گفت‌و‌گو با محمد ستاری‌فر
بازگشت سازمان نبایدسیاسی شود
محمد ستاری‌فر در دولت هشتم به مدت سه سال و نیم رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی بود. در دوره ریاست وی بر سازمان مدیریت، سند چشم‌انداز 20 ساله ایران به تصویب رسید و ابلاغ شد. موضوعی که ستاری‌فر در این گفت‌و‌گو آن را محور قرار داده است.
محمد ستاری‌فر در دولت هشتم به مدت سه سال و نیم رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی بود. در دوره ریاست وی بر سازمان مدیریت، سند چشم‌انداز 20 ساله ایران به تصویب رسید و ابلاغ شد. موضوعی که ستاری‌فر در این گفت‌و‌گو آن را محور قرار داده است. استاد بازنشسته دانشکده اقتصاد دانشگاه علامه، به باز‌خو‌انی روابط سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در دولت‌های مختلف می‌پردازد و از این منظر چالش‌های گذشته را به نقد می‌کشد. او معتقد است «حالا که پس از پنج سال باز هم بحث احیای سازمان مدیریت مطرح شده نباید با این موضوع برخورد سطحی یا سیاسی داشت و باید آن را در قالب یک «اجماع» بر سر توسعه‌یافتگی دید.» اجماعی که او در این گفت‌و‌گو تاکید دارد در واقع همان «چشم‌انداز 20ساله‌ای» است که بارها از جانب کارشناسان و زبده‌های اقتصادی از محقق نشدن اهدافش سخن به میان آمده است. ستاری‌فر معتقد است که «ارکان پایدار نظام باید به جایگاه سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی به عنوان یک سازمان توسعه‌گرا و آینده‌نگر پی ببرند.» او می‌گوید: «رسیدن به اهداف چشم‌انداز بدون وجود این سازمان ممکن نیست.»
* * *
سازمان مدیریت در سال 86 با هدف چابکی تغییر ساختار یافت، امروز و پس از گذشت پنج سال سخن از احیاست شما این تغییر ساختار را چگونه تحلیل می‌کنید؟
در ایران ما دایره‌ای داریم به نام دایره تسلسل عقب‌افتادگی. در این دایره همه دستگاه‌ها قرار بود به صورت جداگانه و در مجموعه سازمان دولت نوین شود. در شرایط حاضر تمام دستگاه‌های کنونی در برابر شرایط زمانی پیش‌‌رویشان عقب‌افتاده هستند به همین دلیل باید برای رسیدن به اهداف چشم‌انداز نوسازی و بازسازی شوند. اما در میان دستگاه‌های موجود به رغم عقب‌ماندگی، سازمان مدیریت دارای نمره بهتری از بقیه بود یا به عبارتی اگر دستگاه‌های دیگر را بدون چشم تصور کنید سازمان دارای یک چشم بوده است. اتفاقی که افتاده چیست؟ سازمانی که وضعیت بهتری از بقیه داشته منحل شد. اهمیت این سازمان در سوابق تجربی، تاریخی و اطلاعاتی بود. نرم‌افزار ذخیره‌شده برنامه‌ریزی کشور طی شش دهه گذشته گنجینه‌ای بود که با این جابه‌جایی از بین رفت.
اما خود شما در برنامه چهارم تغییر وضعیت سازمان را پیش‌بینی کرده بودید؟
آن سازمان مدیریت که در برنامه چهارم هدف‌گذاری شد مربوط به دولتی بود که می‌خواست خود را آزاد و وظایفش را بازسازی کند. الان هیچ‌کدام از دستگاه‌ها بازسازی و نوسازی نشده‌اند اما سازمان مدیریت به تنهایی منحل شد. یعنی به جای اینکه از نقطه‌ای از دایره تسلسل شروع کنیم، آمده‌ایم به طور مستقل و نقطه‌ای کار را آغاز کردیم. سازمان را به یک دستگاه تخصیص بودجه تنزل دادیم بدون آنکه برای وظایف بر زمین‌مانده آن برنامه داشته باشیم.
چه پیش‌شرط‌هایی برای احیای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور باید در نظر گرفته شود؟
در حال حاضر که ضربه‌ای جدی به کیان سازمان نرم‌افزاری کشور خورده است نباید با احیای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور به صورت سطحی و سیاسی برخورد شود. زیرا احیا مراحلی دارد که خیلی از این مراحل طی 60 سال گذشته مورد توجه حاکمیت نبوده است. ما دو دسته کشور داریم که متقدم توسعه‌یافته هستند مانند کشورهای اروپایی و آمریکا که چون رویکرد اقتصاد باز داشته‌اند در رویکرد برنامه‌ریزی آنها مهم بوده است و در ارتباط مستقیم با روسای دولت‌ها قرار می‌گرفته است و نقش هدایتی داشته است که در این زمینه بحث نمی‌کنم ولی در کشورهای متاخر در توسعه مانند چین، کره، تایوان، مالزی و... این نظام برنامه‌ریزی یک نهاد کلیدی و تعیین‌کننده بوده است.
