خدمت به نهاد سیاست

امروزه موضوع کیفیت خدمات عمومی در زمره موضوعاتی قرار دارد که توجه صاحب‌نظران بخش عمومی را به خود جلب کرده است؛ به گونه‌ای که یکی از دلایل بی‌اعتمادی به دولت‌ها را پایین بودن کیفیت خدمات عمومی می‌دانند. از آنجا که عموم مردم با کارکنان سطوح عملیاتی بوروکراسی در ارتباط هستند، رضایت عمومی از شیوه رفتار و ارائه خدمات از سوی این گروه از کارمندان دولت، نقش بسزایی در اعتماد عمومی به دولت دارد. اما متاسفانه آنچه امروزه در کشور ما مشاهده می‌شود حکایت از نارضایتی گسترده عموم مردم از ارائه خدمات عمومی در دستگاه‌های دولتی ایران دارد که این امر به نوبه خود بی‌اعتمادی به دولت را نیز دامن می‌زند و در صورت کاهش اعتماد عمومی، مشارکت مردم با دولت کاهش خواهد یافت و دولت در اجرای برنامه‌های خود با مشکلات زیادی مواجه خواهد شد. شاید بتوان یکی از مهم‌ترین دلایل این امر را عدم حاکمیت فرهنگ خدمت‌محوری بر بخش عمومی ایران دانست. در تبیین چرایی شکل‌گیری این پدیده، باید این نکته را مد نظر قرار داد که بوروکراسی دولتی ایران نیز مانند بسیاری دیگر از نهادهای مدرن در ایران نه به ضرورت رفع نیازهای خاصی که در جامعه احساس می‌شده است، بلکه به تقلید از غرب شکل گرفت. بدین ترتیب که نخستین گام این اصلاحات از سوی میرزا‌حسین‌خان سپهسالار برداشته شد. لیکن در دوران قاجار وزارتخانه‌های طراحی‌شده در حد اسم و بر روی کاغذ باقی ماند و در واقع ترتیبات دربار، درون بوروکراسی تازه‌تاسیس ایران بازتولید شد. اصلاح این ‌روند و تاسیس بوروکراسی به سبک غربی به آغاز دوران رضاشاه برمی‌گردد که نظام اداری نوین در ایران را پایه‌گذاری کرد و در کنار ارتش و نظام قوانین و مقررات، آن را به عنوان یکی از ارکان ایجاد اصلاحات در کشور در نظر گرفت. الگوی اصلاحات از بالا به پایین از سوی رضاشاه و اهمیتی که برای بوروکراسی دولتی در این فرآیند قائل شد به بوروکراسی دولتی ایران جایگاه ویژه‌ای بخشید و در واقع مورد توجه خاص دربار و شاه قرار گرفت. این توجه خاص، منجر به وابستگی نظام اداری به سیاست شد به گونه‌ای که تاثیرگذاری سیاست بر اداره به اندازه‌ای بود که به جای یک نظام اداری مستقل مبتنی بر شایستگی، نظام اداری سیاست‌زده در ایران شکل گرفت. پیامد دیگر این امر آن بود که نظام اداری، بیش از اینکه خود را به عنوان خادم مردم بداند، جایگاه ارباب مردم و خادم شاه را برای خود قائل بود؛ از این‌رو روحیه خدمت‌محوری که روح بخش عمومی را تشکیل می‌دهد و جدایی سیاست از اداره که از سال 1778 از سوی ویلسون مطرح شده است، هیچ‌گاه در نظام اداری