افزایش کارایی اولین محصول شفافیت

سعید اسلامی‌بیدگلی، دبیرکل کانون نهادهای سرمایه‌گذاری هرچند برنامه آستان قدس رضوی برای انتشار اطلاعات را مطلوب ارزیابی کرده و آن را موفقیت بزرگی برای نهادهای مدنی و مطبوعاتی می‌داند که به دنبال شفافیت در اقتصاد بوده‌اند، اما می‌گوید: طبیعتاً سازمان‌هایی که چند دهه در یک فضای غیرشفاف کار کرده‌اند ممکن است در انتشار اطلاعات خود چندان مطلوب عمل نکنند. وی از جمله دلایل این مساله را حجم بالای اطلاعات این نهادها و ضعف این نهادها در تولید داده‌های صحیح عنوان و اظهار می‌کند: فرهنگ حاکم بر کارکنان این سازمان‌ها هم اساساً فرهنگ شفافی نیست و به همین دلیل ممکن است معضل با یک دستورالعمل و بخشنامه حل نشود. تحلیلگر رسمی بین‌المللی سرمایه‌گذاری (CIIA) همچنین معتقد است پس از انتشار اطلاعات، گام بعدی این است که این اطلاعات پایش شوند اما نباید به نهادهای عمومی‌ای که انتشار اطلاعات را می‌پذیرند برای انتشار اطلاعات بیشتر و جزئی‌تر فشار وارد کرد و باید اجازه داد به تدریج به سمت انتشار بیشتر اطلاعات گام بردارند. وی با اشاره به تبعات عدم انتشار اطلاعات نهادهای عمومی تصریح می‌کند: «مهم‌ترین فایده این اقدامات، افزایش اعتبار برای خود آن نهاد است. نتیجه این اقدام افزایش کارایی نهادهایی است که سهم بزرگی از منابع کشور را در اختیار گرفته‌اند.»

♦♦♦

 به نظر شما وعده انتشار اطلاعات آستان قدس رضوی چقدر عملی است؟

از چند زاویه می‌توان به این قضیه نگاه کرد. اولاً به نظرم این اتفاق اخیر یک موفقیت بزرگ برای نهادهای مدنی و مطبوعات ماست که پیگیری یک موضوعی در حال به نتیجه رسیدن است. هرچند که این نتیجه در گفتار باشد و ایراداتی هم در ارائه اطلاعات آن وجود داشته باشد، باز یک موفقیت بزرگ محسوب می‌شود. مساله دوم این است که طبیعتاً سازمانی که چهار دهه در یک فضای غیرشفاف کار کرده ممکن است در انتشار اطلاعات خود چندان مطلوب عمل نکند. این ممکن است به چند دلیل باشد. یکی اینکه حجم اطلاعات این نهادها خیلی زیاد است و دیگر اینکه فرهنگ حاکم بر کارکنان آن سازمان اساساً فرهنگ شفافی نیست و به صورت شفاف شکل نگرفته و به همین دلیل ممکن است با یک دستورالعمل و بخشنامه حتی از سوی رئیس تولیت آستان قدس رضوی یا معاونان ایشان هم معضل حل نشود. اساساً این سازمان‌ها یاد نگرفته‌اند طی این سال‌ها داده‌های صحیح تولید کنند. در خیلی از سازمان‌های متعلق به نهادهای عمومی وقتی به آنها می‌گوییم قیمت تمام‌شده شما چقدر است، پاسخ را. نه اینکه نخواهند به شما بگویند بلکه نمی‌توانند داده‌های صحیحی تولید کنند. چراکه تا پیش از این چنین سازمان‌هایی به سمت انتشار داده‌های شفاف و صحیح حرکت نکرده‌اند و در واقع نیازی نمی‌دیدند که به مرجعی در این مورد پاسخ دهند. بنابراین اساساً ممکن است این سازمان‌ها حتی بخواهند به صورت شفاف اطلاعات منتشر کنند اما به واسطه تجربه‌های گذشته آنها، امکان انجام این کار را ندارند. ببینید این مساله طبیعی است که در زمینه انتشار اطلاعات مسائل مورد اشاره وجود داشته باشد. توجه کنید پس از انتشار اطلاعات، گام دوم این است که این اطلاعات پایش شوند. در واقع اطلاعاتی که منتشر می‌شوند اولاً باید درست باشند و ثانیاً اینکه دائم به سمت کامل شدن اطلاعات حرکت کنیم. این هم براساس قانون در محدوده وظایف سازمان بورس و اوراق بهادار است. یعنی سازمان بورس نباید پس از مرحله انتشار اطلاعات، این سازمان‌ها و نهادها را رها کند. بلکه باید صحت و سقم اطلاعات این سازمان‌ها و نهادهای عمومی را بررسی و به طور مرتب پیگیری کند که داده‌های بیشتری منتشر شوند. دقت کنید لزوم انتشار اطلاعات در نهادهای عمومی ده‌ها برابر نهادهای خصوصی است. چون نهاد عمومی از مالیات پرداخت‌شده از سوی بخش خصوصی و بودجه دولتی بهره می‌برد و همچنین اعتماد و اعتبار موجود در جامعه را هم تحت تاثیر قرار می‌دهد. یعنی نهاد خصوصی در محدوده صورت‌های مالی مورد نیاز سازمان امور مالیاتی باید صورت‌های مالی خود را ارائه کند و در محدوده مورد نیاز قانون باید شفاف باشد اما نهاد عمومی فراتر از این باید عمل کند و نباید هیچ نقطه پنهانی داشته باشد. یعنی باید دقیقاً در یک اتاق شیشه‌ای نشسته باشند و تمام اعمال و رفتار آنها کاملاً زیر ذره‌بین باشد و در این مرحله هم سازمان بورس و اوراق بهادار نقش قابل توجهی دارد. یعنی سازمان بورس و اوراق بهادار نباید پس از انتشار اطلاعات فکر کند مسوولیتش تمام شده است. ضمن اینکه به نظرم این اقدام آستان قدس رضوی اقدام مطلوبی است اما حدس من این است که انتشار اطلاعات توسط چنین مجموعه‌هایی با نواقص زیادی مواجه باشد. بخش‌هایی از نواقص به همان موضوع نبود داده و البته فرهنگ سازمانی در این مجموعه‌ها برمی‌گردد که هنوز در کارکنان مشغول به کار در این مجموعه‌ها شکل نگرفته است.