شکل‌گیری نهاد برنامه‌ریزی در این کشورها بسیار مهم است، در این کشورها به طور کلی رهبران حاکمیت ایده‌های خود را کنار هم قرار داده‌اند و در به اشتراک گذاشتن این دیدگاه‌ها ایده‌های اجتماعی استخراج می‌کنند. ماهاتیر محمد در این زمینه می‌گوید من ایده‌ای داشتم برای چشم‌انداز مالزی در سال 2020 و این نگاه را با دست‌اندرکاران حاکمیت مطرح کردم تا در‌نهایت به یک ایده جمعی رسیدیم و بر اساس آن یک منظری برای جامعه آرمانی مالزی در افق زمانی مورد نظر تنظیم کردیم. با در نظر گرفتن این تجربه می‌توان گفت در یک جامعه‌ای که رهبران حاکمیت به یک منظر توسعه‌ای رسیدند برای پیاده‌سازی این منظر محتاج نهادی می‌شوند به نام نهاد برنامه‌ریزی که یک تعدادی از کارشناسان خلاق و آینده‌نگر را جمع می‌کنند تا این منظر ترسیم‌شده را در قالب برنامه‌های اجرایی پروژه‌بندی کنند و نظارت می‌کنند تا به نتیجه برسد.
یعنی باید یک اجماع نظر در مورد منظر و مسیر توسعه کشور در ساختار حاکمیت ایجاد شود؟
در واقع باید گفت یک سازمان توسعه‌گرا از یک منظر شروع می‌شود که حاکمیت بر روی آن توافق دارد، یعنی نقطه شروع در بیرون این نهاد قرار دارد و وقتی به داخل سازمان می‌رسیم باید نیروهای کارشناس و کارآمد و فرهیخته به کار گرفته شوند. از دل این نهاد برنامه است که نهاد برنامه‌ریزی توسعه‌گرای کارآمد شکل می‌گیرد. بازهم به نقل قولی از ماهاتیر محمد برمی‌گردم که برای هاشمی‌رفسنجانی و محمد خاتمی بازگو کرد که مردم مالزی فقیر و نیمه‌برهنه بودند. ولی ما منظری را برای توسعه ترسیم کردیم و بر اساس آن نهاد برنامه‌ای ایجاد کردیم و آنچه که امروز شما از مالزی می‌بینید مرهون فرآیند انسجام فکری در رهبران حاکمیت با نهاد برنامه است. ماهاتیر محمد عنوان می‌کرد که ما کشوری حاشیه‌ای در جهان هستیم در حالی که ایران به عنوان یک قطب که در مرکزیت جهان متمدن برای خود جایگاهی دارد به چه جایگاهی می‌توانست برسد. سازمان مدیریت باید با چنین ترتیبی شکل می‌گرفت در حالی که به دلیل آنکه این مفهوم در وهله اول وارداتی بود رهبران حاکمیت ایران چه قبل و چه بعد از پیروزی انقلاب آن را درک نکردند.
آنچه پیش از این به عنوان سازمان برنامه در کشور وجود داشت از چنین تصویری چقدر فاصله داشت؟
متاسفانه به دلیل عدم درک صحیح از جایگاه چنین سازمانی فاصله زیادی بین کارکرد سازمان برنامه با یک سازمان برنامه‌ریز توسعه‌گرا وجود داشته است. در زمان حکومت پهلوی قرار بود این سازمان پول نفت را بگیرد آن گونه که گفته می‌شد هزینه کند و اسم این کار را هم گذاشتند برنامه عمرانی و برنامه توسعه‌ای. اسم نگرفت و به مرور همه آنچه به عنوان درآمدهای نفتی بود به طورکامل در اختیار دولت‌ها قرار گرفت و به این ترتیب نفت دولتی شکل گرفت. پیش از این هم عنوان کرده‌ام اگر بنا باشد بین نفت دولتی و واگذاری نفت به خارجی‌ها یکی را انتخاب کنیم به نفع کشور است که واگذاری نفت به خارجی‌ها را انتخاب کنیم. در حالی که ما معتقد به نفت ملی هستیم و نباید دولتی باشد. به هرشکل با ورود درآمدهای نفتی سازمان برنامه در ایران شکل گرفت و قرار شد که به صورت برنامه‌های عمرانی باشد و به مرور دولت‌ها دیدند که پول مفتی هست به نام نفت و آن را تصاحب کردند و غالب بودجه دولت‌ها را پول نفت تشکیل داد. هرچه برنامه‌های پیش از پیروزی انقلاب را مرور می‌کنیم متوجه می‌شویم که دولت به سازمان برنامه به عنوان سازمان بودجه نگاه می‌کند که من مصارفی دارم و این سازمان باید برای آنها تامین منبع کند. در برنامه عمرانی پنجم سازمان برنامه برای دولت تبدیل به سازمان بودجه شده بود.
