در فقدان یک قاعده مالی مستحکم

مساله تامین مالی دولت در سال جاری بدون تردید مهم‌ترین و کلیدی‌ترین مساله دولت و اقتصاد کشور است. دولت در سال جاری با کاهش شدید درآمدها و در نتیجه با کسری بودجه بی‌سابقه‌ای رو‌به‌رو است. هرگونه خطای سیاستگذاری در مدیریت کسری بودجه و تامین مالی دولت، می‌تواند آثار تورمی و عوارض مخرب به دنبال داشته باشد. در این میان، لازم است ابتدا تفکیک روشنی از سازوکار اثرگذاری تکانه‌های برون‌زا و کوتاه‌مدت و ریشه‌های بلندمدت کسری بودجه دولت صورت بگیرد و به دنبال آن، متناسب با ریشه مشکل، راه‌حل مناسب توصیه شود. در این یادداشت، با نگاه فوق، مساله تامین مالی دولت مورد بررسی قرار گرفته است.

تفکیک مسائل کوتاه‌مدت و بلندمدت

ابتدا لازم است مساله ناترازی مزمن بودجه و مشکلات مالی ناشی از تحولات اخیر را از یکدیگر متمایز کرد. مساله کسری بودجه و ناترازی مالی دولت، مساله‌ای مزمن است که همواره دولت‌های مختلف با آن مواجه بوده‌اند.

از طرف دیگر، در اثر تشدید تحریم‌های خارجی و کاهش شدید درآمدهای نفتی و همچنین در اثر کاهش درآمدهای مالیاتی دولت (ناشی از رکود اقتصادی)، در سال جاری دولت با کسری بودجه مضاعف مواجه شده است. باید گفت که عوارض ناشی از کرونا نیز به واسطه افزایش مخارج دولت و کاهش درآمدهای مالیاتی، بر مشکلات مالی دولت افزوده است. بنابراین، دولت با دو مساله متفاوت مواجه است: «کسری بودجه و ناترازی مالی مزمن» و «کسری بودجه شدید سال جاری ناشی از تحریم و کرونا». تفکیک این دو موضوع بسیار حائز اهمیت است چراکه هر یک از آنها، ریشه‌های متفاوت و در نتیجه راه‌حل‌های متفاوتی دارد.

با نگاهی به عملکرد بلندمدت مالی دولت، به روشنی می‌توان دریافت که درآمدهای جاری دولت، کفاف مخارج دولت را نمی‌دهد. به طور میانگین طی دو دهه گذشته، درآمدهای جاری دولت فقط 48 درصد کل مخارج (جاری و عمرانی) دولت را پوشش داده است. این نسبت در سال‌های مختلف متغیر بوده ولی در مجموع، ساختار بودجه و سیاست‌های مالی دولت به گونه‌ای بوده است که درآمدهای پایدار دولت، امکان تامین مالی کمتر از نصف مخارج دولت را داشته است. بخش دیگر مخارج دولت از محل درآمدهای نفتی تامین شده است. به طور متوسط طی دو دهه گذشته نزدیک به 40 درصد مخارج دولت از طریق درآمدهای نفتی (سهم خزانه از تسهیم درآمدهای حاصل از صادرات نفت و گاز) تامین مالی شده است. به‌رغم سهم بالای درآمدهای نفتی در تامین مالی دولت، در تمام سال‌ها شکاف بین منابع و مصارف دولت وجود داشته است. به طور میانگین طی دو دهه گذشته نزدیک به 13 درصد مخارج دولت، به صورت بدهی انباشته به دوره‌های بعد انتقال یافته یا به طرق مختلف به متغیرهای پولی منتقل شده است.

