سیلاب بدهی، مهم‌ترین خطر کسری بودجه

احتمال کسری بودجه 37 هزار میلیارد‌تومانی در امسال چه تبعاتی به همراه دارد و چرا باید نگران این مساله بود؟ حمید‌رضا برادران‌شرکا، رئیس پیشین سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی درباره کسری بودجه ناشی از نوسان قیمت نفت ابتدا این سوال را طرح می‌کند که «چرا قیمت نفت را آنقدر بالا در نظر می‌گیریم که محقق نشود؟» وی سپس ادامه می‌دهد: در دنیا اساساً منبع اصلی درآمد دولت‌ها مالیات است اما در ایران متاسفانه به دلیل وابستگی بودجه به درآمد نفت و اینکه ما شاخص‌های حکمرانی خوب را نوعاً رعایت نمی‌کنیم و پاسخگویی و حسابدهی دولت مشخص و شفاف نیست، مالیات به عنوان یک منبع اصلی درآمد دولت در کشور جا نیفتاده است. برادران‌شرکا سپس توضیح می‌دهد که باید کسری بودجه یا از محل افزایش درآمدهای مالیاتی یا بخش بیشتری از درآمدهای نفتی یا انتشار اوراق بدهی جبران شود که با انتشار مکرر این اوراق در سال‌های پی‌درپی ممکن است یک بحران فراگیر و مساله‌ساز به وجود بیاید.

♦♦♦

اعلام محتمل بودن کسری بودجه امسال به خاطر نوسان قیمت برای اقتصاد ایران چه پیام‌هایی دارد؟ چرا باید با کاهش قیمت سه دلاری هر بشکه نفت نگران کسری بودجه شویم؟

بودجه‌نویسی از جنس موضوعاتی است که هم در بعد هزینه‌ها و هم در بعد درآمدها جنبه تخمین و پیش‌بینی دارد. در کشور ما به دلیل اینکه اساساً بودجه ماهیت نفتی دارد و بخش عمده درآمدهای بودجه از محل درآمد نفت تامین می‌شود، طبیعتاً بودجه به این بستگی دارد که تخمین قیمت نفت واقع‌بینانه بوده یا نه. اگر هرگونه تحولی در بازار نفت صورت بگیرد که کاملاً از عهده ما خارج است، یکی از منابع مهم درآمدی ما تحت‌الشعاع قرار خواهد گرفت. بخش دیگر مالیات است که بخشی از آن هم به قضیه درآمدهای گمرکی برمی‌گردد. وقتی درآمدهای نفتی کمتر شود، واردات هم کمتر می‌شود و در نتیجه درآمد گمرکی نیز کاهش می‌یابد. مالیات افراد و شرکت‌ها هم جای خودش را دارد. درباره کسری بودجه نکته مهم این است که چرا قیمت نفت را آنقدر بالا در نظر می‌گیریم که محقق نشود. نکته دیگر این است که سیستم بودجه ما این‌طور نیست که تمام درآمد نفت در بودجه قرار بگیرد، لذا حساسیت نسبت به قیمت نفت اینجا کمتر می‌شود. دورانی بود که تمام درآمد نفت ما در بخش بودجه‌ای دولت قرار می‌گرفت اما از برنامه سوم به این طرف، از وقتی که حساب ذخیره ارزی و بعد هم صندوق توسعه ملی مطرح شد، بخشی از درآمد نفتی ما جزو درآمدهای بودجه قرار می‌گیرد.

با این حال هنوز نفت سهم قابل توجهی در درآمدها دارد.

