آزمون سخت سیاستگذار
مسعود فرخی از تاثیر نهادهای سیاسی بر تشدید بلایای طبیعی می‌گوید
مسعود فرخی می‌گوید: من فکر می‌کنم خروج از این بحران، آزمون سخت سیاستگذار و حاکمیت است. الان به جایی رسیده‌ایم که سیاستگذار مجبور است یکسری از ترجیحات خود را قربانی یکسری دیگر از ترجیحات کند و سریع منابعی را صرف بازسازی مناطق سیل‌زده کند.
چه می‌شود که یک رویداد مشابه در دو کشور مختلف نتایج متفاوتی از خود بر جای می‌گذارد؟ مثلاً سیل ایران چنین خسارت جانی و مالی در پی دارد و کل حاکمیت را درگیر خود کرد اما در آمریکا چنین نیست؟ یا اینکه چرا در ژاپن زلزله‌هایی بزرگ می‌آید اما خسارت آن به هیچ عنوان با زلزله در ایران قابل قیاس نیست؟ این سوالی است که مسعود فرخی دانش‌آموخته رشته اقتصاد سیاسی کمی از دانشگاه اسکس (Essex) انگلستان به آن پاسخ می‌دهد. فرخی اقتصادخوانده‌ای است که به‌طور خاص روی اقتصاد سیاسی بلایای طبیعی کار کرده است. او می‌گوید ویژگی‌هایی مانند درآمد سرانه، کیفیت نهادها به‌خصوص نهادهای سیاسی، میزان باز بودن اقتصاد کشور و دسترسی داشتن به حساب‌های سرمایه‌ای بین‌المللی در میزان خسارت بلایای طبیعی موثرند. او معتقد است مدت زمان و سرعت دولت‌ها در بازسازی کامل شرایط، نشان‌دهنده وضعیت کیفیت نهادهای حکمرانی هر کشور است. چون هرچقدر نهاد سیاسی کمتر حس کند که در مقابل مردم پاسخگوست، کیفیت خدمات و اقداماتی که انجام می‌دهد افت می‌کند و برعکس. به گفته فرخی ایران همواره در هر سه مرحله مقابله با بلایای طبیعی -از آمادگی گرفته تا امدادرسانی و بازسازی ناموفق بوده. اما آیا ایران می‌تواند از تجربه تلخ سیل اخیر استفاده کند و به این چرخه تکراری پایان دهد, آن هم در شرایطی که هم شرایط اقتصاد بد است، هم دست دولت تنگ است و هم سرمایه اجتماعی اندک؟ او می‌گوید سیاستگذار مجبور است یکسری از ترجیحات خود را قربانی یکسری دیگر از ترجیحات کند. اما آیا شدنی است؟
♦♦♦
سیل اخیر خسارت‌های مالی و جانی قابل توجهی ایجاد کرد. اما آیا چنین بارشی در هر کجای جهان به چنین سیل آسیب‌زایی تبدیل می‌شود یا آنکه در ایران این میزان از خسارت و خرابی را به بار آورده است؟
ایران کشور حادثه‌خیزی است و همیشه از این منظر آسیب جدی دیده. اما قاعدتاً تنها کشوری نیست که در معرض مخاطرات و بلایای طبیعی است. آمریکا و ژاپن دو نمونه دیگر از کشورهایی هستند که اولی مدام در معرض سیل و طوفان و آتش‌سوزی جنگل‌هاست و دومی در معرض زلزله‌های بزرگ و حتی سونامی. اما اصولاً خسارت‌های وارد شده به این دو کشور به‌خصوص در سال‌های اخیر و میزان آمادگی برای مقابله با این بلایا با ایران قابل مقایسه نیست. در بیان دلایل این تفاوت باید به چند نکته اشاره کنم. اول اینکه ما باید بین مخاطرات طبیعی (Natural hazards) و بلایای طبیعی (Natural disaster) تفاوت قائل شویم. مخاطرات طبیعی در بسیاری از کشورها رخ می‌دهد اما همیشه تبدیل به بلا نمی‌شود. اصولاً این مخاطرات در کشورهایی به بلا تبدیل می‌شود که مسوولان هنگام تصمیم‌گیری وزن و احتمال بسیار اندکی برای رویدادهای طبیعی قائل می‌شوند و در یک افق بلندمدت به مسائل نگاه نمی‌کنند.از طرف دیگر در میزان آمادگی و مواجهه با بلایای طبیعی، پتانسیل اقتصادی کشور نقش مهمی دارد. برای همین در تحلیل‌های اقتصاد سیاسی بلایای طبیعی، اولین چیزی که مورد بررسی قرار می‌گیرد درآمد سرانه آن کشور است. جالب است بدانید کشورهای با درآمد سرانه مشابه، هنگام مواجهه با بلایای طبیعی از الگوی رفتاری یکسانی پیروی می‌کنند.
