دو چالش بزرگ

وزارت نفت در حالی در برنامه ششم توسعه هدف‌گذاری سرمایه‌گذاری بیش از 200 میلیارد دلاری را مدنظر قرار داد که مروری بر تحولات دوران بیش از یک‌ونیم سال پس از اجرای برجام نشان می‌دهد تا تحقق این هدف فاصله زیادی هست. اگرچه به طور کلی بسیاری از اهداف برنامه توسعه به ویژه در بخش نفت، شاید به صورتی که بتوان آن را جزء «ذات» این سبک برنامه‌ریزی جامع دانست، هیچ‌گاه محقق نشده‌اند؛ اکنون شرکت ملی نفت ایران به عنوان بازیگر بخش بالادستی صنعت نفت، با شرایطی کم‌نظیر دست‌وپنجه نرم می‌کند که عدم توجه به آن می‌تواند در میان‌مدت و بلندمدت اقتصاد کلان کشور را با مشکلاتی بیش از امروز مواجه سازد. تولید و صادرات نفت و میعانات گازی ایران، در نتیجه مجموعه فعالیت شرکت ملی نفت ایران، صورت می‌گیرد که تاثیر آن در تامین منابع ارزی کشور، تامین منابع صندوق توسعه ملی، صادرات نفتی و غیرنفتی، تولید زنجیره ارزش محصولات صنایع پالایش و پتروشیمی و موارد دیگر، نیازی به توضیح ندارد. باوجود چنین نقشی، ارزیابی‌ها از دست‌وپنجه نرم کردن این نهاد با مشکلاتی خبر می‌دهند؛ چنان که اکنون وزیر نفت از لزوم اصلاح رابطه بین شرکت ملی نفت ایران و دولت گفته است. در نوشتار حاضر، ضمن اشاره به مسائل اساسی شرکت مذکور، چارچوبی از اهم اقدامات لازم برای حل این مسائل ارائه می‌شود.

افت همزمان بهره‌وری و قیمت نفت

بیژن زنگنه، وزیر نفت، اخیراً در سخنانی اعلام کرده است با بهای نفت ۳۰ تا ۴۰ دلار نمی‌توان شرکت ملی نفت را اداره کرد و شرکت ملی نفت با درآمد کنونی حتی نمی‌تواند مسائل جاری خود را اداره کند. به گفته او، «اگر الزام قانون اساسی این بوده که این شرکت دولتی بماند، باید مانند یک شرکت بازرگانی عملیات خود را انجام دهد نه اینکه دست آن را بست و به یک اداره کل تبدیلش کرد. زیرا اداره کل مرکز هزینه است، اما شرکت ملی نفت مرکز سود است. سه نوع شرکت وجود دارد که مرکز درآمد، مرکز هزینه یا مرکز سود هستند؛ مرکز هزینه آموزش‌وپرورش و دانشگاه‌ها هستند؛ مرکز سود شرکت‌ها هستند و مرکز درآمد گمرک و سازمان امور مالیاتی هستند که فقط درآمد دارند.»

تقریباً همزمان با این سخنان وزیر نفت، مهدی عسلی، اقتصاددان و متخصص حوزه انرژی، در مطلبی نوشته است: «شاخص‌های کارایی فنی شرکت ملی نفت ایران به دلیل سال‌ها تحریم و دور ماندن از فناوری‌های نو در فعالیت‌های بالادستی و پایین‌دستی و نیز افزایش بی‌رویه شمار کارکنان شرکت بدون افزایش قابل توجه تولید و ماموریت جدید سقوط کرده و این همان شکاف بزرگ کارایی و خلق ارزش از سوی شرکت ملی نفت ایران در مقابل شرکت‌های رقیب است. نتایج مطالعات تجربی و گزارش‌هایی که از شمار نیروی کار، ترکیب نهاده‌های تولید و ستانده شرکت ملی نفت ایران منتشر شده است نشان می‌دهد که کارایی و نیز شاخص ایجاد ارزش در شرکت ملی نفت ایران در حد مطلوب و انتظار نیست.»