 ساختار سنتی این نهادها می‌تواند مانعی برای انتشار اطلاعات باشد. این شرکت‌ها برای شفاف‌سازی به چه سازوکارهایی نیاز دارند و چگونه می‌توان به آنها کمک کرد؟

تمام این نهادها باید با شرکت‌های حسابرسی بخش خصوصی کار کنند، نه اینکه با شرکت‌های حسابرسی خودساخته قرارداد ببندند. سازمان بورس و اوراق بهادار باید حسابرسانی را که می‌توانند نهادها را مورد حسابرسی قرار دهند تعیین کند، مثل حسابرسانی که بتوانند شرکت‌های ناشر را در بازار اوراق بهادار حسابرسی کنند و ضمناً آن حسابرسی‌ها هم تحت نظارت و قوانین سازمان بورس و اوراق بهادار باشد. انتظار ما این است که آرام‌آرام این مساله شفافیت اطلاعات اتفاق بیفتد. به باور من در حال حاضر نباید به نهادهای این چنینی فشاری بیاوریم که همه جزئیات و اطلاعات خود را منتشر کنند. چون احتمالاً این نهادها و شرکت‌ها همه اطلاعات خود را ندارند و فشار برای انتشار بیشتر و جزئی‌تر ممکن است به مقاومت آنها برای انتشار اطلاعات منجر شود. ما ابتدا باید صورت‌های مالی و صورت‌های مالی تلفیقی آنها را بخواهیم و بعد به تدریج صحت و سقم اطلاعات آنها را مورد بررسی قرار دهیم و کمتر از آنها بخواهیم که اطلاعات بیشتری را منتشر کنند. مهم‌تر از انتشار همه جزئیات این است که فعلاً کار بررسی اطلاعات اصلی و مهم را انجام دهیم و سپس در مقطع بعدی منتظر انتشار بیشتر و جزئی‌تر اطلاعات باشیم.

 به نظر شما این کار برای آستان قدس رضوی ممکن است چه تبعاتی داشته باشد؟ معمولاً این نهادها در انتشار اطلاعات نگرانی‌هایی را بروز می‌دهند.

