شرط بازگشت اعتبار سیاستگذار

به اعتقاد امیر کرمانی، اگرچه بانک مرکزی ابزارهایی برای کنترل تورم در اختیار دارد، اما «ابزار اصلی کنترل تورم در شرایط فعلی اقتصاد ایران در اختیار سازمان برنامه و بودجه است» چراکه «وقتی کسری بودجه‌ای ایجاد کنید که هر سال با تورم افزایش پیدا می‌کند، دیگر پوشش این کسری با اوراق بدهی هم از اثر تورمی آن نمی‌کاهد». اقتصاددان ایرانی دانشگاه برکلی در عین حال تاکید می‌کند که مردم «انتظارات عقلانی» دارند و اگر Regime Shift را در سیاستگذاری ببینند، انتظارات تورمی‌شان را به شکلی نسبتاً سریع بازتنظیم می‌کنند.

♦♦♦

  نزدیک دو ماه از اعلام هدف تورمی بانک مرکزی برای سال 1399 می‌گذرد، اما در همین دو ماه بعضی بازارهای دارایی رشدی چند برابر 22 درصد هدف‌گذاری‌شده از سوی سیاستگذار پولی را تجربه کرده‌اند. برخی ناظران از این اتفاق نتیجه گرفته‌اند که عاملان اقتصادی هدف‌گذاری بانک مرکزی را باور ندارند و همچنان تورم‌های بالا را انتظار می‌کشند. برای شروع بحث خوب است درباره این صحبت کنیم که اصولاً ابزارهای در اختیار بانک‌های مرکزی در دنیا برای دستیابی به یک هدف تورمی چیست و بانک مرکزی ایران از کدام‌یک از این ابزارها برخوردار است تا بتواند چنین هدفی را تعیین و دنبال کند؟

در شرایط عادی و غیربحرانی، ابزار اصلی بانک‌های مرکزی مدرن برای کنترل تورم، نرخ بهره کوتاه‌مدت است. قاعده اصلی در استفاده از این ابزار هم آن است که بانک مرکزی بتواند نرخ بهره اسمی را بیشتر از انحراف انتظارات تورمی از تورم هدف افزایش بدهد. به عنوان مثال اگر انتظارات تورمی به میزان یک درصد از هدف تورمی بانک مرکزی فاصله گرفت، بانک مرکزی باید نرخ بهره را 5 /1 درصد افزایش دهد تا بتواند تورم را به محدوده هدف بازگرداند. کارآمد بودن این ابزار دو دلیل دارد: اولاً با افزایش نرخ بهره حقیقی، پس‌انداز برای خانوار به‌صرفه‌تر از مصرف می‌شود و در نتیجه خانوار مصرف خود را کاهش می‌دهد. کاهش مصرف، باعث کاهش فشار تقاضا و نهایتاً کاهش تورم می‌شود. ثانیاً با افزایش نرخ بهره حقیقی، پروژه‌های دارای توجیه اقتصادی کمتری برای سرمایه‌گذاری بانک‌ها وجود خواهد داشت و تقاضای وام نیز کاهش پیدا می‌کند؛ در نتیجه خلق نقدینگی از طریق نظام بانکی کم می‌شود. بنابراین دو کانال «کاهش خلق نقدینگی» (Credit Channel of Monetary Policy) و «کاهش تقاضا» باعث کارآمدی ابزار نرخ بهره کوتاه‌مدت در کاهش میزان تقاضا در کل اقتصاد و در نتیجه کنترل تورم می‌شود. اما همه اینها در اقتصادی قابل اجراست که دارای دو ویژگی باشد: اولاً نظام بانکی سالم داشته باشد و ثانیاً بدهی‌های دولت در آن پایدار باشد. دلیل اهمیت این دو ویژگی آن است که اگر نظام بانکی سالم نباشد، افزایش شدید نرخ بهره می‌تواند به سرعت بانک‌ها را به مرز زیان‌دهی رسانده و کل سیستم را دچار مشکل کند. بار مالی چنین مشکلی هم در آینده به دولت تحمیل می‌شود. ضمن اینکه بانک‌های زیان‌ده ممکن است -برعکس Credit Channel که در یک اقتصاد سالم کار می‌کند- به وام‌دهی پرمخاطره رو بیاورند و نه‌تنها میزان وام‌دهی‌شان را کم نکنند، بلکه با ریسک بیشتری وام بدهند. این اتفاق بارها در بانک‌های ایران رخ داده است. چون بانک‌ها می‌دانسته‌اند که یا با وقوع یک تورم 40، 50درصدی از این سرمایه‌گذاری پرخطر عبور می‌کنند، یا دچار مشکل می‌شوند و بانک مرکزی بار آنها را به دوش می‌کشد. بنابراین وقتی نظام بانکی سالم نباشد، ابزار افزایش نرخ بهره برای کنترل تورم از دست بانک مرکزی خارج می‌شود. از سوی دیگر وقتی بدهی‌های دولت ناپایدار باشد، افزایش نرخ بهره، بار مالی بدهی‌های دولت را هم افزایش می‌دهد و کسری بودجه تشدید می‌شود؛ در نتیجه بار دیگر به افزایش انتظارات تورمی دامن می‌زند.