باید پذیرفت که سیاست‌های مالی دولت و ساختار بودجه، اشکالات متعددی دارد. مشکل نخست آن است که سیاست‌های مالی دولت، فاقد یک قاعده مالی کارآمد برای نحوه هزینه کردن درآمدهای نفتی است. در فقدان یک قاعده مالی مستحکم، همواره زمینه شکل‌گیری عوارض بیماری هلندی در اقتصاد و عوارض مخرب آن وجود دارد. از سوی دیگر، همواره با افزایش درآمدهای ریالی دولت ناشی از فروش ارز نفتی، دولت اقدام به افزایش مخارج خود می‌کند که به صورت بزرگ شدن بدنه اجرایی دولت، افزایش تعهدات اجتماعی، افزایش استخدام‌های دولتی، افزایش ردیف‌های بودجه و نظایر آن بروز پیدا می‌کند. افزایش مخارج دولت در دوره‌های افزایش درآمدهای نفتی، عوارض مخربی دارد. در دوره‌هایی که درآمدهای نفتی و درآمدهای ارزی دولت کاهش پیدا می‌کند، به‌تبع آن درآمدهای ریالی دولت نیز کاهش می‌یابد. اما به دلایل سیاسی و اجتماعی، دولت‌ها هیچ‌گاه نمی‌توانند به اندازه کاهش درآمدهای خود، اقدام به کاهش مخارج خود بکنند. از ابتدای دهه 50 به بعد، بدون استثنا تمامی دولت‌ها در دوره‌های وفور درآمدهای نفتی، انواع تعهدات اقتصادی و اجتماعی فراتر از درآمدهای پایدار خود ایجاد کرده‌اند. در دوره‌هایی مانند نیمه اول دهه 50 و نیمه دوم دهه 80،‌ به دنبال افزایش درآمدهای نفتی، انبوهی از طرح‌های عمرانی فاقد مطالعه، استخدام‌های گسترده دولتی، افزایش حقوق پرسنل دولت و انواع پرداخت‌های انتقالی سرعت یافته است. با کاهش درآمدهای نفتی، به آن دلیل که امکان توقف طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام، انحلال سازمان‌های دولتی اضافه بر نیاز، کاهش حقوق و دستمزد و تعدیل نیرو در سازمان‌های دولتی میسر نبوده از این‌رو دولت‌ها با کسری بودجه مواجه می‌شدند.

ساختار بودجه و سیاست‌های مالی دولت، مشکلات دیگری نیز دارد. شیوه بودجه‌ریزی در ایران به‌گونه‌ای بوده است که دولت‌ها به جای شناسایی درآمدهای پایدار و تطبیق مخارج با درآمدها، بدون توجه به ظرفیت درآمدزایی، سطحی از مخارج را تعیین کرده و برای تراز نشان دادن بودجه سنواتی، در پیش‌بینی درآمدها بیش‌نمایی کرده‌اند. این مساله نیز موجب شده است همه‌ساله دولت‌ها در پایان سال با رقم عمده‌ای عدم تحقق درآمدها و انتقال آن به متغیرهای پولی مواجه شوند.

نظام اجرایی و قانونگذاری در کشور، همواره انواع تعهدات اجتماعی فراتر از ظرفیت مالی بر دولت‌ها تحمیل می‌کند؛ که نمونه‌هایی از آن را در انواع سیاست‌های یارانه‌ای (سوخت،‌ نان، آب و‌...)، نظام آموزش عالی، خریدهای تضمینی، معافیت‌های مالیاتی و نظایر آن می‌توان دید.