ایران شکل نگرفت. این‌روند در سال‌های بعد نیز ادامه پیدا کرد به گونه‌ای که در دوره محمدرضاشاه پهلوی نیز وابستگی نظام اداری به دربار و تاثیر نهاد سیاست بر اداره فزونی یافت و در واقع حضور در بوروکراسی و دریافت پست و پیوستن به باندهای اداری، ابزار اصلی رسیدن به قدرت سیاسی شد؛ افزون بر اینکه در دوران پهلوی دوم به دلیل ازدیاد تعداد فارغ‌التحصیلان دانشگاه‌ها و نبود بخش خصوصی قوی برای جذب این افراد و به پشتوانه درآمدهای نفتی، نظام اداری ایران، کارکرد تامین اجتماعی نیز پیدا کرد؛ بدین ترتیب که با استخدام‌های گسترده بالاخص در دهه 1350، کشور ایران شاهد گسترش بی‌رویه نظام اداری بود. با وقوع انقلاب اسلامی متاسفانه این‌ روند تغییری نکرد. بدین معنا که گسترش بی‌دلیل و بی‌رویه نظام اداری و سیاست‌زده بودن آن ادامه پیدا کرد و در واقع این امر مانع از شکل‌گیری یک نظام اداری شایسته و کارآمد شد. به عبارت دیگر وابستگی و پشت‌گرمی دولت‌ها به درآمدهای نفتی، آنها را از هرگونه توجه به کارایی و اثربخشی بی‌نیاز می‌کرده و می‌کند و ابزاری در دست آنها قرار داده است تا ناکارآمدی‌ها را با درآمدهای نفتی بپوشانند. نظام اداری نیز از دید سیاستمداران ابزاری در دست آنهاست تا با مدیریت اتوبوسی و حاکمیت نظام تاراج، منافع فردی و گروهی خود را تحقق بخشند. با توجه به این فرآیند، روحیه خدمت‌محوری هیچ‌گاه در نظام اداری شکل نگرفت و نظام اداری همواره بیش از آنکه خود را خادم مردم بداند خود را خادم نهاد سیاست در نظر می‌گیرد و به دلیل وابستگی به نهاد سیاست به عامه مردم از بالا می‌نگرد. نکته مهم دیگر، ضعیف بودن فرآیند نظارت در ایران و پایین بودن فرهنگ پاسخگویی درونی و بیرونی است. بدین ترتیب که بنا به شرایط تاریخی و جغرافیایی، هیچ‌گاه امکان شکل‌گیری طبقه مستقلی که بتواند قدرت دولت را تعدیل کند، فراهم نشد و همواره دولت در جایگاهی ورای ملت قرار داشت، در دوران معاصر، درآمدهای نفتی نیز استقلال دولت از ملت را تقویت کرد و دولت به پشتوانه این درآمدها هیچ‌گاه پاسخگویی واقعی در برابر مردم نداشت. به تبع آن مکانیسم‌های جامعه مدنی برای طلب پاسخگویی از سوی مردم نیز هر روز ضعیف و محدود شدند، از این‌رو دولت‌ها هیچ‌گاه به معنای واقعی خود را در برابر عموم مردم پاسخگو نمی‌دانند. در فضای نهادی که مکانیسم‌های پاسخگویی ضعیف و ناکارا هستند، نهادهای نظارتی دولتی نیز از تعدد، همپوشانی و عدم مسوولیت در مقابل مرجع واحد در رنج هستند و کارکرد درست خود را ندارند. از این‌رو پاسخگویی و نظارت با هدف تقویت خدمات بخش عمومی از معنا خارج شده است.

