یک خانواده کوچک هم نمی‌توان این موضوع را پذیرفت. چطور می‌شود شما هدفی را محقق کرده‌اید و به جای 100 تومان 150 تومان بیشتر خرج کرده‌اید؟ از کجا این هزینه‌های اضافی را پوشش داده‌اید؟ پیداست که از بسیاری از جاهای دیگر هزینه را زده‌اید تا این کار را جمع کنید. معمول بود که بسیاری از شرکت‌های دولتی مثلاً برای اینکه کار ساختمانی‌شان را پیش ببرند حقوق کارکنان‌شان را نمی‌پرداختند و صرف خرید تجهیزات و ماشین‌آلات ساختمانی می‌کردند. همه این موارد ضد‌برنامه‌ریزی و ضد‌نظم است، من الگوی برنامه استالینی هیچ وقت در ذهنم نیست اما می‌گویم همه باید نظم داشته باشند، در دولت‌های غربی از بالا گرفته تا شهروندان نظم را رعایت می‌کنند. اما ما گاهی اگر زیر این نظم و انضباط بزنیم فکر می‌کنیم که کار خوبی انجام داده‌ایم و این حتی در زندگی خصوصی مردم هم رسوخ کرده و فردی که مثلاً 500 هزار تومان حقوق دارد یک ماشین لیزینگی می‌خرد و 250 هزار تومان قسط ماشین را می‌دهد و بقیه را هم برای کرایه خانه‌اش می‌پردازد، آیا می‌توان به این شکل زندگی کرد؟
نظم مالی و اقتصادی چیزی است که جلو این مشکلات را می‌گیرد و افرادی هم که این نظم را ایجاد می‌کنند افرادی خارج از کشور نیستند حتی می‌توانید بهترین افراد را در این مجموعه به کار بگیرید اما کل دستگاه را از بین نبرید و فرهنگ دستگاه را درست کنید.