بله، سهم نفت قابل توجه است و این ایراد مدت‌هاست که وجود دارد. تاکنون در چند برنامه توسعه هم مطرح شده که نفت یک ثروت بین‌النسلی است و باید برای نسل‌های بعدی هم باقی بماند. اما متاسفانه توجه جدی به این مساله نشده است. این مساله ناشی از این است که ما به یک شکل حرف می‌زنیم ولی به شکلی دیگر عمل می‌کنیم و جدیتی در این راستا به وجود نیامده که اتکای بودجه جاری کشور به درآمدهای نفت را برداریم و تنها در بخش بودجه عمرانی که یک نوع سرمایه‌گذاری زیربنایی محسوب می‌شود به درآمدهای نفتی اتکا داشته باشیم. اما اینکه چرا عمدتاً کسری بودجه داریم، به چانه‌زنی‌های سیاسی ارتباط دارد. وقتی بودجه می‌خواهد به مجلس برود افراد مختلف به خصوص نماینده‌ها سعی می‌کنند بخش‌هایی از منویات خود را در این بودجه بگنجانند. شاید این طرح‌های جدید تحمیلی به بودجه ضرورت آنچنانی هم نداشته باشند، به خصوص وقتی طرح‌های نیمه‌تمام بی‌شماری هم داریم. متاسفانه یکی دیگر از ویژگی‌های منفی بودجه‌نویسی ما همین طول کشیدن تکمیل طرح‌های عمرانی ماست و در خیلی از طرح‌ها هزینه‌های پیش‌بینی‌شده با هزینه‌های واقعی فاصله دارند. نکته دیگر ضرورت مشارکت بخش خصوصی و دولت در اجرای پروژه‌های عمرانی است. کانادا، کره جنوبی و اندونزی از جمله کشورهایی هستند که در این زمینه موفق بوده‌اند. البته این مستلزم آن است که طرح‌های دولت مطالعات فنی و اقتصادی دقیقی داشته باشند، سهم بخش خصوصی و دولت در آن مشخص باشد و نرخ بازده داخلی و موارد دیگر آن به صورت شفاف بیان شوند تا بخش خصوصی تشویق به مشارکت در این پروژه‌ها شود. به این ترتیب بخشی از هزینه‌های دولت کم می‌شود. علاوه بر این بخش خصوصی احساس می‌کند در عمران کشور سهم داشته و نگاه مردم نیز به بخش خصوصی تغییر می‌کند.

در بخش درآمدها چطور می‌توان فشار و نگرانی‌ها را کم کرد؟ ما از چه منابع دیگری غیر از نفت می‌توانیم بهره ببریم؟

براساس اصل 75 قانون اساسی، مجلس حق ندارد هزینه‌ای را به دولت تحمیل کند، مگر اینکه منابع درآمدی آن مشخص باشد. این قانون برای دولت اهرم مناسبی است که با استفاده از آن جلوی طرح‌های غیرضروری را بگیرد. اما در مورد منابع غیر از نفت، می‌دانید که تعداد کمی از کشورها مثل ما بودجه متکی به نفت دارند. در دنیا اساساً منبع اصلی درآمد دولت‌ها مالیات است. دولت‌ها سعی می‌کنند پایه‌های مالیاتی خود را وسیع‌تر کنند، نرخ‌های مالیاتی روند تصاعدی داشته باشند و عدالت مالیاتی را رعایت کنند. در این کشورها دولت‌ها به لحاظ پاسخگو بودن نسبت به جامعه از باب اینکه مالیات دریافتی از آنها را به درستی هزینه کنند ابتدا ضرورت طرح‌ها را تشریح می‌کنند. بعد از آن، سعی می‌کنند با روش‌های مدیریتی مناسبی درآمدهای مالیاتی خود را به همان میزانی که بررسی و مطالعه کرده‌اند محقق کنند. متاسفانه به دلیل وابستگی بودجه به درآمد نفت و اینکه ما شاخص‌های حکمرانی خوب را نوعاً رعایت نمی‌کنیم و پاسخگویی و حسابدهی دولت مشخص و شفاف نیست، مالیات به عنوان یک منبع اصلی درآمد دولت در کشور جا نیفتاده است. در موضوع پایه‌های مالیاتی و فعالیت‌هایی که باید مالیات به آن تعلق بگیرد هم اشکال داریم. مثلاً بخش عمده‌ای از درآمدهای مالیاتی دولت‌ها در کشورهای دیگر را بخش مستغلات، املاک، زمین و مواردی از این قبیل تشکیل می‌دهد، اما به‌رغم اینکه یکسری فعالیت‌ها در سال‌های اخیر صورت گرفته باز هم جا دارد که ما در بخش املاک و مستغلات میزان مالیات‌گیری را افزایش دهیم. مالیات بر فروش هم به لحاظ اینکه افرادی که خریدهای بیشتری می‌کنند، مالیات بیشتری می‌پردازند نوعی مالیات قابل قبول است و در خیلی از کشورها در حال دریافت آن هستند، اما هنوز در کشور ما این مساله جا نیفتاده است. با الکترونیکی شدن سیستم‌ها و ثبت اینترنتی اطلاعات، جلوگیری از فرار مالیاتی نیز موثرتر شده، چون در قالب یک شناسه ملی که در کشور ما همان کد ملی است می‌توان تمام فعالیت‌های اقتصادی را که افراد در طول سال انجام می‌دهند مشخص کرد و مالیات آنها را گرفت. مالیات بر کل درآمد افراد هم در کشور ما هنوز جا نیفتاده است. الان در بسیاری از کشورها افراد باید اظهارنامه مالیاتی پر کنند و تمام درآمدهایی را که در طول سال کسب می‌کنند، در این اظهارنامه بنویسند و بر این اساس از افراد مالیات گرفته می‌شود. ولی ما هنوز به مالیات بر درآمدها به صورت کامل دسترسی پیدا نکرده‌ایم و فقط عمدتاً مالیات بر درآمد افراد حقوق‌بگیر اخذ می‌شود.

