نقض غرض
آسیب‌شناسی نسبت بوروکراسی و توسعه اقتصادی در گفت‌وگو با حمید آذرمند
حمید آذرمند می‌گوید: انواع شاخص‌های بین‌المللی نشان‌دهنده رتبه پایین ایران به لحاظ محیط کسب و کار است و یکی از مهم‌ترین عوامل نامساعدی محیط کسب و کار در کشور، کیفیت بوروکراسی و نظام اداری است.
احتمالاً سنگین‌ترین و محکم‌ترین زنجیر بر پای فضای کسب‌وکار کشور، بوروکراسی پیچیده و فربهی است که طی دهه‌ها، بدون اصلاح و تعدیل، به عنوان نظام اداری کشور کارکردی نزولی و ضعیف داشته است. نظامی که به مرور و با افزوده شدن نهادها و سازمان‌ها، قوانین و تبصره‌ها، دستورالعمل‌ها و آیین‌نامه‌ها چنان گرفتار تناقض و تعارض منافع شده است که حالا هر گوشه‌اش را که بگیری، گروهی، لابد قدرتمند، معترض می‌شود. در حالی که حمید آذرمند، به درستی اشاره می‌کند که در بسیاری از سازمان‌های عریض و طویل کنونی اگر بخش‌های عمده‌ای حذف شود، در کار کشور خللی وارد نمی‌شود. این تحلیلگر اقتصادی به خوبی و با ذکر نمونه‌ای عینی و مشهود مانند سرنوشت سازمان برنامه و بودجه تبیین می‌کند که چگونه بوروکراسی و نظام اداری در ایران، با نقض غرض، به‌جای اینکه عاملیت توسعه را بر عهده گیرد، مانع آن شده است؛ مانعی بلند و مستحکم که اکنون نه توان پریدن از روی آن موجود است و نه تخریبش به سادگی ممکن.
♦♦♦
از نظام بوروکراتیک در کشورهای توسعه‌یافته به عنوان عامل توسعه یاد می‌شود اما در کشور ما از همین نظام به عنوان مانع توسعه نام برده می‌شود. چگونه بوروکراسی در ایران مانع توسعه شده و در مسیر توسعه اقتصادی چالش ایجاد کرده است؟
با نگاهی ساده، برای یک نظام سیاستگذاری و یک ساختار اداری مولفه‌هایی مانند کارآمدی، حاکمیت قانون، شفافیت و سادگی و کارایی در رویه‌های اداری، رفع تعارض منافع، تقسیم کار مناسب در ساختار تصمیم‌گیری و اجرا، کارایی و صلاحیت مدیران و کارکنان دولتی و نظایر آن را می‌توان در نظر گرفت و بر اساس آن در خصوص کیفیت بوروکراسی در کشورهای مختلف قضاوت کرد.
انواع شاخص‌های بین‌المللی نشان‌دهنده رتبه پایین ایران به لحاظ محیط کسب و کار است و یکی از مهم‌ترین عوامل نامساعدی محیط کسب و کار در کشور، کیفیت بوروکراسی و نظام اداری است. به هر اندازه که ساختار سیاستگذاری و نظام اداری کشور بتواند با کارایی و شفافیت بیشتری عمل کند، حاکمیت قانون را برقرار کند، زمینه‌های تعارض منافع را رفع کند، با دوراندیشی و جامع‌نگری تصمیم‌گیری کند و مدیران و کارکنان با صلاحیت بالاتر را به خدمت بگیرد، به همان میزان می‌تواند زمینه رشد و رونق فعالیت‌های اقتصادی را فراهم کرده و در نهایت به توسعه اقتصادی کشور کمک کند و اگر غیر از این باشد، خود مانعی برای توسعه کشور خواهد بود. یکی از مهم‌ترین ثمرات یک ساختار سیاستگذاری اقتصادی کارآمد و یک نظام اداری و اجرایی مطلوب، فراهم بودن زمینه‌های کسب‌وکار برای فعالان اقتصادی است. به میزانی که ساختار سیاستگذاری اقتصادی و نظام اداری و اجرایی، نامناسب و ناکارآمد باشد، آثاری از آن را در محیط کسب و کار و کیفیت قوانین و مقررات، شفافیت و سلامت اقتصاد و فراهم بودن زیرساخت‌های مورد نیاز برای فعالیت‌های اقتصادی می‌توان مشاهده کرد. به عنوان یک مثال ساده، صرف‌نظر از انواع شاخص‌های بین‌المللی، کافی است نگاهی به صفحه نیازمندی روزنامه‌ها بیندازیم. انواع آگهی‌هایی با موضوع فروش مجوز، رفع سوءاثر، انجام رویه‌های اداری خارج از روال متعارف و نظایر آن، واقعیتی را نشان می‌دهد که ساختار پیچیده و غیرشفاف اداری در کشور، به حدی برای کسب و کار و فعالیت‌های اقتصادی مانع ایجاد کرده که فعالان اقتصادی حاضر به پرداخت هزینه‌های اضافی برای انجام روال عادی اداری هستند.