  در اقتصادهایی مثل ایران که دو ویژگی مورد اشاره شما را ندارند، چه گزینه‌هایی در اختیار بانک مرکزی است؟

در چنین اقتصادهایی، بانک مرکزی ناچار است به‌طور همزمان از چند ابزار استفاده کند. مثل ماشینی که استارت نمی‌خورد و راننده برای راه انداختن آن به اصطلاح «می‌گذارد توی دنده» و همزمان استارت می‌زند و از چند نفر هم می‌خواهد که ماشین را هل بدهند! در یک اقتصاد در حال گذار نیز بانک مرکزی نمی‌تواند فقط با ابزار نرخ بهره دست به کنترل تورم بزند و باید از چند ابزار استفاده کند تا کم‌کم اوضاع بهبود پیدا کند. یکی از این ابزارها هدف‌گذاری روی میزان رشد نقدینگی است. به این شکل که بانک مرکزی به جای اینکه فقط روی نرخ بهره متمرکز شود، با ابزارهای نظارتی میزان رشد نقدینگی کل اقتصاد را کنترل کند. یعنی مثلاً نرخ بهره را تا 20 درصد افزایش می‌دهد، اما همزمان سیاست‌هایی برای کنترل ترازنامه نظام بانکی اعمال کرده و رشد ماهانه ترازنامه شبکه بانکی را به دو درصد محدود می‌کند. ضمن اینکه این دو درصد باید در مورد بانک‌های مختلف فرق داشته باشد. چون در انتهای این فرآیند گذار قرار است به یک نظام بانکی سالم‌تر برسیم، باید برای بانک‌هایی که وضعیت ترازنامه ضعیف‌تری دارند، حداکثر رشد را مثلاً یک درصد در ماه در نظر گرفت و برای آنهایی که وضع نسبتاً بهتری دارند، 5 /1 درصد و برای بهترین بانک‌ها 5 /2 تا 3 درصد. ابزار دیگری که در این اقتصادها استفاده می‌شود، Capital Control است؛ چیزی مشابه همین «بازگشت ارز صادراتی» که ما امروز در اقتصاد ایران حرفش را می‌زنیم، ولی به درستی آن را انجام نمی‌دهیم. ابزار دیگر بازی با نرخ ارز است که البته نقطه شروع آن باید از جایی باشد که نرخ ارز تا حدودی برای بانک مرکزی قابل دفاع باشد تا بر اساس آن بتواند تا حدی انتظارات را کنترل کند. در مورد ایران اما ابزار بسیار مهم دیگر کنترل تورم، چیز دیگری است که در اختیار بانک مرکزی نیست، بلکه در اختیار دولت است.

  منظورتان بودجه است؟

دقیقاً؛ بودجه و نحوه تامین کسری آن. امروز در اقتصاد ایران آن کسی که باید بیشترین دغدغه را برای جبران کسری بودجه داشته باشد، خود به بزرگ‌ترین عامل کسری بودجه تبدیل شده و در این شرایط، تمام آنچه پیش از این گفتم، به یک شوخی تلخ تقلیل پیدا کرده است. مثل آن است که در ماشینی که داریم هلش می‌دهیم، راننده پایش را روی ترمز گذاشته باشد!