دو مطلب یادشده، تصویری از وضعیت شرکت ملی نفت ایران، به عنوان مولد درآمدهای نفتی به دست می‌دهد که در آن همزمان با یک نقطه‌ضعف اساسی (بهره‌وری پایین)، با تهدیدی نوظهور (افت پایدار قیمت نفت) نیز مواجه شده است. نقطه‌ضعف شرکت نفت طی دهه‌های اخیر به طور کلی تشدید شده؛ چراکه طی چند دهه اخیر ارتباط با صاحبان طراز اول دانش فنی و منابع مالی در دنیا، اغلب با محدودیت و بعضاً ممنوعیت مواجه و همزمان عمر تاسیسات و میدان‌های نفتی نیز رو به افزایش بوده است. در حوزه تهدید قیمت نفت نیز برخلاف افت‌های پیشین که به صورت ادواری صورت می‌گرفت و نهایتاً دوره‌ای از رشد قابل ‌توجه قیمت نفت را به همراه داشت، انتظار می‌رود در نتیجه افزایش تولید از منابع نفتی اوپک و غیراوپک در سال‌های آتی، رشد بهره‌وری تولید از منابع نفت شیل همزمان با افزایش روزافزون محدوده‌های مرتبط با کنترل آلایندگی و نیز مساله فناوری‌های برهم‌زننده (Disruptive) از جمله خودروهای الکتریکی یا ذخیره‌سازی در مقیاس بزرگ، نفت سه‌رقمی در بلندمدت و نفت 70‌دلاری در میان‌مدت در دسترس نباشد. این واقعیت در ادبیات صنعت نفت تقریباً پذیرفته شده و تنها درباره چگونگی آن بحث می‌شود؛ چنان‌که صحبت درباره دوران موسوم به Lower for Longer در متون به جزء لاینفک مبانی تحلیل بدل شده و حتی مدیرعامل شرکت شِل، یکی از پنج غول نفت دنیا، از آمادگی برای Lower forever گفته است. در چارچوب این شرایط جدید، دیگر باید انتظار برای رشد قابل ‌توجه قیمت نفت را فراموش کرد و برای قیمت‌هایی که لااقل در میان‌مدت در بازه‌ای محدود نوسان خواهند کرد، آماده شد.

نمای وضعیت فعلی

اگرچه ترسیم تصویری دقیق از وضعیت فعلی نفت نیازمند گزارشی مفصل خواهد بود، چند نمونه از مسائل این بخش در ادامه می‌آید:

1- نه‌تنها شرکت نفت توان مدیریتی، مالی و احتمالاً فنی لازم را برای انجام کلیه وظایف پروژه‌های حفظ و نگهداشت تولید، بازسازی و نوسازی تاسیسات و توسعه میادین ندارد، بلکه این کار را نباید اصولاً فقط از شرکت نفت انتظار داشت. سیاست‌های کلی نظام، انبوه اسناد بالادستی و تجارب موفق جهانی که بر کاهش تصدی‌گری دولت و افزایش سهم بخش خصوصی تاکید دارند، هیچ‌یک بر حضور و شکل‌گیری چنان شرکتی با مالکیت 100‌درصدی دولت و حداقل گزارش‌دهی به عموم مردم، که ضمناً بازیگر انحصاری حوزه بالادستی نیز باشد، صحه نمی‌گذارند.