ضعف ما چیست که تا به حال نتوانسته‌ایم مالیات را جایگزین نفت کنیم؟

چند نکته در این مساله وجود دارد که باید مورد توجه قرار گیرند. دولت می‌گوید در سال‌های اخیر، هر سال مالیات بیشتری گرفته‌ایم. اما چرا در دوران رکود اقتصادی مالیات بیشتری گرفته شده است؟ این مساله الان موجب اعتراض خیلی‌ها شده که با وجود هزینه‌های بالا، با رکودی که وجود دارد و در شرایطی که نمی‌توانیم کالاهای خود را بفروشیم و خیلی از کالاها در انبار مانده، چرا دولت مالیات بیشتری می‌گیرد؟

البته دولت می‌گوید بیشتر جلوی فرار مالیاتی را گرفته است.

نمی‌دانم شکایت‌هایی که در این زمینه مطرح می‌شود تا چه حد درست است، ولی به هر صورت این موضوع جای بررسی دارد. اما اساساً به دلیل وابستگی بودجه به نفت، درآمدهای مالیاتی چندان محور اصلی فعالیت‌های دولت نبوده است. به همین میزان هم که در سال‌های اخیر توانسته‌ایم تا حدودی وابستگی خود را به نفت کم کنیم و به سمت مالیات‌ها برویم خوب است،‌ ولی باید تلاش‌های خیلی بیشتری در این زمینه داشته باشیم. نکته دیگر این است که در کشورهایی که منبع اصلی درآمدشان از محل مالیات است،‌ اساساً دولت‌ها خودشان را بیشتر موظف به پاسخگویی به جامعه و مردم می‌دانند. به عنوان مثال شهرداری‌ها وقتی از مردم یک شهر عوارض می‌گیرند، باید به صورت شفاف اعلام کنند که چه فعالیت‌هایی انجام می‌دهند. باید به صورت شفاف بیلان کارشان را به همراه هزینه‌ها به مردم اعلام کنند. بسیاری می‌گویند همین خودش یک زمینه دموکراسی است و به معنای مشارکت مردم در سرنوشت خودشان است. در این کشورها برای همه پروژه‌هایی که شهرداری می‌خواهد انجام دهد، از مردم به شکلی نظرخواهی می‌شود. در حالی که چنین موضوعی در کشور ما اساساً مفهومی ندارد. گفته می‌شود در این کشورها همین پاسخگویی، انگیزه‌های دادن مالیات را در مردم تقویت می‌کند. البته این موضوع به این معنا نیست که در آن کشورها فرار مالیاتی وجود نداشته باشد. فرار مالیاتی همه جا هست، ولی آنها سعی کرده‌اند قدرت بالایی به سازمان مالیاتی بدهند. مثلاً در آمریکا سازمان مالیاتی از قدرتی بسیار ویژه برخوردار است. به نحوی که وقتی شخصی مالیاتش را نپردازد، سازمان مربوطه می‌تواند با فروش اموال آن شخص بدهی مالیاتی او را بگیرد و بقیه را به سایر طلبکارها بدهد؛ یعنی سازمان مالیاتی طلبکار شماره یک محسوب می‌شود، چون مالیات جزو دیون درجه یک است. از سوی دیگر دولت‌ها سعی می‌کنند به عناوین مختلف درباره نرخ‌های مالیاتی و پایه‌های مالیاتی و زمینه‌هایی که بتوانند از آن مالیات بگیرند، بررسی انجام دهند. علت این است که دولت منبع درآمدی دیگری ندارد. از آن طرف مردم هم می‌توانند بگویند بخشی از فعالیت‌هایی که شما انجام می‌دهید و برای آن از ما مالیات می‌گیرید، اساساً جزو وظایف شما نیست و باید آنها را به بخش خصوصی واگذار کنید. یعنی نظارت مردم بر فعالیت‌های دولت به صورت پررنگ وجود دارد. از همین رو در چنین کشورهایی کمتر می‌بینید دولت‌ها فعالیتی در حوزه فعالیت‌های بخش خصوصی داشته باشند، چرا که این کار بلافاصله با اعتراض مردم مواجه می‌شود. در حالی‌که ما نتوانسته‌ایم مشکل تصدی‌های دولتی را حل کنیم. حتی شنیده‌ام که هر سال میزان و حجم تصدی‌های دولت در حال افزایش است،‌ در حالی‌که باید این معکوس می‌شد. با روند کنونی که در بزرگ شدن دولت می‌بینیم، این نگرانی وجود دارد که ما در آینده همه درآمدهای نفت را صرف بودجه کنیم، مالیات هم جمع‌آوری و به بودجه اختصاص دهیم، اما همه اینها حتی تکافوی بودجه جاری دولت را هم نکند، چه رسد به بودجه عمرانی.

