اجماع در سیاستگذاری؛ نه ممکن و نه لازم

از سیاستگذاران گرفته تا مردم عادی و گاه حتی کودکان عادت دارند، در بسیاری از موارد لیست آرزوهای خود (Wish List) را ردیف کنند و در ذهن خود، روزهایی را مرور کنند که به کعبه آمال خود رسیده‌اند. به همین دلیل علم اقتصاد در اولین گام به دانش‌آموختگان می‌آموزد که این علم راهنمای چگونگی حصول به مقدورات است نه مطلوبات. در اقتصاد خرد هرگاه تابع هدفی تعریف می‌شود، در کنار آن محدودیت‌هایی تعریف می‌شود تا به دانشجویان متذکر شوند که رسیدن به هر خواسته‌ای با توجه به مقدورات یا محدودیت‌ها امکان‌پذیر است. در کنار این امر، در هر مساله بهینه‌سازی علاوه بر شرط اول که مترتب بر حداکثرسازی سود یا حداقل‌سازی هزینه است، شرط دومی مورد آزمون قرار می‌گیرد (second order condition) که در آن امکان بهینه‌سازی تابع هدف با توجه به محدودیت‌های ارائه‌شده مورد بررسی قرار می‌گیرد. در سیاستگذاری‌های اقتصاد کلان نیز توجه به محدودیت‌ها به عنوان یک قاعده اصلی همواره باید مدنظر تصمیم‌سازان باشد. برای مثال اگر دولت بخواهد بودجه سال 99 را تدوین کند، باید محدودیت‌هایی همچون تحریم در صادرات نفت و برآورد قیمت‌ها در سال آینده، محدوده امکان‌پذیر تحقق درآمدهای مالیاتی و حداقل بودجه جاری لازم برای سازمان‌ها و شرکت‌های دولتی را در نظر گرفته و بر اساس آن اقدام به تدوین بودجه کند. هرگونه سیاستگذاری بدون توجه به این محدودیت‌ها، بودجه‌ای را در عالم واقع رقم خواهد زد که فرسنگ‌ها با بودجه پیشنهادی فاصله دارد. در ایران سال‌هاست که در مورد ضرورت اجماع در سیاستگذاری کلان اقتصادی بحث‌های متعددی انجام گرفته است و هرازچندگاهی این بحث‌ها از شدت و قوت بیشتری برخوردار شده است. به لحاظ منطقی برای پاسخ به این ضرورت باید قادر باشیم به‌طور دقیق و شفاف به سه سوال بنیادی پاسخ دهیم.

1- آیا اجماع در سیاستگذاری اقتصادی امری ممکن و سهل‌الوصول است؟ 2- آیا اجماع در سیاستگذاری برای دسترسی به اهداف تعیین‌شده، شرطی لازم است؟ 3-آیا اجماع در سیاستگذاری برای دسترسی به اهداف تعیین‌شده، شرطی کافی است؟