در کشور ما این مشکل ایجاد شده است که برای اصلاح نظام اداری و بوروکراسی، ساختارها گسترده‌تر و پیچیده‌تر شده یا قوانین و مقرراتی به آن افزوده می‌شود. چرا به‌جای اصلاح ساختارها، بوروکراسی را پیچیده‌تر می‌کنیم؟
نمونه‌های فراوانی را در نظام اداری کشور می‌توان یافت که در یک مقطع زمانی، تشکیلاتی بر اساس یک ضرورت یا بر مبنای تصمیم یک فرد مسوول ایجاد شده ولی پس از رفع آن ضرورت یا تغییر نگاه مسوولان بعدی، آن تشکیلات همچنان به بقای خود ادامه داده و حتی توسعه‌یافته و به یک عامل اخلال تبدیل شده است. این مساله در مورد قوانین و مقررات نیز مصداق دارد. حجم انبوهی از قوانین و مقررات و بخشنامه‌های اداری، بر حسب ضرورت وضع می‌شود، بی‌آنکه قوانین قبلی منسوخ شود. این عارضه، تشکیلات اداری و اجرایی و حجم قوانین و مقررات ما را مدام بزرگ‌تر و پیچیده‌تر می‌کند. از سوی دیگر، نمونه‌های زیادی وجود دارد که یک سازمان یا تشکیلاتی، که در یک مقطع زمانی بر اساس ضرورت تشکیل شده و در زمان خود هم موجد ثمرات فراوانی بوده، به تدریج بر پیچیدگی و گستردگی آن افزوده شده و از کارایی و اثربخشی آن کاسته شده است. این‌چنین سازمان‌هایی به تدریج، خود مانعی برای توسعه شده‌اند. در این زمینه شاید بتوان به تاریخچه 70ساله سازمان برنامه به عنوان یک نمونه مهم برای مطالعه و بررسی اشاره کرد. سازمان برنامه قریب به 70 سال پیش همزمان با تصویب برنامه هفت‌ساله عمرانی، به صورت موقت برای نظارت و مراقبت بر اجرای برنامه تشکیل شد. یک دهه بعد، با تصویب یک قانون، این سازمان به عنوان یک سازمان دولتی زیر نظر نخست‌وزیر قرار گرفت. از سال 1345، وظیفه تهیه بودجه‌های عمرانی و جاری کشور نیز به این سازمان اضافه شد و طی سال‌های بعد به تدریج به یک سازمان بزرگ دولتی با وظایف و اختیارات بسیار گسترده تبدیل شد. در سال 1378 نیز، طی یک اقدام نسنجیده، با ادغام سازمان امور استخدامی کشور، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی ایجاد شده و اختیارات آن بیش از پیش افزایش یافت. دولت نهم که اساساً علقه چندانی با برنامه‌ریزی نداشت در سال 1386 سازمان مدیریت را منحل و در یک قالب محدودتری، آن را تبدیل به یک معاونت ریاست‌جمهوری کرد. در دولت یازدهم، با ادغام دو معاونت ریاست‌جمهوری، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی مجدداً احیا شد و در سال 1395، سازمان مدیریت به دو سازمان برنامه و بودجه و سازمان اداری و استخدامی تفکیک شد. مرور تاریخچه سازمان برنامه نشان می‌دهد که چگونه یک سازمان چابک و پیشرو، با وجود دارا بودن ظرفیت‌های فراوان، طی چند دهه، به تدریج از کارایی و اثربخشی آن کاسته شده و نقشی برخلاف انتظار ایفا می‌کند. این سازمان طی هفت دهه عمر خود به یک تشکیلات بسیار بزرگ با اختیاراتی گسترده تبدیل شده است بی‌آنکه بتواند به خوبی از عهده ماموریت‌های اصلی خود برآید. به لحاظ اداری، وظایفی مانند بودجه‌ریزی کشور، نظارت بر طرح‌های عمرانی و تدوین برنامه‌های پنج‌ساله بر عهده سازمان برنامه و بودجه قرار داده شده است. کیفیت نظام بودجه‌ریزی فعلی و شیوه اجرا و نظارت بر طرح‌های عمرانی و همچنین نحوه تدوین و اجرای برنامه‌های پنج‌ساله، هر یک نشانی از میزان کارایی و اثربخشی این سازمان بزرگ دولتی است.