جدای از مشکلات بلندمدت و مزمن بودجه در دولت، در دوره اخیر مشکلات حادی به واسطه تشدید تحریم‌های خارجی و شیوع کرونا رخ داده است. با تشدید تحریم‌های خارجی، صادرات نفت به‌شدت کاهش یافته و به‌تبع آن درآمدهای حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای دولت با افت شدید مواجه شده است. به عنوان یک معیار برای مقایسه، اگر در سال جاری امکان صادرات نفت به میزان سه سال قبل میسر می‌شد، با احتساب قیمت روز نفت در جهان و نرخ ارز 4200 تومان و همچنین با احتساب سهم خزانه از تسهیم نفت، درآمدهای ریالی دولت از محل صادرات نفت و گاز در سال جاری می‌توانست رقمی در حدود 92 هزار میلیارد تومان باشد. با فروض فوق ولی با فرض نرخ ارز آزاد، درآمدهای دولت از محل صادرات نفت و گاز می‌توانست طی سال جاری حتی به رقمی بیش از 400 هزار میلیارد تومان برسد. حال با توجه به تحریم نفت، امکان حصول چنین درآمدی از دولت سلب شده است؛ ولی در مقابل، الگوی مخارج دولت همانند قبل تداوم دارد. از سوی دیگر، شیوع کرونا موجب افزایش هزینه‌های درمانی و حمایتی دولت شده و از درآمدهای مالیاتی دولت (به واسطه تعمیق رکود در کسب‌وکارها) کاسته است.

بنابراین دولت همزمان از یک طرف با بودجه‌ای ناتراز و مشکلات مالی مزمن و از طرف دیگر با مشکل تحریم و شیوع کرونا مواجه است. هر دو عامل، مساله تامین مالی دولت و مدیریت کسری بودجه را به معضلی پیچیده تبدیل کرده است.

راه‌حل‌های بلندمدت و اصلاحات ساختاری

با توضیحات فوق، مساله تامین مالی دولت و کسری بودجه، مساله‌ای فراتر از مشکلات مالی اخیر دولت است و لازم است سیاست‌های مالی و بودجه‌ای دولت به طور کامل بازبینی و اصلاح شوند. به بیان روشن‌تر، دولت صرفاً با یک ادوار تجاری متعارف و کاهش درآمد موقت یا یک شوک برون‌زای ناشی از تحریم مواجه نیست. اگر کل مشکل مالی دولت، فقط ناشی از رکود داخلی و فشار تحریم‌های خارجی بود و اگر مشکلات مذکور ماهیتی کوتاه‌مدت و گذرا داشت، دولت می‌توانست با ایجاد بدهی یا پیش‌فروش دارایی‌ها یا اوراق ‌بهادارسازی جریان درآمد آتی خود، از بحران مالی فعلی عبور کند.

توجه به این موضوع بسیار حیاتی است که بخش عمده‌ای از مشکلات مالی دولت، ناشی از سیاست‌های مالی نادرست، فقدان قاعده مالی کارآمد، فقدان انضباط و شفافیت مالی و تعهدات بیش از توان مالی است. چنین مشکلاتی، با شیوه‌هایی مانند انتشار اوراق یا پیش‌فروش دارایی و امثال آن قابل حل نیست. لازم است دولت، اصلاحات گسترده‌ای در ساختار درآمدی و مخارج خود به عمل آورد.

دستگاه‌های دولتی اغلب به شکل بسیار حادی با انباشت نیروی انسانی، تمرکز دارایی ثابت، موازی‌کاری و تعدد مراکز تصمیم‌گیری و ناکارایی فرآیندها مواجه هستند. اگرچه در کوتاه‌مدت امکان تعدیل نیروی انسانی در بدنه دولت وجود ندارد ولی با کاهش تصدی‌گری دولت و تمرکز دولت بر وظایف ذاتی و اصلی خود، به تدریج می‌توان از مخارج غیرضروری دولت کاست.

علاوه بر آن، ساختار سنتی و ناکارآمد بودجه‌ریزی در سازمان‌های دولتی و نحوه تخصیص منابع، یکی دیگر از عوامل اصلی اتلاف منابع عمومی در دستگاه‌های دولتی است. اجرا شدن بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد در دستگاه‌های دولتی می‌تواند گامی در جهت بهبود تخصیص منابع در دستگاه‌های دولتی باشد ولی تعلل در اجرای آن، مشکل ناکارایی در تخصیص منابع را تشدید کرده است. از این‌رو لازم است اجرای کامل و دقیق بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد در دستور کار دولت و بخش عمومی قرار بگیرد.