منظور شما این است که باید بیشتر از درآمدها، به هزینه‌ها فکر کنیم؟

بله، چون بودجه در واقع نوعی بالانس درآمدها و هزینه‌هاست. اگر مدام هزینه‌ها زیاد شوند و نیاز به درآمد افزایش یابد، درآمدها هم از محل مالیات باشد، به این معناست که منابعی را که باید در اختیار افراد و بخش خصوصی باشد و برای سرمایه‌گذاری مصرف شود، از آنها گرفته‌اید و صرف هزینه‌هایی کرده‌اید که ضرورتاً نباید وجود داشته باشند. گویی از یک بخش کارآمد منابع را برداشته‌اید و به بخشی غیرکارآمد داده‌اید. از این سو این کسری بودجه‌ها باید به شکلی جبران شوند. از نظر علمی وقتی چند سال کسری بودجه داریم، باید چند سال هم مازاد داشته باشیم که بتوانیم کسری را جبران کنیم، ولی در کشور ما و برخی کشورهای دیگر چنین خبری نیست و همیشه کسری بودجه داریم. از نظر ادبیات اقتصادی می‌گویند کسری و مازاد یکدیگر را بالانس می‌کنند، ولی در ایران از این خبرها نیست. حال باید یا کسری بودجه را از محل افزایش درآمدهای مالیاتی جبران کنیم یا باید بخش بیشتری از درآمدهای نفتی را برای جبران اختصاص دهیم یا اینکه باید اسناد بدهی مثل اوراق قرضه، اسناد خزانه و اوراق بدهی دولت انتشار دهیم. این اوراق سال به سال دارد انباشته می‌شود و بازپرداختی صورت نمی‌گیرد، ولی اینها جزو بدهی‌های دولت است. الان در بسیاری از کشورها و از جمله ایران یکی از خطرهای بزرگ خطر بدهی‌های دولت است؛ یعنی بحران بدهی‌ها یکی از دغدغه‌های مهم دولت‌ها در دنیا شده است. در آمریکا می‌گویند کشور آمریکا جزو مقروض‌ترین کشورهای دنیاست، چون همین‌طور سال به سال این بدهی‌ها را انباشته کرده،‌ امیدی به بازپرداختش وجود ندارد. چون عملاً این‌طور است که هر سال که اوراق را چاپ می‌کنید، باید سودش را پرداخت کنید. پس شما باید سال بعد تعدادی اوراق جدید چاپ کنید که بتواند سود اوراق قبلی را بازپرداخت کند. از طرف دیگر چون نمی‌توانید در سررسید بدهی‌ها را هم پاس کنید، باز هم باید اوراق جدید چاپ کنید. به این ترتیب سال به سال تعداد اوراق بیشتری چاپ می‌کنید و بدهی‌هایتان را انباشته‌تر می‌کنید تا جایی که ممکن است دولت دچار ورشکستگی شود. بحرانی که در بعضی کشورهای اروپایی مثل یونان در چند سال اخیر رخ داد، همین‌طور بود. اینها بدهی‌هایشان انباشته می‌شود و به جایی می‌رسد که ممکن است مردم بخواهند اوراق را نقد کنند، دولت پول ندارد بدهد و راهی ندارد جز اینکه اوراق چاپ کند. بعضی اوقات هم با گشاده‌دستی این کار را می‌کنند. من شنیده‌ام الان به اوراق بدهی دولت تا 20 درصد سود تعلق می‌گیرد. نمی‌دانم این چقدر دقیق است، اما اگر درست باشد به این مفهوم است که این بدهی‌ها سال به سال اضافه می‌شود. اوراق جدید برای بازپرداخت سود اوراق قدیمی یا جایگزین کردن اوراق قدیمی چاپ می‌شود و این روند می‌تواند به ورشکستگی دولت و کشور منجر شود. متاسفانه یکی از اشکالات اوراق بدهی این است که چون فعلاً قرار نیست برایش پرداختی داشته باشید، احساس خطر نمی‌کنید. اما بالاخره روزی باید این بدهی را پرداخت کنید اما منابع ندارید. در نتیجه کم‌کم کشور در درون و از نظر بیرون دچار وضعیتی می‌شود که نه موسسات بین‌المللی و نه موسسات مالی کمکی نخواهند کرد. در داخل کشور هم منابع هدر رفته است.