2- بر اساس اعلام مقام‌های رسمی، شرکت نفت هم‌اکنون برای پرداخت حقوق و دستمزد کارکنان خود در بسیاری ماه‌ها با مشکل مواجه می‌شود. آخرین آمارها نشان می‌دهد این شرکت به دلیل الگوی ناصحیح حکمرانی و توسعه، قریب به 50 میلیارد دلار بدهی دارد که البته این رقم در زمان نگارش این گزارش ممکن است کاهش یافته باشد. تاسیسات نفتی به ویژه در مناطق نفت‌خیز جنوب و فلات قاره فرسوده شده‌اند که تخمین زده می‌شود که تنها برای مدیریت همین قلم، 10 تا 20 میلیارد دلار سرمایه‌گذاری نیاز باشد. همزمان با تمامی اینها، صنعت نفت ایران به دلیل سال‌ها تحریم و قطع ارتباط با پیشتازان دنیای نفت، از توسعه‌نیافتگی قابل‌توجه مالی، فنی و مدیریتی رنج می‌برد و ضمناً با رکود کم‌نظیری در بخش بالادستی دست‌وپنجه نرم می‌کند؛ چنان‌که هم‌اکنون بیش از یک‌ششم دستگاه‌های حفاری ایران بیکار هستند.

3- طی دهه گذشته عراق با حضور گسترده شرکت‌های خارجی تولید نفت خود را دو برابر کرد، چنان‌که امروز تولید نفت آن حداقل نیم میلیون بشکه در روز بیش از ایران است. قطر با به‌کارگیری قراردادهای مشارکت در تولید و حضور غول‌های آمریکایی و اروپایی، به بزرگ‌ترین صادرکننده LNG جهان تبدیل شد. حتی کشور عمان نیز که تولید نفتی به مراتب کمتر از ایران دارد، توانست با استفاده از قراردادهای جذاب و بهره‌گیری از فناوری‌های روز دنیا، افت تولید نفت خود را جبران کند، رکورد تولید دو دهه اخیر را به ثبت رساند و قطب ازدیاد برداشت خاورمیانه لقب گیرد. این در حالی است که در ایران، توسعه مدل‌های قراردادی در هر دوره با مشکلات و حاشیه‌های فراوانی مواجه بوده، چنان‌که در دهه 60 طبق قانون سرمایه‌گذاری خارجی در این صنعت ممنوع بود و حتی آخرین نمونه قراردادهای نفتی (موسوم به IPC) نیز با مخالفت‌های شدید مواجه بوده و است. همه اینها در حالی است که وضعیت ایران به لحاظ محیط کسب‌وکار و ریسک‌های سیاسی و اقتصادی، از اغلب رقیبان منطقه‌ای نامساعدتر ارزیابی می‌شود.

4- بر اساس اعلام معاون توسعه و مهندسی شرکت ملی نفت در نیمه نخست امسال، ظرفیت افزایش روزانه سه میلیون بشکه‌ای تولید نفت با استفاده از تفاهم‌نامه‌های منعقده وجود دارد. بخش قابل‌توجهی از منابع نفتی ایران به دلیل عدم استفاده از دانش و فناوری روز دنیا در دهه‌های اخیر، اصلاً توسعه پیدا نکرده‌اند یا مقوله ازدیاد برداشت در آنها مغفول مانده است. به عنوان مثال، هم‌اکنون از میدان نفتی آب‌تیمور روزانه 50 هزار بشکه نفت تولید می‌شود؛ در حالی که یکی از پیمانکاران خارجی پیشنهادی برای تولید روزانه 150 هزار بشکه در روز، پیمانکار دیگری پیشنهاد 250 هزار‌ بشکه‌ای و پیمانکار سوم پیشنهاد تولید 450 هزار بشکه در روز را ارائه داده است. در لایه نفتی پارس جنوبی (مشترک با قطر)، پس از سال‌ها تاخیر، از چند ماه پیش روزانه 25 هزار بشکه نفت تولید می‌شود؛ درحالی که یک شرکت خارجی برای آن تولید 150 هزار بشکه در روز را در نظر دارد.

