چرخه بدنامی
سیاستگذار پولی چگونه بی‌اعتبار می‌شود؟
شاید بتوان آرمان اصلی یک اقتصاد سالم را که با هدف رشد اقتصادی شکل گرفته است، ثبات اقتصاد1 در سطح کلان و رقابت در سطح خرد دانست. اگر این دو ویژگی برقرار باشند بقیه مسیر را عاملان اقتصادی2 در بازارها خواهند یافت. البته با توجه به شرایطی که در اقتصاد جهان در دو یا سه دهه اخیر پیش آمده موضوعات توسعه پایدار3 و اهمیت دادن به محیط زیست و برابری اجتماعی نیز از توجه ویژه‌ای برخوردار شدند، ولی به‌طور کلی ثبات و رقابت دو پایه یک اقتصاد مطلوب در نظر گرفته می‌شوند و به عبارتی شرط لازم هستند.
اخیراً بانک مرکزی با استفاده از رویکرد هدف‌گذاری تورم4 در بیانیه‌ای در هفته اول خردادماه رویکرد جدید خود در مدیریت تورم و ثبات قیمت‌ها و همچنین سیاست‌های کنترل نقدینگی را معرفی کرد. در مقدمه این بیانیه با مطرح کردن اینکه در پنج دهه اخیر، اقتصاد ایران همواره به دلایل مختلف از تورم مزمن رنج برده است از ضرورت طرح تورم هدف‌گذاری‌شده صحبت شده است. بانک مرکزی در این بیانیه با بیان ابزارها و بسترهایی که برای هدف‌گذاری تورم نظیر عملیات بازار باز، هدف‌گذاری نرخ سود بازار بین‌بانکی، دالان نرخ سود (نرخ سود بین‌بانکی در دالانی با کف نرخ سود سپرده‌گذاری بانک‌ها در بانک مرکزی و سقفی به میزان نرخ تنزیل مجدد نهایی قرار داده شده است)، خرید و فروش اوراق بهادار دولت با بانک‌ها، اعطای اعتبار در قبال اخذ وثیقه و سپرده‌گذاری بانک‌ها نزد بانک مرکزی در اختیار دارد، گفته است سعی دارد با تقویت نظارت و اقدامات احتیاطی اقتصاد کلان حداکثر توان خود را جهت اجرای اقدامات ثبات‌ساز و دستیابی به تورم هدف به کار بندد. طبق اطلاعات این بیانیه تورم هدف بانک مرکزی برای سال جاری ۲۲ درصد با دامنه نوسان مثبت و منفی دو درصد تنظیم شده و اعتقاد بانک مرکزی در چارچوب سناریوهایی که بررسی کرده این است که تورم روند کاهشی داشته و دستیابی به این عدد دور از انتظار نیست.
بررسی تحولات اخیر و واقعیت اقتصاد نشان می‌دهد از یک‌سو انتظارات تورمی مردم فاصله قابل توجهی با تورم هدف‌گذاری‌شده دارد و از سوی دیگر آمارهای منتشرشده در فصل بهار در خصوص نقدینگی تناسبی با تورم هدف ندارد. همان‌طور که اشاره شد اگر مهم‌ترین رکن نوسانات کوتاه‌مدت اقتصاد کلان، سیاست‌های پولی و مجری آن بانک مرکزی هر کشور باشد، با مرور ادبیات اقتصاد کلان مدرن می‌توان اعتبار5 بانک مرکزی را در یک عبارت خلاصه کرد؛ استقلال6 بانک مرکزی. به‌طور طبیعی یک رابطه مستقیم میان اعتبار و استقلال بانک مرکزی وجود دارد و هر چه بانک مرکزی به عنوان سیاستگذار پولی مستقل‌تر عمل کند در بین عاملان اقتصادی از اعتبار بیشتری برخوردار است. از سوی دیگر هر چه در تصمیمات بانک مرکزی رنگ و بوی وابستگی به دولت و عدم استقلال دیده شود از این اعتبار کاسته خواهد شد. بنابراین شاید ریشه تحولات اخیر را باید در اعتبار و شهرت مقام پولی و رابطه آن با انتظارات مردم جست‌وجو کرد.