نکته مهم دیگری که باید در اینجا مد نظر قرار گیرد، حاکمیت روحیه اقتدارگرایی و بی‌اعتمادی در فرهنگ ایران است. بدین ترتیب که وجود حاکمان و پادشاهان مستبد در ایران و عدم حاکمیت قانون، باعث شده بود تا افراد هیچ‌گاه از حفظ جان و مال خود اطمینان نداشته باشند و همواره مترصد از دست دادن تمام هستی و اموال خود در اثر جنگ‌ها، ناامنی‌ها یا اراده پادشاهان باشند. ازاین‌رو همواره هر فرد دغدغه این را داشته است که بتواند در هر جایگاهی، امنیت مالی و جانی خود و خانواده خود را تامین و حفظ کند و به هیچ‌کس، خارج از دایره اطرافیان نزدیک خود نیز اطمینان نداشته باشد. این روحیه در طول زمان ادامه پیدا کرده و به نسل‌های بعد نیز انتقال یافته است به گونه‌ای که امروزه نیز به دلیل حاکم بودن روحیه بی‌اعتمادی، در استخدام‌ها و انتصاب‌ها اطمینان از تبعیت‌پذیری فرد و انتخاب او از دایره نزدیکان، حرف نخست را می‌زند و شایستگی فرد در این فرآیند به فراموشی سپرده می‌شود؛ ضمن اینکه فرد بعد از انتخاب یا دریافت پست بالا در سازمان، دغدغه این را دارد که بتواند جایگاه خود را حفظ کند یا اینکه از تامین مالی خود و خانواده خود برای همه عمر اطمینان کسب کند و در بسیاری از اوقات این دغدغه بر دغدغه خدمت‌محوری، اولویت می‌یابد و سایر هدف‌ها تحت تاثیر این هدف قرار می‌گیرد. در کنار این امر باید به این نکته هم توجه کرد که در بسیاری از استخدام‌های بخش عمومی، توجه به تعهد فرد، تخصص او را تحت‌الشعاع قرار می‌دهد و این امر باعث ورود افرادی به دستگاه‌های اداری می‌شود که در بسیاری اوقات تخصص لازم را ندارند.

نکته دیگر که باید در نظر گرفت این است که گسترش بی‌رویه نظام اداری و استخدام‌های خارج از ظرفیت در دستگاه‌های اداری مانع از شکل‌گیری علمی و صحیح نظام اداری در ایران شده است بدین ترتیب که بسیاری از کارکنان بخش عمومی فاقد شرح شغل و شرح وظایف دقیق هستند و بار کاری به درستی در میان کارکنان توزیع نشده است. ضمن اینکه وظایف وزارتخانه‌ها نیز به درستی تعریف نشده است و بر اساس وظایف حاکمیتی و تصدی‌گری تفکیک درستی در میان وزارتخانه‌ها ایجاد نشده است. به گونه‌ای که امروزه وزارتخانه‌ای در ایران وجود دارد که ضمن داشتن وظیفه حاکمیتی، شرکت‌داری نیز می‌کند و تامین اجتماعی را نیز بر عهده دارد. در این نظام، زیرسیستم‌های منابع انسانی به درستی تعریف نشده است و در واقع نظام ارزیابی عملکرد مبتنی بر نتایج سازمان در هیچ‌یک از وزارتخانه‌ها وجود ندارد و نظام‌های حقوق و دستمزد و ارتقا وابسته به عملکرد کارکنان و نتایج سازمان نیستند. شیوه بودجه‌ریزی در ایران نیز این روند را تشدید می‌کند. چراکه بودجه ایران به شیوه اقلام هزینه تنظیم می‌شود و در عمل مبتنی بر چانه‌زنی سیاسی است. در واقع این شیوه از بودجه‌ریزی باعث شده است خروجی‌های سازمان‌های دولتی محلی از اعراب نداشته باشد و مشخص نباشد که هر سازمان با صرف بودجه چه دستاوردی برای جامعه دارد. مهم‌ترین اشکالی که این شیوه از بودجه‌ریزی به وجود آورده است این است که کارکنان، ارتباطی میان دریافتی‌های خود و کاری که انجام می‌دهند نمی‌یابند و در واقع به نیروی کار به ازای زمان حضور حقوق داده می‌شود. این امر به نوبه خود، کارکنان را به سمت اتلاف وقت و تنبلی سوق می‌دهد. در این راستا توجه به این نکته لازم است که استخدام‌های بی‌رویه و گسترده در بخش عمومی منجر به شکل‌گیری پدیده بیکاری پنهان نیز شده است، بدین ترتیب که بسیاری از نیروی کار استخدام‌شده، کاری برای انجام دادن ندارند. از این‌رو جای تعجبی نمی‌ماند که ساعت کار مفید در هفته به دو ساعت و اندی کاهش می‌یابد. در کنار همه این موارد باید این نکته را نیز در نظر داشت که سطح حقوق و دستمزد نیز در بسیاری از دستگاه‌های دولتی پایین‌تر از تامین نیاز کارکنان است که این امر به نوبه خود منجر به بی‌انگیزگی کارکنان بخش عمومی می‌شود.