ما 40 سال کسری بودجه داشته‌ایم. بحران در نهایت چگونه بروز می‌یابد؟

پیش‌بینی اینکه چه روزی دچار بحران وحشتناکی شویم که کشور را دچار مشکل حاد کند، باید بر اساس آمار و اطلاعات دقیق صورت بگیرد، اما وقتی دائماً بدهی را بیشتر و بیشتر می‌کنیم، نمی‌توان امیدوار بود که هیچ اتفاقی نخواهد افتاد. ونزوئلا چطور دچار این وضعیت بحرانی شده است؟ به خاطر همین بحران بدهی‌ها بوده است. برزیل و همین‌طور آرژانتین در دوره‌ای دچار بحران بدهی‌ها شدند.

در واقع سیلاب بدهی، مهم‌ترین و نگران‌کننده‌ترین نتیجه کسری بودجه است؟

این مساله خیلی مهم است. متاسفانه به دلیل اینکه سررسید این اوراق فعلاً به صورت نقدی نیست و در بازار اوراق بهادار توسط افراد خرید و فروش می‌شود، به عنوان یک امر عاجل در نظر گرفته نمی‌شود، اما دولت باید نگاهی آینده‌نگرانه نسبت به این موضوع داشته باشد و بالاخره باید به این نتیجه برسد که این روند نمی‌تواند تا ابد ادامه داشته باشد. زعمای قوم باید دور هم بنشینند و ببینند چه می‌توانند بکنند. حداقل باید بگویند از این به بعد نباید بدهی جدید ایجاد کنیم. این یک مساله کشوری است و فقط محدود به دولت نیست، بنابراین باید مسوولان کشور همه با هم فکری برای این موضوع کنند. این بحرانی است که دامنگیر همه خواهد شد. ما خیلی به این موضوع بی‌توجه هستیم و دغدغه‌ای درباره آن نداریم. مثلاً هیچ‌گاه در مجلس نمی‌شنوید که نمایندگان مجلس بگویند دولت باید مجبور شود جلوی هزینه‌هایش را بگیرد و دولت باید کوچک شود. حتی خودشان به بالا رفتن هزینه‌ها دامن می‌زنند. در مجموعه دانشگاه‌ها، در پژوهش‌ها و مقالات علمی هم درباره این موضوع زیاد روشنگری نمی‌شود. به نظر می‌رسد هیچ کس این بحران را به عنوان یک بحران جدی تلقی نمی‌کند. اینکه طی 40 سال کسری بودجه به بحران عمیق تبدیل نشده، به این دلیل است که بالاخره پشتوانه‌هایی در کشور بوده، درآمد نفت تا حدودی به ما کمک کرده است، ولی دور از ذهن نیست که این بحران به یک بحران فراگیر و مساله‌ساز برای کشور تبدیل شود.