حتی اگر بانک مرکزی از تمام ابزارهایی که اشاره کردم استفاده کند، ولی رئیس سازمان برنامه و بودجه یکباره اعلام کند که قصد یکسان‌سازی حقوق بازنشستگان و افزایش حقوق آنها به 90 درصد شاغلان را دارد، همه آن رشته‌ها پنبه می‌شود. تا آنجا که من اطلاع دارم بار مالی این سیاست برای بودجه در حدود سالی 40 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده است، که این رقم نه‌تنها هر سال به بودجه دولت تحمیل می‌شود، بلکه به شکل سالانه و متناسب با تورم افزایش هم پیدا می‌کند. و وقتی کسری بودجه‌ای ایجاد کنید که هر سال با تورم افزایش پیدا می‌کند، دیگر پوشش این کسری با اوراق بدهی هم از اثر تورمی آن نمی‌کاهد. زیرا ارزش حال این کسری بودجه به مراتب بزرگ‌تر از کسری بودجه یک‌ساله‌ای است که مثلاً از یک‌بار حمایت اضطراری از خانوارها در برابر کرونا ناشی شده است؛ حتی اگر حجم آنها در سال اول یک اندازه باشد.

بنابراین ابزار اصلی دیگر کنترل تورم در شرایط فعلی اقتصاد ایران در اختیار سازمان برنامه و بودجه است؛ اگرچه بانک مرکزی هم ابزارهایی در اختیار دارد.

  اگر هدف «کاهش تورم» را نه هدف بانک مرکزی، بلکه هدف کل دولت (به معنای عام کلمه) بدانیم -کمااینکه در سخنرانی‌های مقامات مختلف دولت و مجلس و... مرتب بر آن تاکید می‌شود- آیا می‌توان گفت مردم به خاطر اینکه می‌دانند به عنوان مثال سیاستگذار پولی تصمیم‌گیر اصلی نیست، انتظاراتشان را با هدف‌گذاری او تنظیم نمی‌کنند؟ یعنی مردم می‌دانند که کسانی در سطح سازمان برنامه یا حتی در سطح رئیس دولت و خارج از دولت وجود دارند که رفتارشان -برخلاف گفتارشان- به سمت کاهش تورم میل نمی‌کند؛ بنابراین فراتر از شهرت و اعتبار سیاستگذار پولی، شهرت و اعتبار سیاستگذار (باز هم به معنای عام کلمه) نزد مردم از دست‌رفته است؟

چه در شرایط امروز اقتصاد ایران و چه در هر ظرف زمانی دیگری در طول تاریخ، عاملان اقتصادی همواره به رفتار سیاستگذار توجه می‌کنند، نه به گفتار او. با این حال من فکر می‌کنم می‌توان گفت که به یک معنا هنوز هم اعتبار سیاستگذار به‌طور کامل از دست نرفته است؛ چون اگر همین الان مجموعه سیاستگذاران رفتارشان را تغییر دهند، مردم انتظاراتشان را با رفتار جدید تنظیم می‌کنند. اگر همین الان سازمان برنامه اعلام کند که «ما متوجه شدیم و دیگر جلوی هر سیاستی که کسری بودجه جاری را افزایش دهد، می‌گیریم» و برعکس با واگذاری سهام شرکت‌ها برای کاهش کسری بودجه اقدام می‌کنیم و همزمان با بهبود سازوکار انتشار اوراق وابستگی بودجه به پایه پولی را کاهش می‌دهیم،‌ بانک مرکزی هم از یک طرف نرخ سپرده را به محدوده 18 تا 20 درصد افزایش بدهد،‌ از طرف دیگر سازوکار صادرات و واردات را به گونه‌ای تنظیم کند که با وثیقه‌گیری مناسب و جلوگیری از فعالیت شرکت‌های کاغذی بدون پشتوانه -که در واقع ابزار خروج سرمایه هستند- ارز صادراتی به کشور برگردد و بازار آتی ارز راه‌اندازی شود و از سوی دیگر میزان خلق نقدینگی نظام بانکی را مهار کند و کارهایی از این دست، انتظارات مردم به‌طور کامل عوض می‌شود. اما نمی‌شود از یک طرف نرخ تورم 22درصدی را هدف‌گذاری کرد و از طرف دیگر تک‌تک اعمال را در جهت مخالف آن انجام داد و انتظار داشت مردم حرف سیاستگذار را بپذیرند. وقتی سازمان برنامه به شدت در حال افزایش کسری بودجه است، بانک مرکزی نرخ بهره را کاهش داده و در حوزه تجارت هم شرکت‌های کاغذی بی‌پشتوانه به سرعت مشغول خارج کردن سرمایه از کشور هستند، یعنی در سه حوزه‌ای که مهم‌ترین تاثیر را بر انتظارات تورمی مردم دارند، دقیقاً مخالف هدف تورمی عمل کرده‌ایم. در این شرایط به زبان بی‌زبانی داریم اعلام می‌کنیم که می‌خواهیم در ایجاد تورم رکورد بزنیم! تکرار می‌کنم؛ مردم به عمل سیاستگذار نگاه می‌کنند، نه به حرف او. اگر تا دیر نشده این سیاست‌ها را معکوس کنیم، می‌توان امید داشت که با سرعت زیادی اعتبار سیاستگذار احیا شود.