وظیفه دولت در ثبات قیمت‌ها و تورم
امروزه تقریباً همگرایی قابل توجهی در میان اقتصاددانان مکاتب مختلف در خصوص وظایف دولت وجود دارد. در اقتصاد کلان مدرن عملاً وظیفه دولت در کوتاه‌مدت به تنظیم سیاست‌های پولی و مالی با هدف کاهش نوسانات اقتصادی و در بلندمدت به تولید کالاهای عمومی و مقررات‌گذاری7 با هدف بهبود رشد اقتصادی خلاصه می‌شود. هرچند در میان مکاتب فکری مختلف در خصوص اثرگذاری سیاست‌های کوتاه‌مدت پولی و مالی بر بخش واقعی اقتصاد اختلاف نظر وجود دارد، اما همه این مکاتب به نوسانات زیاد به عنوان یک عامل نامطلوب می‌نگرند که باید با ابزارهایی که در کنترل دولت و بانک مرکزی هستند به مرحله ثبات نسبی برسد.
با اطمینان خاطر می‌توان گفت این آرزوی دیرینه در اقتصاد ایران همیشه وجود داشته که دولت به مفهوم عام به وظیفه اصلی خود برگردد و دست از تصدی‌گری در جزئیات فعالیت‌های اقتصادی و همچنین فعالیت پرحجم و زیاد در سیاستگذاری و قانونگذاری بردارد. چه‌بسا در دولت‌های مختلف بیشتر از اینکه خود شرایط اقتصادی موجبات بی‌ثباتی و تلاطمات را رقم زده باشند، این سیاست‌های مجموعه‌های حاکمیتی بوده که بر شدت نوسانات افزوده است. با مرور اخبار در سال‌های گذشته می‌توان نمونه‌هایی از این نوع سیاست‌های اعوجاج‌زا را پیدا کرد. با توجه به اینکه تمرکز این نوشتار بر سیاست‌های پولی است، باید بررسی کرد که در وهله اول دولت چقدر به هدف اصلی خود در کاهش نوسانات پولی (با محوریت کاهش و ثبات نرخ تورم) رسیده و در گام دوم علت دست یافتن یا نیافتن به آن چه بوده است.
رابطه مردم با اعتبار و شهرت سیاستگذار
در اقتصاد ایران در میان همه عاملان اقتصادی، چه در سطح خانوار و چه در سطح بنگاه، یک شوخی تلخ وجود دارد که افراد به دنبال حرکت در جهت عکس وعده و گفته‌های مسوولان پولی و مالی پیش می‌روند. بارها پیش آمده که روسای کل بانک مرکزی در ادوار گذشته یا وزرای اقتصاد و سایر مسوولان اقتصادی، پیش‌بینی‌ها یا وعده‌هایی مبنی بر کنترل نرخ ارز، کاهش قیمت طلا یا خودرو یا مسکن داده‌اند و چون این پیش‌بینی‌ها برخلاف ذات رفتار خود سیاستگذار و سایر عوامل بیرونی و واقعیت جریان اقتصادی بوده و در عمل محقق نشده، به بی‌اعتمادی گسترده‌ای منجر شده است. می‌توان به خاطر آورد در دولت قبلی رئیس کل بانک مرکزی وقت با جدیت و شدت تمام به مردم توصیه می‌کرد که سکه خریداری نکنند چون احتمال دارد ضرر کنند و وعده فروش سکه در شعب بانکی را داد. نتیجه این بود که از بامداد فردای اعلام این خبر مردم در صف خرید سکه نشسته بودند و هیچ علامتی مبنی بر اعتماد بر سخن بالاترین مقام پولی کشور وجود نداشت.
شیوه‌های مدیریت ثبات قیمت‌ها
کشورهای مختلف برای جلوگیری از آثار مخربی که تورم دارد و در نتیجه رسیدن به هدف بلندمدت که همان ثبات اقتصاد کلان یا ثبات قیمت‌هاست، به منظور تنظیم سیاست پولی خود از شیوه‌ها و نظام‌های مختلف پولی استفاده می‌کنند. سه شیوه منتخب مورد استفاده بانک‌های مرکزی هدف‌گذاری نرخ ارز، هدف‌گذاری حجم پول و هدف‌گذاری تورم هستند.
در هدف‌گذاری نرخ ارز با وجود مزایایی همچون توانایی در کاهش مستقیم تورم و انتظارات تورمی، سادگی و شفافیت و داشتن قاعده‌ای مشخص، نقاط ضعفی نیز وجود دارد. مهم‌ترین نقطه ضعف این شیوه، نبودن سیاست پولی مستقل در واکنش به اتفاقات اقتصاد داخلی است که احتمال انتقال شوک از کشورهای خارجی به داخلی را افزایش می‌دهد. هدف‌گذاری نرخ ارز به ویژه برای کشورهای در حال توسعه زمینه‌ساز بحران‌های مالی و اقتصادی می‌شود. تجربه استفاده نابجا از روش هدف‌گذاری نرخ ارز می‌تواند شبیه اتفاقی را که در بحران ارزی شرق آسیا رخ داد، به همراه داشته باشد.