ببینید نگرانی‌های آنها از دو بخش است. یکی اینکه ممکن است اطلاعات استاندارد وجود نداشته باشد و یکی اینکه ممکن است عملکرد غیرشفاف آنها مورد بررسی قرار بگیرد که این هم نشان می‌دهد عدم انتشار اطلاعات شرکت‌ها را دچار ناکارایی کرده است. اگر این نهادها نگران شفاف شدن اطلاعاتی هستند که باید شفاف و طبق اصول و قوانین و از نظر اخلاقی منتشر شوند، مفهومش همان خواهد بود که اقتصاددانان می‌گویند؛ یعنی عدم انتشار اطلاعات موجب ناکارایی و فساد شده و مدیریت این شرکت‌ها نگران کشف ناکارایی و فسادها هستند. البته ما باید حساسیت جامعه را نسبت به عملکردهای گذشته کاهش بدهیم تا بتوانیم عملکردهای آینده را به طور بهتری پایش کنیم.

 در مجموع اگر بخواهید هزینه-فایده این تصمیم را ارزیابی کنید فکر می‌کنید این کار برای شرکت‌ها چه هزینه-فایده‌ای دارد؟

طبیعتاً وقتی افراد در یک نهادی از ناکارایی‌های خود منفعت می‌برند، می‌توان اقدامات برای از بین بردن ناکارایی‌های آن نهاد را هزینه تلقی کرد. اما در مجموع این اقدام فایده دارد. مهم‌ترین فایده این اقدامات، افزایش اعتبار برای خود آن نهاد است. در نتیجه این اقدام افزایش کارایی نهادهایی اتفاق می‌افتد که سهم بزرگی از منابع کشور را در اختیار گرفته‌اند.

 چنین اقداماتی آیا می‌تواند به بهبود رفتار مالیاتی مالیات‌دهندگان کمک کند؟

ببینید اساساً فرارهای مالیاتی نهادهای عمومی خودش یکی از انگیزه‌های مهم برای فرارهای مالیاتی فعالان اقتصادی است. یعنی مثلاً یک فعال اقتصادی وقتی با این مساله مواجه می‌شود که یک شرکت یا نهاد عمومی مالیات نمی‌دهد، برایش این سوال پیش می‌آید که چرا او باید مالیات پرداخت کند. توجه کنید شفافیت مالی نهادهای عمومی شاخص‌های جدی را برای تعیین مالیات ایجاد می‌کند. یعنی حتی داده برای اقتصاددانان و پژوهشگران و نهادهای تصمیم‌گیری تهیه می‌کند و می‌گوید اندازه هر بخش اقتصاد چقدر است. همچنین می‌تواند شاخص‌هایی برای رشد بخش‌ها تعیین کند و علاوه بر این، می‌تواند انگیزه‌ای برای فعالان اقتصادی باشد تا آنها مالیات بپردازند و فرارهای مالیاتی کاهش پیدا کند.

 کتمان اطلاعات و فرارهای مالیاتی می‌تواند ریشه‌های فرهنگی داشته باشد؟

اصلاً تردیدی وجود ندارد که اقتصاد ایران چه در بخش فردی و چه در بخش شرکتی و چه در بخش دولتی و حاکمیتی، اقتصاد غیرشفافی است. شما اگر در سوئیس باشید می‌بینید که تک‌تک افراد باید اظهارنامه مالیاتی بدهند و ما در آنجا مثلاً اوراق مشارکت بدون نام نخواهیم داشت و شما نمی‌توانید مسکن خود را به نام فرزند خود کنید. تک‌تک درآمدهای افراد ثبت می‌شود. بنابراین ما هم در سطح فردی و هم در سطح شرکتی رفتارهای غیرشفاف داریم و طبیعتاً به دلیل همین مساله علاقه‌ای هم به شفاف شدن نداریم و افراد می‌گویند چرا وقتی شرکت‌ها و نهادها شفاف عمل نمی‌کنند ما شفافیت مالی داشته باشیم؟ آنها می‌گویند ابتدا آن نهادها و شرکت‌های عمومی شفافیت مالی را آغاز کنند که با این مباحث، به نوعی همه افراد شروع این اقدام را به دیگری پاس می‌دهند. بنابراین موضوع طبیعتاً مساله فرهنگی هم خواهد بود. اما همین مساله، ناکارایی اقتصادی، فساد، فرار مالیاتی و تحمیل هزینه‌هایی به بودجه کشور را در پی داشته که این بودجه به دلیل نفت و مسائل نفتی در آن درآمدهای مالیاتی شفافی ندارد. همچنین فشار روی بخش‌های شفاف مالیاتی از جمله تبعات دیگر این مساله است. از همه مهم‌تر کاهش اعتماد و اعتبار نهادها و افراد به این نهادها است.