مشکل دیگر عملکرد مالی دولت، عدم شفافیت مالی و شفاف نبودن درآمدها و هزینه‌های دولتی است که منجر به اتلاف منابع مالی در بخش عمومی شده است. در بخش عمومی، جز در موارد استثنا، اغلب اطلاعات شفافی از صورت‌های مالی، قراردادها و گزارش عملکرد دستگاه‌ها و شرکت‌ها و نهادهای عمومی منتشر نمی‌شود. به میزانی که اطلاعات مربوط به درآمدها و هزینه‌های دستگاه‌های اجرایی و نهادهای عمومی با تفصیل کمتر و جزئیات کمتری منتشر شود و در دسترس عموم قرار گیرد، به طور طبیعی امکان پایش و نظارت عملکرد مالی بخش عمومی از جانب نهادهای نظارتی و همچنین عموم مردم کاهش یافته و احتمال ناکارایی در تخصیص منابع و سوءاستفاده از منابع عمومی افزایش می‌یابد.

از سوی دیگر، بزرگ بودن بدنه دولت و تصدی‌گری دستگاه‌های اجرایی در مورد خدماتی که امکان واگذاری آن به بخش خصوصی واقعی وجود دارد، منجر به افزایش هزینه تمام‌شده خدمات دولتی و اتلاف منابع بودجه‌ای شده است. به نظر می‌رسد در زمینه کاهش تصدی‌گری دولت و واگذاری خدمات بازاری بخش عمومی به بخش خصوصی، توفیق چندانی حاصل نشده است.

به نکات فوق این نکته را نیز می‌توان افزود که روند استخدام‌های خارج از قاعده در دولت‌های قبلی و تداوم آن، از جمله عوامل افزایش مخارج دولت در سال‌های اخیر محسوب می‌شود. بخش عمده‌ای از هزینه‌های جاری دولت، مربوط به قلم جبران خدمت کارکنان است. با تحمیل استخدام‌های خارج از قاعده به دستگاه‌های اجرایی و سایر موسسات وابسته به بخش عمومی، بار مالی بودجه عمومی افزایش یافته و با توجه به محدودیت‌های قانونی موجود در تعدیل نیروی کار مازاد، این مشکل تا مدت‌ها گریبانگیر دولت خواهد بود.

یکی دیگر از عوامل کلیدی موثر بر چالش‌های بودجه‌ای دولت، تداوم سیاست‌های حمایتی غیرهدفمند و غیراصولی به‌جامانده از دولت‌های قبل است. این سیاست‌ها، در قالب پرداخت یارانه نقدی به خانوار، خرید تضمینی محصولات کشاورزی، پرداخت یارانه به حامل‌های انرژی، حمایت‌های غیرهدفمند از بنگاه‌های زیانده و نظایر آن، تعهدات بسیار سنگینی را بر بودجه عمومی دولت تحمیل و مشکل کسری بودجه دولت را تشدید کرده است. این سیاست‌ها، که اثربخش نبودن آنها بارها در ادوار گذشته مورد آزمون قرار گرفته است، به طور سالانه بخش قابل توجهی از منابع بودجه‌ای را جذب می‌کنند. اغلب این سیاست‌های حمایتی، جدای از انواع آثار و عوارض نامطلوبی که دارند، منابع بودجه‌ای دولت را به هدر می‌دهند بدون آنکه آثار رفاهی یا آثار اقتصادی قابل توجه و پایداری داشته باشند.

این نکته نیز قابل ذکر است که علاوه بر بودجه عمومی دستگاه‌های اجرایی، در قالب ردیف‌های متفرقه بودجه‌های سنواتی، هر سال انبوهی از پرداخت‌ها به دستگاه‌های مختلف غیردولتی صورت می‌گیرد بی‌آنکه نظارتی بر نحوه هزینه‌کرد آنها صورت گیرد. این مساله نیز بار مالی دولت را بیش از پیش سنگین‌تر می‌کند.