در دومین شیوه که هدف‌گذاری حجم پول است برخلاف هدف‌گذاری تورم این امکان برای سیاستگذار وجود دارد تا بر ملاحظات داخلی نیز تمرکز کند. آلمان و سوئیس به عنوان دو کشوری که برای مدتی طولانی از این روش برای کنترل تورم استفاده می‌کردند همیشه به عنوان مثال‌های موفق نام برده می‌شوند. شرط مهم این روش وجود رابطه‌ای قوی و محکم بین حجم پول و تورم است تا این روش راهنمای مناسبی برای سیاست پولی باشد.
روشی که عمومیت فراگیری در جهان در دهه‌های اخیر داشته و خود انواعی دارد همان هدف‌گذاری تورم است که اخیراً بانک مرکزی نیز استفاده از آن را اعلام کرده است. در این روش مقام پولی مقداری مشخص را به عنوان هدف تورم آتی در نظر می‌گیرد و اگر تورم پیش‌بینی‌شده برای آینده متفاوت از هدف اعلام‌شده باشد، سیاست پولی جدیدی را اعمال خواهد کرد تا پیش‌بینی تورم منطبق بر مقدار مورد هدف باشد. از مزایای این روش سادگی و شفافیت آن است و از طرفی انعطاف‌پذیری و اختیار قابل توجهی را برای سیاستگذار پولی ایجاد می‌کند. ولی چون در ذات این روش پاسخگویی بانک مرکزی افزایش پیدا می‌کند به خاطر فشار سیاسی و بیرونی به بانک مرکزی این اختیار می‌تواند محدود شود.
البته شیوه هدف‌گذاری تورم نیز مشکلات خاص خود را به همراه دارد. برخلاف هدف‌گذاری نرخ ارز، در این شیوه تورم به سادگی توسط مقام پولی قابل کنترل نیست. نکته قابل توجه و تطبیق این موضوع برای اقتصاد ایران نیز از آنجا مهم‌تر می‌شود که وقتی در یک کشور در حال توسعه تورم عددی بزرگ است احتمال خطای پیش‌بینی برای سیاستگذار بیشتر می‌شود. در نتیجه گذاشتن اهداف سخت‌تر و تورم پایین‌تر زمانی شدنی است که اقتصاد پیش از آن یک مسیر ضدتورمی را پیش رفته باشد. شاید یکی از دلایلی که این روزها عاملان اقتصادی انتظارات تورمی خود را با تورم مورد هدف بانک مرکزی تنظیم نکرده‌اند بالا بودن تورم موجود باشد. تجربه جهانی نشان می‌دهد کشورهای پیشرفته که هدف‌گذاری تورم را در پیش گرفتند همگی در ابتدا یک دوره تورم‌زدایی بنیادی را طی کردند.8
پیش‌شرط‌های لازم برای انتخاب شیوه هدف‌گذاری تورم
همان‌طور که اشاره شده سیاست هدف‌گذاری تورم نیازمند پیش‌شرط‌ها و بستر مناسبی برای اجراست. یکی از شروط اساسی برای چارچوب هدف‌گذاری تورم این است که بانک مرکزی بتواند بدون هیچ مداخله بیرونی هدف مورد نظر در تورم را تعقیب کند. این همان مفهوم استقلال بانک مرکزی است. شرط مهم دیگری که در ادبیات اقتصادی به آن اشاره شده است موضوع نبودن تسلط مالی9 در اقتصاد است. اگر سیاست‌های مالی بر سیاست‌های پولی غلبه داشته باشند یا دولت بخواهد استقراض مستقیم از بانک مرکزی داشته باشد انجام این روش ناممکن است. در واقع بستر اصلی هدف‌گذاری تورم در سمت وضعیت خزانه دولت تعیین می‌شود و اینکه آیا دولت یک منبع درآمد پایدار و قابل اعتماد نظیر درآمدهای مالیاتی دارد یا خیر. شرط دیگر نداشتن هیچ‌گونه تعهد دیگری از سوی مقامات پولی برای هدف‌گذاری هر متغیر اسمی مثل نرخ ارز اسمی است. در حقیقت نباید به منظور رشد اقتصادی یا هر علت دیگر، از روشی ناسازگار با هدف مشخص‌شده تورم، فشار خاصی بر بانک مرکزی وارد شود. به عنوان مثال کشوری که یک نظام نرخ ارز ثابت را انتخاب کرده به‌طور ضمنی سیاست پولی خود را با نرخ ارز هماهنگ کرده و نمی‌تواند متغیر اسمی دیگری مثل تورم را مورد هدف قرار دهد. آخرین شرطی که می‌تواند موفقیت روش هدف‌گذاری تورم را تضمین کند موضوعات مرتبط با شفافیت و پاسخگویی عملکرد در مقامات بانک مرکزی و سیاستگذار پولی است. شفافیت می‌تواند با کاهش نااطمینانی‌ها در خصوص پیش‌بینی تورم احتمال تطبیق تورم مورد نظر با تورم محقق‌شده را زیاد کند. این پاسخگویی و شفافیت در قبال کلیه عاملان اقتصادی و نهادهای کشور باید توسط بانک مرکزی ارائه شود.10