غالباً در ساختار اداری کشور، حسب ضرورت‌هایی که پیش می‌آید، به جای بازنگری ماموریت‌های قبلی و محول کردن ماموریت‌های جدید به دستگاه‌های اجرایی، ساختار و تشکیلات جدید به موازات ایجاد شده و بر حجم سازمان‌های دولتی افزوده می‌شود.
این مساله می‌تواند ریشه‌های مختلفی داشته باشد. یکی اینکه انجام ماموریت‌های جدید به اتکای ظرفیت‌های موجود، مستلزم افزایش کارایی مجموعه فعلی است که نوعاً این افزایش کارایی رخ نمی‌دهد و به ناچار بر ظرفیت دستگاه‌ها افزوده می‌شود. دوم آنکه، ممکن است در هر افزایش ظرفیتی و در هر پیچیدگی ساختاری، منافعی برای تصمیم‌گیرندگان وجود داشته باشد. سوم آنکه، در ادوار مختلف، دولت‌ها برای پاسخگویی به ایجاد اشتغال، با افزایش حجم دولت، بخشی از این نیاز را پاسخ داده‌اند.
آیا افزایش مداوم حجم دولت و تعدد و تکثر نهادهای تصمیم‌گیر و سیاستگذار در این میان خود مانع توسعه نیست؟
قطعاً تعدد و تکثر نهادهای تصمیم‌گیر و سیاستگذار خود نقض غرض است و مانع توسعه اقتصاد خواهد بود. این مساله در حوزه‌های مختلف قابل مشاهده است. به عنوان مثال مشاهده می‌شود در حوزه راهبری و سیاستگذاری اقتصادی کشور، ده‌ها سازمان و نهاد و دستگاه در امر سیاستگذاری، نظارت، برنامه‌ریزی و اجرا دخیل هستند بی‌آنکه ارتباط سازمانی و کارکردی مناسبی میان این نهادها تعریف شده باشد. در حوزه راهبری و سیاستگذاری اقتصادی، همزمان سازمان برنامه و بودجه، سازمان اداری و استخدامی، وزارت امور اقتصادی و دارایی، معاونت اقتصادی رئیس‌جمهور، بانک مرکزی، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، وزارت صنعت، معدن و تجارت، صندوق توسعه ملی و ده‌ها بنیاد و نهاد حاکمیتی مانند بنیاد مستضعفان، کمیته امداد و ستاد اجرایی و شوراهایی مانند شورای پول و اعتبار و ستاد هماهنگی امور اقتصادی دولت و همچنین ده‌ها سازمان توسعه‌ای وابسته به دستگاه‌های اجرایی مانند ایدرو، ایمیدرو، سازمان مدیریت صنعتی و نظایر آن دست‌اندرکار هدایت و راهبری و سیاستگذاری اقتصادی هستند. بسیاری از وظایف و ماموریت‌های این دستگاه‌ها و نهادها با یکدیگر تداخل دارد. چنین ساختاری در نظام اداری و اجرایی کشور، بدون تردید بر کیفیت سیاستگذاری و کارایی سیاست‌ها و برنامه‌های اقتصادی اثرگذار خواهد بود. از جمله تبعات ساختار پیچیده و گسترده نظام اداری و بوروکراسی کشور، بخشی‌نگری و جزئی‌نگری در سیاستگذاری، تعارض و تداخل در برنامه‌ها و سیاست‌های اقتصادی، فرافکنی وظایف و مسوولیت‌ها، عدم‌پاسخگویی نهادهای مسوول و خنثی کردن اقدامات یک دستگاه از سوی دستگاهی دیگر است که در نهایت نتیجه آن را در عملکردهای اقتصادی می‌توان مشاهده کرد. علاوه بر آن، تعدد و تکثر نهادهای تصمیم‌گیر و سیاستگذار، منجر به تراکم بخشنامه‌ها و مقررات و پیچیده‌تر شدن رویه‌های اداری می‌شود. این مساله به معنی نامساعد شدن محیط کسب و کار برای فعالان اقتصادی است. تراکم بخشنامه‌ها و مقررات و پیچیده‌تر شدن رویه‌های اداری، خود زمینه‌ساز فساد اداری است که آن هم در نهایت بر نامساعدی محیط کسب و کار خواهد افزود.