بعد از پیروزی انقلاب هم به جرات می‌توانم بگویم که هیچ‌کس نیامده است در مورد جایگاه این سازمان مهم و حیاتی فکر کند و بعد از مدتی عنوان شد که این سازمان «آمریکایی» است که در همان زمان تعدادی از کسانی که صاحب فکر بودند از سازمان رفتند و بعد در یک دوره اصلاً در سازمان را بستند وبعد از آن هم در زمان دولت نهم که این سازمان منحل شد به عنوان یک سازمان بودجه‌ای به آن نگریسته شده است. در واقع مانند یک قلک برای دولت عمل می‌کرده است. یعنی این سازمان به عنوان تخصیص عمل می‌کرد. در حالی که دولت‌ها می‌دانستند در خزانه چه میزان منابع وجود دارد به سازمان فشار می‌آوردند که تخصیص بیش از این موجودی را تایید کند و در این فرآیند از ابتدای انقلاب به بعد هم دولت‌ها موجبات تضعیف همان سازمان نیم‌بند را فراهم کردند. نگاه آمریکایی بودن به این سازمان هم وجود داشته ومتاسفانه هیچ کس به این نکته توجه نکرده است که باید سازمانی را برای نهاد برنامه‌ریزی کشور ایجاد کنند که آمریکایی نباشد تا از این طریق بتوانند نهاد برنامه را در کشور شکل بدهند.
راه حل اصلاح این نوع نگرش به نظر شما چیست تا در صورت احیای سازمان دوباره شاهد تکرار این فرآیند نباشیم؟
برای این کار نیاز به سرمایه‌گذاری داریم و باید در سطوح عالی نظام این کار صورت گیرد. اتصال سازمان به این سطح جایگاهی قدرتمند به این نهاد می‌بخشد که در چارچوب آن دولت‌ها نمی‌توانند از مسیری که برنامه‌ها برای دولت‌ها ترسیم می‌کنند تخطی کنند. نهاد برنامه‌ریزی که براساس منظر توسعه‌ای کشور شکل بگیرد که از نگاه حاکمیت برخاسته باشد. اگر چنین سازمانی به عنوان نهاد برنامه‌ریزی در کشور ایجاد شود به عملکرد دولت و نظام هوشمندی می‌دهد و از هزینه‌های آزمون و خطا کردن مدیریت می‌کاهد. برای این کار در زمانی که در سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی حضور داشتم طرحی به عنوان الزامات بازسازی نوسازی سازمان برنامه‌ریزی کشور تدوین شد و براساس همین طرح هم با تاکید بر ناکارآمدی ساختار دولت در برنامه چهارم نوسازی دولت و ارتقای حاکمیت گنجانیده شده است و اولین گام نیز بر اصلاح ساختار سازمان تاکید شد.
بحثی که اشاره داشتید در استان‌ها ساختار تغییر کند؟
یکی از اقدامات در استان‌ها این بود که سطح عالی در استان‌ها از استاندار تغییر کند زیرا استاندار نماینده رویکرد سیاسی و امنیتی کشور بود. بر این اساس پیشنهاد شد در استان‌ها شورایی تشکیل شود که بیانگر رویکرد توسعه‌ای دولت باشد. برای اجرای آن لازم بود تغییراتی در ساختار استانی صورت گیرد و برخی امور مثلاً به معاونت اول رئیس‌جمهوری منتقل شود که با تهدید وزیر کشور وقت به استعفا منتفی شد.
شما احیای سازمان را چگونه می‌بینید زیرا در دوره‌ای از پایان برنامه سخن گفتید؟
من آن زمان عملکرد برنامه چهارم و اهداف پیش‌بینی شده برای آن را مبنا قرار دادم. در چند سال گذشته اصرار بر زیرپا گذاشتن قوانین بالادستی مربوط به برنامه و بودجه بود، در حالی که قانون محاسبات عمومی و برنامه و بودجه صراحت بر رعایت برخی نکات دارد اما دولت در بودجه‌های سنواتی خود هیچ الزامی به رعایت آن ندارد. اهداف برنامه با فرض مصرف 84 میلیارد دلار از درآمدهای نفتی پیش‌بینی شد اما امروز با مصرف بیش از 500میلیارد دلار از درآمدهای نفتی به هیچ کدام از اهداف تعیین شده دست نیافته‌ایم. بنابراین تاکید کردم وقت و سرمایه کشور نباید در این شرایط صرف برنامه‌ای شود که در اجرا، تعهد و پایبندی به آن وجود ندارد.