در پاسخ به سوال اول باید ابتدا مشخص کرد که سیاستگذاری اقتصادی محل اصطکاک و تضاد منافع است و در واقع آنچه در تئوری اقتصادی از آن به ‌عنوان «بهینه پارتو» یاد می‌شود، در عالم حقیقی یک آرزوی دست‌نیافتنی است که بتوان از طریق اجرای یک برنامه خاص اقتصادی، وضعیت رفاهی همه را بهتر کرد؛ بدون آنکه منافع فرد خاصی تضییع شود. برای تصدیق این گزاره می‌توان مثال‌های بی‌شماری را برشمرد. برای مثال اگر دولت مایل است نرخ تعرفه بر واردات یک کالای خاص را کاهش دهد، از یک‌سو با منافع مصرف‌کنندگانی روبه‌رو است که مایلند از خرید ارزان‌تر در کالاهای مورد نظر بهره‌مند شوند و از سوی دیگر با منافع تولیدکنندگانی روبه‌رو است که سودآوری آتی خود را با کاهش تعرفه‌ها در خطر می‌بینند. اگر سیاستگذار مایل است نرخ ارز را به سطح واقعی یا تعادلی خود نزدیک کند، از یک‌سو با صادرکنندگانی روبه‌رو است که از افزایش درآمد صادراتی خود منتفع می‌شوند و از سوی دیگر با واردکنندگان یا مصرف‌کنندگانی مواجه است که برای خرید یک کالای خاص باید هزینه بیشتری را بپردازند. اگر دولت مایل است پس از سال‌ها سرکوب مالی، نرخ بهره را به سطح تعادلی نزدیک کند، از یک‌سو با وام‌گیرندگانی روبه‌رو است که برای پرداخت همان تسهیلات سابق باید هزینه بیشتری بپردازند و از سوی دیگر با پس‌اندازکنندگانی روبه‌رو است که مایلند برای پس‌انداز خود حداقل سودی معادل تورم دریافت کنند. حال اگر سیاستگذار اقتصادی بخواهد در انتظار اجماع اقتصادی باقی بماند، دچار انفعال یا بی‌عملی می‌شود و باید بسیاری از متغیرهای کلیدی اقتصادی را به حال خود بگذارد یا درگیر بحث‌های مطول و بی‌اثر «این‌ور برم یا اون ور» شود. سیاستگذار اقتصادی همچون خلبان در کابین هواپیمایی است که باید هر لحظه از طریق نمایشگرهای روبه‌رو، وضعیت جو بیرون و درون هواپیما را زیر نظر داشته باشد و در هر لحظه قادر باشد در صورت وقوع خطر یا پیشامد احتمالی، بهترین و سریع‌ترین واکنش را از خود نشان دهد. آیا یک خلبان می‌تواند برای تصمیم‌گیری خود در انتظار اجماع همه خلبان‌ها شود؟ آیا یک جراح حاذق در اتاق عمل در صورت خونریزی بیمار در حین عمل جراحی می‌تواند منتظر کسب تکلیف از سایر جراحان شود یا باید با تکیه بر تجربه و دانش خود مناسب‌ترین تصمیم را اتخاذ کند. همان‌گونه که یک جراح در شرایط خاص ممکن است تصمیم به قطع پای بیماری بگیرد که تصمیم بسیار غمباری است، ولی این انتخاب بهترین تصمیم ممکن برای حفظ سلامت آینده بیمار است. در اقتصاد نیز گاه سیاستگذار باید تصمیماتی را اتخاذ کند که گرچه دردآور یا به عبارت بهتر زجرآور است، ولی چاره‌ای جز انجام آن نیست. تاچر که اکنون از میراث سیاست‌های اقتصادی وی به‌ عنوان تاچریسم یاد می‌شود، برای ایجاد توازن در بودجه دولت مجبور شد که شیر رایگان مدارس را قطع کند؛ سیاستی که موجب شد برای سال‌ها در روزنامه‌های دست چپی انگلستان از وی به ‌عنوان «پیرزن شیردزد» یاد شود. در پاسخ به سوال دوم که آیا رسیدن به اجماع اقتصادی شرطی لازم برای حصول به توسعه اقتصادی است، می‌توان مثال‌های متعددی را برشمرد که سیاستگذار اقتصادی با وجود مخالفت‌های سیاسی و گاه عمومی کوتاه‌مدت در برابر برنامه‌های خود توانسته است به موفقیت‌های سزاوار تحسینی دست یابد. در مورد خانم مارگارت تاچر که ذکر آن رفت و همچنین دوران اصلاحات رونالد ریگان می‌توان به مخالفت‌های گسترده‌ای اشاره کرد که در زمان اجرا، دولت‌های سیاستگذار با آن روبه‌رو بودند. حتی در مورد ژاپن که برای سال‌ها عنوان دومین اقتصاد بزرگ جهان را یدک می‌کشید، روزنامه‌ای به‌عنوان ارگان حزب کمونیست با تیراژ هزاران نسخه‌ای منتشر می‌شود که همواره سیاست‌های دولت را مورد نقد قرار می‌دهد؛ ولی هیچ‌گاه این مخالفت‌ها مانع از آن نشده است که دولت همچنان ثابت‌قدم در جهت اهداف خود حرکت نکند. اساساً ماهیت نظام‌های دموکراتیک آنچنان است که برای اجرای هر سیاست احزاب و نهادهای مدنی مختلف به اظهار نظر و گاه تجمعات عمومی در برابر سیاست‌های دولت اقدام می‌کنند؛ ولی هیچ‌گاه نمی‌توان تمام تریبون‌ها را در برابر اجرای سیاست‌ها خاموش کرد. دولت اوباما در زمانی که سیاست‌های بیمه درمانی یا «اوباماکر» را اجرا می‌کرد با مخالفت‌های گسترده کنگره و حزب جمهور‌یخواه روبه‌رو شد؛ ولی به هر حال این سیاست توانست بخش عمده‌ای از جامعه آمریکا را که قبلاً فاقد پوشش بیمه‌ای بودند، تحت پوشش قرار دهد.