  بانک مرکزی در یکی دو ماه اخیر اقداماتی در راستای هدف تورمی‌اش انجام داده است؛ مثل راه‌اندازی بازار بدهی یا افزایش -هرچند اندک- نرخ بهره یا معرفی اوراق ودیعه جدید برای کاهش نقدینگی. اگر فرض کنیم بانک مرکزی با توجه به ابزارهای در اختیارش سهم خود را در تعدیل انتظارات تورمی انجام داده، دیگرانی که باید در این زمینه سهم ایفا کنند چه کسانی هستند؟ شما گفتید که بزرگ‌ترین سهم در دمیدن در آتش تورم را سازمان برنامه و بودجه دارد. آیا سیگنال تغییر رفتار به سمت کاهش تورم را هم باید از سازمان برنامه انتظار داشت؟

بانک مرکزی با تاخیر فراوان جهت نرخ بهره را به سمت درست تغییر داده و وزارت اقتصاد هم برای فروش مقدار بیشتری اوراق اقدام کرده است. اما هم بانک مرکزی، هم وزارت اقتصاد و هم سازمان برنامه هنوز کارهای نکرده زیادی دارند که باید انجام دهند. مجموعه این کارهاست که انتظارات را تغییر می‌دهد. با وجود این، فکر می‌کنم همچنان موثرترین عامل، سازمان برنامه و بودجه است. به ویژه از این نظر که شنیده‌ها حاکی از آن است که با توجه به اینکه در سال پایانی دولت قرار داریم، برخی اقدامات در این سازمان با نگاه سیاسی انجام می‌شود و طرح‌هایی مثل یکسان‌سازی حقوق بازنشستگان از این نگاه ناشی شده است. این نقش بسیار مخربی است که سازمان برنامه در تغییر انتظارات تورمی بازی می‌کند.

علاوه بر این، بانک مرکزی هم در موضوع کنترل ترازنامه بانک‌ها باید خیلی سریع‌تر و بهتر از این عمل بکند. مثالی بزنم: در شرایط امروز اقتصاد ایران، مساله معوقات کلان بانکی کاملاً قابل حل است. چگونه؟ اخیراً شنیده شد که یکی از بدهکاران کلان بانکی که 12 هزار میلیارد تومان به سیستم بانکی بدهی داشته، فقط با فروختن سهامش در یکی از بانک‌ها (و احتمالاً برخی دارایی‌های خرد دیگر) موفق شده کل این بدهی را تصفیه کند. چرا؟ چون ارزش سهام آن بانک در این مدت چندین برابر شده، یا ارزش املاکش شش برابر شده است. خیلی از کسانی که تا قبل از این حتی توان بازپرداخت بخشی از بدهی‌هایشان را نداشتند، الان بیش از بدهی‌هایشان دارایی دارند و اگر اراده جدی برای حل معضل معوقات بانکی وجود داشته باشد، الان بهترین موقع برای این کار است.

  یعنی تورم سبب خیر شده است؟

نمی‌توان گفت سبب خیر شده است، ولی حالا که هزینه آن را داده‌ایم، لااقل باید استفاده‌ای هم از آن بکنیم. این اتفاق در واقع واکنش طبیعی اقتصاد به عملکرد قبلی سیاستگذاران بوده، ولی اگر حالا هم از آن استفاده نکنیم، در نقطه بعدی دوباره گرفتار خواهیم شد. علاوه بر این، حل و فصل مساله معوقات بانکی از یک جهت دیگر هم اهمیت دارد: وقتی از کنترل میزان رشد ترازنامه نظام بانکی صحبت می‌کنیم، برخی می‌گویند «در شرایط تورمی که قیمت نهاده‌های تولید دو برابر شده و کارخانه‌ها نیاز به سرمایه در گردش دو‌برابری دارند، نباید رشد ترازنامه بانکی را به فقط 10 درصد محدود کرد.» پاسخ این است که اگرچه کل ترازنامه آن بانک فقط 10 درصد رشد می‌کند، اما در مقابل بخش زیادی از منابع آن بانک ناسالم (مثلاً 80 درصد آن) را که کاملاً راکد بوده و هیچ ارزش افزوده اقتصادی نداشته پاکسازی و آزاد می‌کنیم و این بخش، توان وام‌دهی آن بانک را افزایش می‌دهد.