ناسازگاری زمانی و رابطه آن با اعتبار بانک مرکزی
با گذر از مقدمه‌ای که در خصوص روش هدف‌گذاری تورم و پیش‌شرط‌های موفقیت آن بیان شد، حال موضوع مهم جویا شدن علت عدم تطبیق انتظارات در وضع موجود کشور با تورم هدف‌گذاری‌شده بانک مرکزی است. هرچند در برخی مقاطع رفتار بانک مرکزی یا دولت و برخی از سیاست‌های مدیریت بازار پول خود در تناقض با تورم مورد هدف هستند، اما شاید اگر عاملان اقتصادی اعتماد کافی به مقام پولی داشتند یا بانک مرکزی از شهرت و اعتبار بالاتری برخوردار بود، فاصله زمانی رسیدن به تورم هدف کوتاه‌تر می‌شد. نبودن این اعتماد و شهرت و اعتبار را باید در مفهومی به نام «ناسازگاری زمانی» جست‌وجو کرد.
سیاست‌ها به‌طور کلی می‌توانند بر مبنای قاعده11 بنا شوند یا بر مبنای مصلحت‌های12 دوره‌ای. جالب اینجاست که مصلحت‌اندیشی در ادبیات عامیانه نیز همواره در مقابل قاعده‌ها قرار گرفته و مثال‌های گوناگونی از تقابل این دو وجود دارد. در مقاله معروف13کیدلند و پرسکات با عنوان «قاعده یا مصلحت؛ ناسازگاری در برنامه‌های بهینه» که در سال ۱۹۷۷ چاپ شد و بعداً در سال ۲۰۰۴ برای آنها جایزه نوبل را به ارمغان آورد، مفهومی تحت عنوان «ناسازگاری زمانی» مطرح می‌شود که کلید فهم رابطه اعتبار بانک مرکزی و اعتماد مردم است.
ایده نویسندگان این مقاله در معرفی ناسازگاری زمانی به آنجا برمی‌گردد که سیاستگذاران تصمیم خود را برای اجرای سیاست «الف» گرفته و آن را اجرا می‌کنند. مبنای اجرای سیاست «الف» توسط سیاستگذار بهینه بودن آن در زمان تصمیم (دوره ۱) است. بعد از اعلام این سیاست، عاملان اقتصادی مختلف اعم از مردم و کسب‌وکارها، کلیه تصمیمات اقتصادی نظیر میزان مصرف، سرمایه‌گذاری و عرضه نیروی کار را بر مبنای این سیاست تنظیم می‌کنند. حال بعد از تصمیم‌گیری عاملان اقتصادی، ممکن است در دوره بعد (دوره ۲) دیگر سیاست «الف» بهینه نباشد و سیاستگذار تمایل به اجرای سیاست «ب» داشته باشد. زیرا در شرایط جدید این سیاست «ب» است که بهینه شده است. این تغییر سیاست از «الف» به «ب» باعث می‌شود تصمیمات عاملان اقتصادی از اعتبار ساقط شود و آنها نیازمند تصمیم‌گیری مجدد و تعدیل انتظارات تورمی جدید باشند.
بنابراین موضوع ناسازگاری زمانی به انگیزه مقام پولی در انحراف از تصمیم اصلی خود برمی‌گردد. چراکه سیاستی که بهینه بوده است حال که اجرا شده دیگر بهینه نیست. عاملان اقتصادی در صورت مشاهده چنین رفتاری از بانک مرکزی از این پس دیگر به اعلام سیاست «الف» از سوی وی اعتماد نکرده و از ابتدا انتظارات خود را با سیاست «ب» تطبیق می‌دهند. بنابراین در بلندمدت اگر بانک مرکزی رفتار مصلحت‌اندیشانه از خود بروز دهد، به خاطر واکنش عقلایی عاملان اقتصادی نه‌تنها اعتبار خود را از دست می‌دهد، بلکه موفقیتی در مدیریت تورم هدف‌گذاری‌شده نیز نخواهد داشت.