نظام بوروکراسی ایران چگونه می‌تواند چابک، متناسب و عامل توسعه شود؟
در گام نخست، دستگاه‌ها و نهادهایی که باید متولی اصلاح ساختار اداری و اجرایی کشور باشند، خود باید ابتدا اصلاح شوند. در گام بعدی، دستگاه‌ها و نهادهایی که ساختاری فربه، قدیمی و ناکارآمد دارند باید در اولویت تجدید ساختار و بازتعریف ماموریت‌ها و وظایف قرار بگیرند. به عنوان مثال در مورد دستگاه‌هایی مانند سازمان برنامه و بودجه، سازمان اداری و استخدامی، وزارت راه و شهرسازی، وزارت صنعت و وزارت کار لازم است اساساً تعریف مجددی از ماموریت‌ها و اهداف آن سازمان‌ها صورت گیرد و به دنبال آن، ساختار دستگاه‌ها بازتعریف و اصلاح شود. البته برخی دیگر از دستگاه‌ها و نهادهای سیاستگذاری و اجرایی مانند وزارت اقتصاد و بانک مرکزی، زیرساخت‌های لازم برای مواجه‌شدن با چالش‌های پیش‌روی اقتصاد کشور را دارند ولی لازم است با ارتقای ظرفیت‌های مدیریتی و کارشناسی و بهبود فرآیندهای سیاستگذاری و اجرایی، بر کارایی و اثربخشی دستگاه‌های مذکور افزود. گام دیگر برای چابک‌سازی و افزایش کارایی دستگاه‌های دولتی، کاهش سهم فعالیت‌هایی است که امکان واگذاری به بخش خصوصی را دارد. به‌رغم الزامات قانونی و هدفگذاری‌هایی که در خصوص کوچک‌سازی دولت و کاهش تصدی‌گری وجود دارد، در عمل ساختار دولت نه‌تنها کوچک‌تر و چابک‌تر نشده است بلکه همواره بر حجم و گستردگی آن افزوده شده است. در این زمینه تجربه ادغام وزارتخانه‌ها و سازمان‌های دولتی نیز نوعاً تجربه موفقی نبوده است. ادغام سازمان‌ها و نهادها، زمانی می‌تواند منجر به افزایش کارایی و کاهش هزینه‌های دولتی و کاهش حجم دولت شود که از یک‌سو بخشی از وظایف و ماموریت‌های موازی حذف شوند و از سوی دیگر هرگونه فعالیت غیرحاکمیتی که قابلیت واگذاری به بخش خصوصی را دارند، واگذار شوند. بدون آن، صرفاً ادغام دو دستگاه دولتی تحت یک عنوان جدید، مشکلی را حل نخواهد کرد. کاهش تصدی‌گری دولت و حذف ماموریت‌ها و وظایف موازی و غیرضرور، امکان تمرکز منابع و امکانات دولتی بر وظایف اصلی و کلیدی را فراهم خواهد کرد. در زمینه ارتقای نظام اداری و اجرایی کشور، دو نکته مهم دیگر هم قابل ذکر است. اولاً به‌رغم وجود تعداد زیادی مراکز مطالعاتی وابسته به دستگاه‌های اجرایی، اغلب آنها از ظرفیت کافی برای پشتیبانی علمی نسبت به فرآیند تجدیدساختار و اصلاح رویه‌ها و ساختارهای دستگاه متبوع برخوردار نیستند. ثانیاً، هرگونه تجدید ساختار و اصلاح رویه نیازمند مدیرانی است که به ضرورت این اصلاحات اعتقاد داشته باشند. طبیعی است که گماردن مدیرانی که خود به نوعی در شکل‌گیری ساختارها و رویه‌های فعلی سهیم بوده‌اند، مانع پیشبرد برنامه‌های اصلاحی در آن دستگاه‌ها خواهد بود. بنابراین، هرگونه توفیق در تجدیدساختار و اصلاح رویه در ساختار اداری و اجرایی کشور، جدا از الزامات گفته شده، نیازمند مطالعه و تدوین برنامه‌های دقیق و همچنین نیازمند گماردن مدیرانی است که از دانش و انگیزه و صلاحیت کافی برای پیشبرد تجدید ساختار و برنامه‌های اصلاحی برخوردار باشند.