نقشه راه در پارادایم جدید

به نظر می‌رسد مجموعه نهادهای سیاستگذار اقتصاد ایران (که بسیار گسترده‌تر از قوه مجریه هستند) باید برای شرکت نفت نیز همانند اقتصاد ایران، در چارچوب پارادایمی جدید، به دنبال راه‌حل باشند. در پارادایم موجود، کماکان گرایش‌های ناسیونالیستی بازمانده از دوران ملی شدن نفت در دهه 1320 شمسی حاکم است؛ بسیاری رویای بازگشت شرکت نفت به دورانی را در سر می‌پرورانند که همچون فعال مایشاء در صنعت نفت به حکمرانی و تصدی‌گری و توسعه از محل منابع داخلی می‌پرداخت و البته هنوز باور کافی به انبوه مشکلاتی در این صنعت و شرکت وجود ندارد؛ بلکه مدام بر طبل تخریب شرکت‌های خارجی و لزوم کاهش حضور آنها در صنعت نفت کوبیده می‌شود. به عنوان مثال در شرایطی که بخش بالادستی صنعت نفت و از جمله شرکت ملی نفت، وضع چندان خوبی ندارد و دست وزارت نفت برای اصلاحات بسیار بسته است، مخالفان تمام تلاش خود را برای عدم به‌کارگیری مسکن‌هایی مثل IPC انجام دادند و از جمله در قرارداد توتال تمام تلاش خود را به‌کار بستند تا همین سرمایه‌گذاری محدود پنج میلیارد‌دلاری نیز صورت نگیرد.

اگر از پارادایم ناکارآمد و کهنه بگذریم، می‌توانیم به نقشه راهی در چارچوب پارادایم جدید دست یابیم. البته حتی درباره لزوم گذار نیز توافق کافی وجود ندارد و این اصلی‌ترین نگرانی به شمار می‌رود؛ چنان‌که در اقتصاد ایران نیز هنوز بسیاری عظمت و حقیقت ابرچالش‌ها را درنیافته‌اند و اجماع درباره راه‌حل نیز شکل نگرفته است. نقشه راه نفت در پارادایم جدید را می‌توان متشکل از برخی اقدامات در بازه‌های زمانی مختلف دانست:

در کوتاه‌مدت باید اطلاع‌رسانی و تلاش برای آگاهی آحاد مردم از مشکلات صنعت نفت در دستور کار قرار گیرد. وزارت نفت و شرکت ملی نفت ایران باید به صورت فوق‌العاده و خارج از جریان امور روزمره، تسریع در به‌کارگیری حداکثری مدل‌های قراردادی موجود مثل بیع متقابل، IPC و EPCF را در دستور کار قرار دهند و ضمناً رایزنی و هماهنگی‌های لازم را با نهادهای ذی‌ربط مثل وزارت اقتصاد، صندوق توسعه ملی و بانک مرکزی برای مدیریت ابعاد مالی فعالیت پیمانکاران، در پیش بگیرند. اهمیت این موضوع در آن است که مستقیماً و در مقیاس وسیع، کل اقتصاد ایران را تحت تاثیر قرار می‌دهد؛ اگرچه مستقیماً سهم بزرگی از تولید ناخالص داخلی ندارد.

در میان‌مدت و بلندمدت، شاید بتوان این امید را داشت که واقعیت‌های صنعت نفت ایران بی‌پرده با عموم مردم مطرح شود؛ امری که سال‌ها در حوزه محیط‌زیست، نظام بانکی یا صندوق‌های بازنشستگی صورت نگرفت تا اکنون به «ابرچالش» تبدیل شود. اگرچه فراوانی منابع و ارزانی نسبی تولید از آنها می‌تواند مزیت کم‌نظیر صنعت نفت ایران تلقی شود، تجربه نشان داده که بی‌تدبیری می‌تواند تمامی آن را به باد دهد. با فرض تغییر تدریجی پارادایم حاکم بر نفت، می‌توان انتظار داشت که به تدریج برخی اصلاحات ساختاری و اساسی مثل کاهش سهم نهادهای دولتی، نظامی و شبه‌دولتی از صنعت نفت، شکل‌گیری و تقویت فضای رقابت در بخش بالادستی نفت، به‌کارگیری قراردادهای مشارکت در تولید و شاید حتی انواع دیگر قراردادها، استفاده از تجارب مشاوران بین‌المللی برای اصلاح ساختار صنعت و زمینه‌سازی اساسی‌تر برای حضور بزرگان صنعت نفت دنیا، انجام شود.