با این حال چه نظری در خصوص احیا دارید؟
احیای سازمان برنامه برای کشور یک ضرورت است زیرا اداره کشور نیاز به سازمان هوشمندی دارد که بر اساس نگاه کارشناسی برای دولت‌ها تصمیم‌سازی کند و این تصمیمات را در فضایی عقلایی در معرض تصمیم‌گیری قرار دهد. کشور‌هایی که قصد دارند به توسعه برسند نمی‌توانند بدون یک نهاد برنامه‌ریزی هوشمند و قدرتمند به توسعه برسند و اگر دولت آتی بخواهد این سازمان را احیا کند باید از امروز در جمع افراد موثر در این فرآیند نگاه دولت خود را به سازمان برنامه مطرح کنند تا بر اساس این نوع نگاه فرآیند اصلاحی در ساختار سازمان برنامه تدوین شود و اگر چنین اتفاقی بیفتد یک گام درست برای راه‌اندازی سازمان برنامه شکل گرفته است.
فکر می‌کنید از طریق مجلس سازمان بتواند به این جایگاه برسد؟
بعید می‌دانم؛ باید ارکان پایدار نظام، چنین سرمایه‌گذاری را انجام دهند تا جایگاه سازمان با تغییرات دولت و مجلس جابه‌جا نشود. احساس نیاز کل حاکمیت به چنین ساختاری است که می‌تواند با تغییر دولت‌ها از تزلزل جایگاه سازمان برنامه‌ریزی که به منزله قلب، مغز، چشم و گوش نظام است جلوگیری کند.
این سرمایه‌گذاری که در چشم‌انداز صورت گرفته است و از سوی رهبری نیز تایید شده است؟
از این سرمایه‌گذاری باید صیانت شود. کشوری که می‌خواهد چشم‌انداز داشته باشد باید آینده‌نگر باشد. سند چشم‌انداز می‌گوید برای اجرای مفاد این سند باید یک سازمان برنامه‌ریزی هوشمند بر آن نظارت داشته باشد و اگر این سازمان منحل نمی‌شد برای اجرای سند به خودی خود باید اصلاح می‌شد. به هر شکل دولت آینده اگر بخواهد در چارچوب سند چشم‌انداز به عنوان یک منظر توسعه‌ای حرکت کند بدون ایجاد سازمان برنامه‌ای هوشمند قادر به این کار نخواهد بود؛ سازمانی که بر اساس هوشمندی کارشناسی و علمی دچار درگیری‌های وقت‌گیر تخصیص بودجه نیست و بر اساس یک اجماع منطقی منابع را در جهت حرکت به سمت منظر توسعه‌ای تعریف‌شده‌ای به کار می‌گیرد.
آنچه انجام شد اصلاح نبود؟
تنزل یک سازمان به دستگاه تخصیص بودجه بود. نگاهی که همواره سازمان از آن رنج برده یعنی کسی بگوید چقدر هزینه شود و سازمان نیز آن را انجام دهد. آن هم در شکل آشفته و به هم‌ریخته. نظریه‌های موجود درباره بودجه بین تمرکزگرایی و دموکراسی یک رابطه معکوس می‌بیند که افزایش یک طرف به کاهش طرف دیگر می‌انجامد. وقتی بودجه دولت از نظر اندازه بزرگ و حجم آن متورم شود آزادی فضای کسب و کار کمتر می‌شود. آزادی عمل بازار محدود می‌شود، در نتیجه مشارکت مردم و بخش خصوصی محدود می‌شود. با توجه به آنکه بودجه‌های سنواتی در چند سال گذشته دارای چنین ویژگی است می‌توان گفت دولت در اکثر امور جای بازار و مردم را پر می‌کند. از سوی دیگر بحث دموکراسی در درون دولت است. دولت به واسطه آنکه در استان‌ها میزان بودجه را اعلام می‌کند فکر می‌کند تمرکززدایی کرده است. اما وقتی ردیف‌های بودجه را بدون بازسازی مسوولیت نامحدود می‌کنند، اختیارات دستگاه‌ها را به حداقل می‌رسانند. بودجه متمرکز است اما چون تصمیم‌گیر دولت است به جای اعلام در تهران در استان این اعلام را انجام می‌دهد در حالی‌که دستگاه‌ها کمترین اختیار را دارند. در حالی که سازمان قرار بود کاملاً در جهت عکس این مسیر حرکت کند.