یکی از مشکلات محیط کسب‌وکار کشور ما پیچیدگی نظام بوروکراتیک کشور است. قوانین کهنه و قدیمی با بندها و تبصره‌های فراوان که دستورالعمل‌های پیچیده‌ای هم به آنها افزوده شده است. چرا نظام اداری ایران تن به جراحی نمی‌دهد و هیچ دولت یا نهاد مسوول دیگری این اقدام را در دست نمی‌گیرد؟
در این زمینه همواره تلاش‌هایی شده است و الزامات قانونی هم در این زمینه‌ها وجود دارد ولی در عمل همچنان نظام اداری ما بسیار پیچیده و گسترده است. تجدید ساختار نظام اداری، در هر سطحی که باشد، به مدیرانی نیاز دارد که از دانش و تجربه کافی، اختیارات کافی، حمایت‌های سیاستی، اراده و همت عالی و دوراندیشی برخوردار باشند. هرگونه اصلاح یا تغییر در ساختارهای اداری کشور، برای مدیران آن دستگاه‌ها بسیار پرهزینه و متضمن فشارهای زیاد از درون و بیرون آن دستگاه خواهد بود. در اغلب وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های اجرایی، می‌توان تعداد زیادی سازمان یا شرکت اقماری یا دفاتر زیرمجموعه معاونت‌های مختلف آن دستگاه را یافت که با حذف و انحلال آنها، هیچ‌گونه خللی در ماموریت‌های اصلی آن دستگاه به وجود نمی‌آید ولی هرگونه اصلاح و تغییری که مستلزم حذف برخی عناوین مدیریتی، تعدیل نیرو یا تغییر رویه‌ها باشد، به انواع موانع برخورد خواهد کرد.
به فشارهای بیرونی اشاره کردید. آیا می‌توان مشکل اصلی در این راه را گروه‌های ذی‌نفع و قدرتمند یاد کرد که در برابر اصلاح مانع ایجاد می‌کنند؟
بدون تردید نقش گروه‌های ذی‌نفع را نمی‌توان نادیده گرفت. هرگونه اصلاح ساختار یا افزایش شفافیت و تسهیل یک رویه اداری، اگرچه در جهت تامین منافع اکثریت جامعه است اما در عین حال بر ضد منافع برخی گروه‌های ذی‌نفع نیز خواهد بود. این گروه‌های ذی‌نفع، ممکن است در سطوح مختلف یا در داخل و خارج یک سازمان یا یک دستگاه اداری و اجرایی باشد. فشار افراد ذی‌نفع می‌تواند روند تجدید ساختار و اصلاح رویه‌های اداری را کند کرده یا حتی مسیر آن را به طور کلی منحرف کند. نکته دیگری هم که در این زمینه وجود دارد، تعارض منافع بین وظایف مدیران برای اصلاح رویه‌ها و منافع سیاسی و اداری آنان است. در هر سطحی، از سطوح مدیریت میانی در دستگاه‌ها گرفته تا سطوح بالای مدیریتی و تصمیم‌گیری، هرگونه تجدیدساختار و اصلاح رویه‌های اداری، چه منجر به موفقیت بشود یا نشود، ممکن است موقعیت اداری یا آینده سیاسی مدیران را دچار مخاطره کند. بنابراین حتی اگر دانش، تجربه، انگیزه و اراده کافی هم برای تجدید ساختار و اصلاح رویه‌های اداری وجود داشته باشد، ممکن است مدیری، برای اجتناب از پرداخت هزینه‌های سیاسی یا به خطر افتادن موقعیت اداری خود، از هرگونه اقدام در جهت تغییر وضعیت فعلی اجتناب کند.
چه پیشنهاد مشخصی برای بهبود وضعیت نظام اداری و تبدیل آن به عامل توسعه دارید؟
برای بهبود وضعیت نظام اداری در جهت زمینه‌سازی برای توسعه و پیشرفت کشور می‌توان بر موارد زیر تاکید کرد: کاهش تصدی‌گری دولت و تمرکز توان دستگاه‌های اجرایی بر وظایف حاکمیتی و ماموریت‌های اصلی، ادغام دستگاه‌ها و سازمان‌هایی که ماموریت یا وظایف موازی دارند، تجدید ساختار دستگاه‌های اداری و اجرایی کشور با هدف حذف ماموریت‌های غیرضرور، به‌کارگیری مدیرانی که از وضع موجود منتفع نبوده و دانش، تجربه و انگیزه کافی برای تجدیدساختار و اصلاح رویه‌های اداری را داشته باشند، افزایش توان علمی و ظرفیت اجرایی و مدیریتی دستگاه‌های متولی اصلاح نظام اداری کشور، بازنگری قوانین، مقررات، بخشنامه‌ها و رویه‌های اداری با هدف افزایش سادگی و کارایی قوانین و توسعه ابتکاراتی مانند دولت الکترونیک و پنجره واحد و نظایر آن.