اما پاسخ به سوال سوم که آیا اجماع شرط کافی برای دسترسی به اهداف توسعه اقتصادی است، بسیار آسان‌تر از سوالات قبلی است. اساساً اجماع در سیاستگذاری یکی از اجزای لاینفک نظام‌های توتالیتر با برنامه‌ریزی متمرکز بوده است. در این کشورها نظام برنامه‌ریزی از بالا به پایین در جریان بوده؛ به‌گونه‌ای که با یک اجماع کامل در تمام ارکان اجرایی، برنامه‌های مصوب به اجرا درمی‌آید. هم‌اکنون هم در کشورهایی مانند کره شمالی و کوبا شواهد برجسته‌ای از اجماع در سیاستگذاری به چشم می‌خورد؛ بدون آنکه شاهد کاهش درد و آلام مردم ناشی از فقر گسترده و کاهش درآمد سرانه باشیم. به نظر می‌رسد بسیاری از مدیران اجرایی کشور با این استدلال که اقتصاددانان در این زمینه نظر واحدی ندارند، از هرگونه تصمیم‌گیری در خصوص مسائل اصلی کشور امتناع می‌ورزند و در واقع خاک هزینه اصلاحات را به سوی دولت‌های بعدی جارو می‌کنند. به نظر می‌رسد فقدان اجماع اسم رمز «نخود سیاهی» است که مدیران اجرایی کشور، بدنه کارشناسی را به آن حواله می‌دهند. برای مثال اگر بیماری به سرطانی بدخیم مبتلا شود و پزشکان در خصوص چگونگی درمان اختلاف نظر داشته باشند، آیا این امر مجوزی به بیمار می‌دهد که معالجه خود را رها کند و تا زمان مرگ در انتظار اجماع پزشکان معطل بماند؟ به هر حال بیمار باید نظرات یکی از پزشکان را که صائب‌تر است، نصب‌العین خود قرار دهد و فرآیند معالجه را آغاز کند.

به هر حال اگرچه ایجاد اجماع در مورد قبول ناکارایی‌های موجود در اقتصاد و ضرورت خروج از شرایط فعلی امری ضروری است، ولی ایجاد اجماع در سیاستگذاری کلان اقتصادی بسیار دشوار است. اساساً در کشورهای در حال توسعه که سال‌هاست با رانت‌های چندلایه در ساختارهای اقتصادی روبه‌رو هستند، ایجاد اجماع در سیاستگذاری از سوی همه ذی‌نفعان آرزویی دست‌نیافتنی است. موکول کردن اجرای اصلاحات اقتصادی به شروط محال یا ناممکن، نتیجه‌ای جز انفعال و انجماد در سیاستگذاری ندارد و سیاستگذار همواره باید قادر باشد با درک محدودیت‌ها و مقدورات موجود در انتخاب اهداف بلندمدت به‌جای مسکن‌های کوتاه‌مدت، مسیر دشوار اداره اقتصاد کشور را طی کند. ایجاد اجماع در سیاستگذاری اگرچه برای نگارنده هم هدفی مطلوب و خواستنی است، ولی ناممکن و محال است و به قول مولانا «آن‌ که یافت می‌نشود آنم آرزوست».