عامل دیگر افزایش مخارج دولت، مسائل مربوط به پرداخت‌های عمرانی بخش عمومی است. در این زمینه عواملی مانند ناکارایی در تخصیص منابع عمرانی و فقدان شفافیت و رقابت لازم در واگذاری طرح‌های عمرانی موجب اتلاف منابع بودجه‌ای شده است. در فرآیند واگذاری اغلب طرح‌های عمرانی، شفافیت و رقابت لازم وجود ندارد و دوره اجرای طرح‌های عمرانی بسیار بیشتر از زمان متعارف است. این مساله در مورد بخش‌های مختلف دولت و از جمله شهرداری‌ها مصداق دارد. این مسائل حداقل تا چند سال آینده همچنان،‌ به عنوان یک چالش بودجه دولت را تحت تاثیر قرار خواهد داد از این‌رو لازم است رویکرد دولت در تخصیص اعتبارات عمرانی از وضعیت فعلی به توسعه مدل‌های مشارکت عمومی خصوصی و اهرمی کردن منابع دولتی برای توسعه زیرساخت‌ها تغییر کند.

در طرف درآمدها نیز، مشکلاتی مانند معافیت‌های گسترده مالیاتی و ناکارایی سیاست‌های مالیاتی وجود دارد و لازم است نظام مالیاتی کشور به طور جدی مورد اصلاح قرار بگیرد.

نکات فوق را می‌توان این‌گونه جمع‌بندی کرد که جدای از مسائل و مشکلات مالی عاجل و فوری دولت در سال جاری، اساساً لازم است ساختار بودجه و سیاست‌های مالی دولت به طور کامل اصلاح شود.

راهکارهای عاجل و کوتاه‌مدت

همان‌طور که گفته شد، در اثر کاهش شدید صادرات نفتی و کاهش سهم دولت از درآمد ریالی صادرات نفت و گاز و نیز کاهش درآمدهای مالیاتی ناشی از رکود کسب‌وکارها و همچنین افزایش هزینه‌های دولت در اثر افزایش مخارج حمایتی و درمانی شیوع کرونا، دولت با معضل جدی تامین مالی مواجه شده است.

در چنین شرایطی، اگر دولت همانند سنوات قبل، بخواهد از طریق برداشت ریالی از منابع صندوق توسعه ملی، افزایش سطح تنخواه‌گردان خزانه، مالیات بانک مرکزی، ریالی کردن سود تسعیر دارایی‌های خارجی، تعیین تکلیف بر شبکه بانکی، فشار بر بانک مرکزی برای تخصیص خطوط اعتباری و امثال آن، اقدام به تامین مالی کند، کشور به سرعت با بحران‌های اقتصادی و اجتماعی ناشی از جهش تورم مواجه خواهد شد. بنابراین، حل مشکلات عاجل دولت نیازمند یافتن شیوه‌های تامین مالی غیرتورمی است.

در این زمینه، آنچه در تصمیم‌گیری برای تامین مالی کوتاه‌مدت دولت و مدیریت کسری بودجه سال جاری حائز اهمیت است، چشم‌انداز آتی کشور است. عواملی مانند تداوم تحریم‌ها، امکان صادرات نفت، پیش‌بینی رونق و رکود اقتصاد، چشم‌انداز روابط خارجی و امثال آن، نقش بسیار کلیدی در نحوه تصمیم‌گیری دولت در خصوص پیش‌بینی درآمدهای آتی و در نتیجه تصمیم‌گیری در خصوص نحوه اوراق ‌بهادارسازی جریان درآمد آتی دولت یا انتشار اوراق یا امثال آن دارد.