 البته ما در این زمینه قوانینی مانند قانون شفافیت اطلاعات را داشته‌ایم اما آیا ضمانت اجرایی برای این قوانین وجود ندارد که هنوز شاهد اجرا نشدن کامل این قوانین هستیم یا مواردی مانند نبود مکانیسم‌های روشن و ابزارهای قانونی قدرتمند برای پاسخگویی و نفوذ و قدرت بالای این نهادها تاثیر داشته است؟

بخشی از آن به همان مساله فرهنگی و مقاومت‌ها برمی‌گردد. بخشی از آن هم این است که آن موضوع، دغدغه اصلی سازمان متولی نبوده است. یعنی دغدغه اصلی سازمان بورس و اوراق بهادار پیگیری این مساله نبوده است. بخشی از آن هم به نقص قوانین برمی‌گردد، به ویژه بخشی که برای توسعه نیاز است و به عنوان مثال موضوع طول کشیدن حل‌وفصل پرونده‌های قضایی در این مساله تاثیر دارد.

 آیا این اقدام می‌تواند مقدمه‌ای برای انتشار اطلاعات مالی بقیه نهادهای عمومی باشد؟ اصلاً چطور می‌توان این شرکت‌ها را متقاعد کرد؟

این موضوع به قانونگذار برمی‌گردد. وقتی قانونگذار قانونی مصوب می‌کند باید درباره ضمانت اجرایی آن هم فکر کند و هماهنگی با سایر نهادها را هم مدنظر قرار دهد. به نظر می‌رسد این هماهنگی وجود ندارد و همین مساله را پیچیده کرده است. قانونگذار بهتر است که آرام‌آرام قوانین را مصوب کند. وقتی که قوانین معطل‌مانده زیاد می‌شود فرهنگ فرار از قانون هم توسعه پیدا می‌کند.

 در مورد مردم فکر می‌کنید این مطالبه اطلاعات خواستن در میان اقشار مختلف شکل گرفته است؟

البته روند مطالبه در سال‌های گذشته مثبت بوده اما در مجموع ما حتی در بخش فردی هم چندان شفاف نیستیم. علاوه بر این، فرهنگ مطالبه‌گری در میان مردم چندان رایج نیست. با این حال در سال‌های گذشته مطالبه‌گری نسبت به نهادهای حاکمیتی بیشتر شده است. رسانه‌ها اساسی‌ترین نقش را در این زمینه دارند و علاوه بر این، گزارشگری مرتب دولت هم می‌تواند نقش داشته باشد. یکی از مهم‌ترین آسیب‌های عدم شفافیت کاهش اعتبار و تصویر نامطلوبی است که نسبت به نهادها به وجود می‌آید. اما وقتی این شفافیت ایجاد می‌شود این تصویر بهتر خواهد شد. مساله دیگر این است که ما باید صداقت و بهبود عملکرد و در نتیجه افزایش کارایی را در این نهادها شاهد باشیم. با این اتفاقات تصویرسازی بهتر هم خواهد بود. حتماً در این بخش سرمایه اجتماعی هم بهبود خواهد یافت. وقتی که ما از اعتبار سخن می‌گوییم بخشی از آن هم می‌تواند در سرمایه اجتماعی اثرگذار باشد. علاوه بر این، به نظر من انتشار اطلاعات آستان قدس رضوی هم می‌تواند به افشای اطلاعات نهادهای عمومی کمک کند و هم می‌تواند توان سازمان متولی برای درخواست انتشار اطلاعات را افزایش دهد. وقتی نهادهایی که خودشان قدرت دارند دست به انتشار اطلاعات می‌زنند می‌توان با استفاده از این فرصت، ضمانت‌های اجرایی قوی‌تری در نظر گرفت.