مثال سنتی موضوع ناسازگاری زمانی را می‌توان در بده‌بستان14 معروف بین تورم و بیکاری یا همان رابطه منحنی فیلیپس15 بیان کرد. در این مثال اگر بانک مرکزی تورم مشخصی را هدف‌گذاری کند که پایین‌تر از تورم موجود است با کاهش نرخ تورم و انتظارات تورمی، این وسوسه یا مصلحت‌اندیشی برای سیاستگذار پولی ایجاد می‌شود که با سیاست‌های انبساطی پولی نرخ بیکاری را در جامعه پایین آورد. به‌طور طبیعی بنگاه‌ها و نیروی کار با مشاهده این رفتار در تعدیل انتظارات خود بازنگری خواهند کرد.
اعتبار و شهرت بانک مرکزی
اعتبار بانک مرکزی همان تعهد به پیروی از قواعد شفاف و اهداف مشخص سیاستی است. طی چند دهه اخیر شیوه هدف‌گذاری تورم یک بازیگر اصلی در ایجاد اعتبار برای بانک‌های مرکزی چه در کشورهای پیشرفته و چه در اقتصادهای نوظهور بوده است. اگر نماینده اعتبار داشتن یا نداشتن سیاستگذار پولی یا بانک مرکزی سیاست هدف‌گذاری تورم در نظر گرفته شود، لاجرم اعتبار بانک مرکزی تابعی از تفاوت میان نرخ تورم مشاهده‌شده در اقتصاد و نرخ تورم هدف‌گذاری‌شده توسط بانک مرکزی خواهد بود.
مفهوم دیگری که باید در کنار اعتبار به آن اشاره کرد موضوع شهرت16 بانک مرکزی است. این دو مفهوم هرچند در ظاهر شبیه به یکدیگر هستند ولی در ذات خود متفاوت تعریف می‌شوند. اعتبار بانک مرکزی بیشتر به درجه اطمینان عموم عاملان اقتصادی از توانایی بانک مرکزی برای تعیین اهداف و رسیدن به آن اهداف برمی‌گردد، اما شهرت به باور عمومی مبنی بر ترجیحات سیاستگذار و انتظارات مردم از تصمیمی که واقعاً بانک مرکزی خواهد گرفت اشاره می‌کند. مقالات اقتصادی زیادی به شکل‌های گوناگون در مدل‌سازی و بررسی‌های آماری نشان دادند که هر دو اعتبار و شهرت بانک مرکزی در اثرگذاری سیاست پولی موثر است. بنابراین اتفاقات اقتصاد ایران در هفته‌های اخیر به ویژه در خصوص نوسانات قیمت‌ها و فضای تورمی را باید در این چرخه معیوب نداشتن اعتبار و شهرت مقام پولی جست‌وجو کرد. بانک مرکزی تا زمانی که از چرخه بی‌اعتباری خارج نشود و خود را به عنوان یک نهاد مستقل و با اعتبار به افکار عمومی و عاملان اقتصادی نشان ندهد، موفقیت زیادی در هدف‌گذاری تورم و کاهش آن نخواهد داشت.
جمع‌بندی
به نظر می‌رسد تکنولوژی تورم تک‌رقمی و حتی زیر پنج درصد خیلی پیچیده نباشد. کشورهای مختلف با درجه‌های گوناگون توسعه‌یافتگی توانسته‌اند به این تکنولوژی دست پیدا کنند و شرایط اقتصاد کلان باثباتی را برای کشورشان و در نتیجه مردم و بنگاه‌ها رقم زنند. تقریباً همه کشورها پذیرفته‌اند که رساندن تورم به هسته سخت آن فقط از مسیر کنترل خلق پول شدنی است و استقراض از بانک مرکزی و تغییر برون‌زای ترکیب ترازنامه بانک مرکزی به هر نحوی این هدف را ناممکن می‌کند. این ماموریت در همه کشورهای دنیا به عهده هیچ رئیس قوه‌ای نیست و تنها رئیس کل بانک مرکزی است که این مسوولیت و ماموریت را می‌پذیرد و باید اختیارات کامل مربوط به آن را نیز دریافت کند.