نکته دیگر در حوزه وزارت اقتصاد و مربوط به عرضه سهام دولت در بورس است که اگر با سرعت بیشتری انجام شود، هم کسری بودجه را کاهش می‌دهد و هم میزان رشد بازار سرمایه را تعدیل کرده و انتظارات عجیب و غریبی را که در آن بازار شکل گرفته اصلاح می‌کند. البته به‌طور همزمان باقی‌مانده کسری بودجه هم باید از طریق انتشار اوراق تامین مالی شود. چنانچه این کارها انجام شود و همزمان از اصرار بر کاهش نرخ بهره به زیر 20 درصد دست برداریم، می‌توان امیدوار بود که انتظارات تورمی هم البته نه تا رقم 22 درصد رویایی بانک مرکزی، بلکه تا رقم معقولی در سطح 30 درصد پایین بیاید. وگرنه در وضعیت فعلی که هیچ لنگر اسمی برای تورم وجود ندارد، اصلاً معلوم نیست که آیا بورس حباب دارد یا نه؟ و آیا دلار 25 هزار تومان می‌ارزد یا نه؟ چون همه اینها تابع آن است که تورم انتظاری چقدر باشد و تا زمانی که لنگر اسمی وجود نداشته باشد، تورم انتظاری می‌تواند هر رقمی باشد؛ 40 درصد، 60 درصد یا بیشتر.

  اگر بخواهم بحث را جمع‌بندی کنم، نظر شما این است که اعتبار سیاستگذار به کلی از دست نرفته و می‌تواند با یک سیاستگذاری درست به سرعت احیا شده و انتظارات تورمی را تعدیل کند. درست است؟

بله، این دقیقاً بحثی است که در دهه‌های 1970 و 1980 در آمریکا با عنوان Rational Expectations مطرح شد. تا قبل از آن اعتقاد بر این بود که انتظارات تورمی بر اساسBackward-looking Expectations  شکل می‌گیرد و اگر قبلاً تورم خیلی بالا رفته باشد، مردم دیگر به راحتی انتظاراتشان را با کاهش تورم تنظیم نمی‌کنند. حرف رابرت لوکاس و دیگران این بود که مردم «انتظارات عقلانی» دارند و اگر Regime Shift را در سیاستگذاری ببینند، انتظاراتشان را به شکلی نسبتاً سریع بازتنظیم می‌کنند. در نتیجه، اگر رفتار سیاستگذار تغییر کند، می‌توان گفت که هنوز دیر نشده است. در عین حال نباید فراموش کرد که همه آنچه این روزها در اقتصاد ایران اتفاق می‌افتد، از خروج سرمایه گرفته تا معوقات کلان بانکی، حاصل تعادل‌های اقتصاد سیاسی ماست و عاملان اقتصادی هم این را می‌دانند. یعنی مردم، اشتباهات سیاستگذاری را حاصل تعادل اقتصاد سیاسی کشور می‌دانند؛ مثلاً می‌دانند در شرایطی که کمتر از یک سال تا پایان عمر دولت باقی مانده، این دولت هیچ انگیزه‌ای برای کاهش پایدار کسری بودجه ندارد. بنابراین قسمت سخت ماجرا اینجاست. متاسفانه در اکثر کشورهایی که تورم‌های خیلی بالا تجربه شده، این تورم‌ها حاصل این نبوده که راهی برای جلوگیری از انتظارات تورمی وجود نداشته است، بلکه نتیجه این بوده که سیاستگذاران «نتوانسته‌اند» و «نخواسته‌اند» کار درست را انجام دهند. چرا؟ چون تعادل اقتصاد سیاسی به نحوی بوده که اجازه انجام کار درست را نمی‌داده است.