برای حل مشکلات مالی کوتاه‌مدت دولت،‌ متناسب با چشم‌انداز آتی کشور، می‌توان ترکیبی از شیوه‌های تامین مالی دولت را پیشنهاد کرد.

صرف‌نظر از چشم‌انداز آتی، بخشی از کسری بودجه دولت را می‌توان از طریق عرضه مستقیم سهام شرکت‌های دولتی جبران کرد. این شیوه ضمن جبران کسری دولت، به تعمیق بازار سرمایه نیز کمک می‌کند.

بخش دیگری از کسری دولت از طریق انتشار اوراق قابل جبران است. طی چند ماه گذشته نیز بخشی از کسری دولت به همین شیوه تامین شده است. البته ظرفیت تامین مالی از طریق انتشار اوراق، نامحدود نیست. اگر انتشار اوراق از یک حد معینی فراتر رود، عوارضی مانند افزایش نرخ سود و افزایش هزینه‌های دولت بابت بازپرداخت سود اوراق در دوره‌های آتی به وجود می‌آید. شیوه دیگر برای تامین مالی کوتاه‌مدت دولت، پیش‌فروش دارایی‌ها یا اوراق بهادارسازی جریان آتی است. در این بین، پیش‌فروش درآمدهای آتی نفت می‌تواند یک گزینه باشد. در این باره باید به برخی محدودیت‌ها نیز توجه داشت. چنانچه پیش‌بینی دولت نسبت به چشم‌انداز تحریم‌ها، به گونه‌ای است که تصور می‌شود در آینده نزدیک کماکان درآمدهای نفتی قابل وصول نخواهد بود، این شیوه قابل توصیه نیست. اگر امکان صادرات نفت و دسترسی به عواید آن در سررسید وجود نداشته باشد، دولت آینده با انباشتی از تعهدات ریالی مواجه خواهد شد که چاره‌جویی برای آن به سادگی میسر نیست. از این‌رو به کارگیری این شیوه، باید یکی از آخرین گزینه‌های دولت باشد.

شیوه دیگر که دولت می‌تواند به سرعت به درآمدی فاقد عوارض منفی دست‌ یابد، اجاره دادن زیرساخت‌ها به زنجیره‌های اصلی تولید است. بسیاری از شرکت‌ها و سازمان‌های دولتی، زیرساخت‌های گسترده‌ای در حمل‌ونقل، انبارداری، تولید و انتقال نیرو، شبکه توزیع کالا، ماشین‌آلات، تجهیزات تولید و امثال آن دارند. از طرف دیگر، زنجیره‌های بزرگ تولید به ویژه در حوزه معادن، پتروشیمی، حمل‌ونقل، صنایع غذایی، گردشگری و امثال آن، به چنین زیرساخت‌هایی برای توسعه کسب‌وکار خود نیاز دارند. دولت می‌تواند در قالب قراردادهای بلندمدت بهره‌برداری، حق بهره‌برداری از تجهیزات و تاسیسات خود را به زنجیره‌های اصلی و بنگاه‌های بزرگ بخش خصوصی واگذار کند. این شیوه ضمن ایجاد درآمد برای دولت،‌ اقدام مناسبی در جهت رونق تولید و حمایت از زنجیره‌ها نیز محسوب می‌شود.

شیوه دیگری که تاکنون کمتر مورد توجه قرار گرفته است، استفاده از ظرفیت نهادها و بنگاه‌های زیرمجموعه بخش عمومی غیردولتی است. بسیاری از نهادهای عمومی غیردولتی،‌ از توان مالی و زیرساخت‌های بسیار گسترده‌ای برخوردار هستند. چنانچه این امکان فراهم شود که در یک دوره زمانی معین، نهادهای عمومی، بخشی از ظرفیت خود را در اختیار دستگاه‌های دولتی برای ارائه خدمات عمومی قرار دهند، بخشی از مخارج جاری دولت بدین طریق کاسته خواهد شد.