در مجموع نهادهای عمومی اساساً باید از هرگونه کسب‌وکاری خارج شوند. این نهادها هرچند فعالیت‌های مربوط به افزایش سطح کیفیت زندگی مردم را باید مدنظر قرار دهند اما باید از هرگونه کسب‌وکار خارج شوند و درآمدهای آنها هم به درآمدهای بودجه‌ای و تحت کنترل دولت وابسته شود. البته این برای بلندمدت است که باید به سمت آن حرکت کنیم اما در کوتاه‌مدت هم باید برنامه‌ریزی‌ها به گونه‌ای باشد که این نهادها مجبور به انتشار اطلاعات شوند تا در نهایت فساد در اقتصاد ایران کاهش پیدا کند. وقتی شما هزینه اجتماعی برای کتمان اطلاعات درست کنید آن وقت این شرکت‌ها در صورت عدم انتشار اطلاعات، متحمل هزینه‌هایی خواهند شد. وقتی عدم شفافیت آنها منجر به کاهش اعتبار آنها شود، طبیعتاً ممکن است هزینه-فایده‌های بلندمدت آنها به این سمت برود که شفافیت مالی را در برنامه کاری خود قرار دهند. به نظر می‌رسد تاکنون این نهادها و شرکت‌ها، هرچند هزینه اجتماعی‌ای پرداخت نکرده‌اند اما هزینه‌هایی به جامعه تحمیل کرده‌اند.

 چطور می‌توان هزینه اجتماعی پنهانکاری این نهادها را افزایش داد؟

به تدریج این هزینه‌ها بیشتر خواهد شد. کاهش اعتبار حتماً در کسب‌وکارهای آنها هم تاثیرگذار خواهد بود. مثلاً در جذب نیروی کار می‌تواند تاثیر داشته باشد و ممکن است برخی افراد میل به استخدام در این واحدها نداشته باشند. از سوی دیگر ناکارایی‌ها در این نهادها، هزینه‌های آنها را افزایش می‌دهد، منتها این هزینه‌ها چندان قابل اندازه‌گیری نیستند و مدیران این شرکت‌ها این هزینه‌ها را درک نمی‌کنند. همچنین مطالبه‌گری مردم، رسانه‌ها و مطبوعات می‌توانند این هزینه‌های اجتماعی را افزایش دهند. چون انتظار ما از قانونگذار هم این نیست که چندان به فکر کیفیت زندگی مردم باشد. در بخش هزینه‌های قانونی هم نمی‌توان چندان انتظار داشت که این نهادها هزینه‌های قانونی را متحمل شوند. به جز این هزینه‌های اجتماعی و قانونی، از همه مهم‌تر هزینه‌های عدم کارایی این نهادهاست. یعنی این مهم‌ترین هزینه‌ای است که آنها می‌پردازند اما هم درک آن و هم اندازه‌گیری اندازه آن برای این نهادها چندان میسر نیست. اما با وجود این هزینه و ناکارا بودن این شرکت‌ها ما همچنان شاهد گسترش آنها هستیم. خیلی از شرکت‌های زیرمجموعه این نهادها زیان‌ده هستند اما چون برای آنها چندان اهمیت ندارد به وضعیت فعلی ادامه می‌دهند. مشکل این است که این شرکت‌ها صاحبان اصلی سهام ندارند و به همین دلیل منفعت مالی چندان برای آنها اهمیت ندارد.

 دولت و بخش خصوصی چه کمکی می‌توانند به این شفاف‌سازی‌ها کنند؟

دولت در ضمانت‌های اجرایی، پیشنهاد به قانونگذار و در نهایت کاهش رانت‌ها می‌تواند کمک کند. یعنی این سه اتفاق باید بیفتد تا حوزه فعالیت این نهادهای عمومی را محدود کنیم. مثلاً وزارتخانه صنعت، معدن و تجارت می‌تواند به این شرکت‌های غیرشفاف مجوز صادرات و واردات ندهد. یا در مالیات می‌توان جدی‌تر با این شرکت‌ها برخورد کرد. یا در بخش ساختمان‌سازی، شورای عالی معماری و شهرسازی می‌تواند مجوز ساخت‌وساز را به نهادهای عمومی ندهد. در مورد بخش خصوصی هم، نهاد بخش خصوصی یکی در حوزه رقابت است که می‌تواند به دولت و نهاد قانونگذار فشار بیاورد و یکی هم در حوزه مطالبه‌گری است که می‌تواند به طور جدی اقداماتی انجام دهد.