یعنی تنها درآمد سرانه سبب واکنش متفاوت در مواجهه با بلایای طبیعی می‌شود؟
درآمد سرانه یکی از دلایل است. واکنش‌های متعدد کشورها به بلایای طبیعی، ناشی از خصوصیات آن کشور و ترجیحات سیاسی دولتمردان آن است. ویژگی‌هایی مانند درآمد سرانه، کیفیت نهادها به‌خصوص نهادهای سیاسی، نرخ سوادآموزی، میزان باز بودن اقتصاد کشور و دسترسی داشتن به حساب‌های سرمایه‌ای بین‌المللی در میزان خسارت بلایای طبیعی موثرند. یکی از این فاکتورها کیفیت نهادهای سیاستگذاری است که اهمیت بسیار زیادی دارد. وقتی راجع به نهادها صحبت می‌کنیم قاعدتاً هم نهادهای سیاسی مدنظرمان است هم اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی.
اصولاً مخاطرات طبیعی به سه دسته کلی تقسیم می‌شوند. مخاطرات طبیعی تدریجی شبیه خشکسالی، مخاطرات آنی شبیه زلزله و سیل در اثر بارندگی و همچنین مخاطرات طبیعی ساخته دست بشر نظیر لکه‌های نفتی در اقیانوس. ایران نه‌تنها درگیر مخاطرات نوع اول و دوم است، بلکه به نوعی خاص مخاطرات غیرطبیعی ساخته دست بشر هم در ایران بسیار است. برای مثال طبق آمار سالانه 24 هزار نفر در ایران بر اثر تصادف و حوادث جاده‌ای جان خود را از دست می‌دهند. اما نه مردم به آن اعتراض چندانی دارند و نه رسیدگی به آن در اولویت سیاستگذار قرار دارد. این نشان می‌دهد هزینه مرگ در ایران بسیار پایین است. حوادث طبیعی و غیرطبیعی قربانی می‌گیرد بدون اینکه مردم مطالبه‌ای از سیاستگذاران داشته باشند.
یعنی نهادهای سیاسی در تبدیل شدن مخاطرات طبیعی به بلایای طبیعی نقش دارند؟
به صورت کلی بله. برای پاسخ به این سوال باید توضیح مختصری در مورد مبحث مسوولیت‌پذیری دموکراتیک (democratic accountability) بدهم. اصولاً یکی از خصلت‌های مشترک کشورهای توسعه‌یافته اراده آنها به‌صورت دموکراسی است. در این کشورها انتخابات و چرخش قدرت به صورت منظم و متناوب و در یک فرآیند آزاد و عادلانه اتفاق می‌افتد. در نتیجه حزب سیاسی که در قدرت است تنها در صورتی می‌تواند همچنان در قدرت بماند که هم به مردم پاسخگو باشد و هم رضایت آنها را کسب کند. یکی از مواردی که سبب رضایت مردم می‌شود نحوه عملکرد دولت در مورد رویدادهای غیرقابل پیش‌بینی است. اینکه دولت‌ها در مقابل سیل، زلزله یا بیماری‌هایی با درجه سرایت بالا مانند آنفلوآنزای طبیعی چه واکنشی نشان می‌دهند و چقدر کارآمد عمل می‌کنند. اما دولت چگونه می‌تواند در بلایای طبیعی کارآمد باشد؟ پروسه برخورد سیاستگذار با بلایای طبیعی سه بخش عمده دارد؛ مرحله اول میزان آمادگی (preparedness) در مواجهه با بلایای طبیعی است. بخش دوم رفع نیازهای ضروری کوتاه‌مدت پس از وقوع حادثه (emergency relief) است و بخش سوم بهبود و بازسازی شرایط (recovery) است.
جمله معروفی از جان استوارت میل است که می‌گوید: «شگفت‌انگیز برای من این است که ببینم یک دولت چگونه از پس اتفاقاتی که اثر تخریبی بالا دارند برمی‌آید و چقدر زمان می‌برد که یک دولت مستقر بتواند آنچه به هم ریخته را بازسازی کند. مدت زمان و سرعت دولت‌ها در بازسازی کامل شرایط نشان‌دهنده وضعیت کیفیت نهادهای حکمرانی هر کشور است.» جالب است بدانید در سال 2005 در زمان ریاست جمهوری جرج بوش پسر طوفان کاترینا در لوئیزیانا با درجه پنج و حدود ۱۸۰۰ نفر کشته رخ داد. بوش نتوانست از پس پیشگیری و بازسازی شرایط به خوبی بربیاید. همین سبب انتقادات بسیاری به دولت او شد که کارآمد نبوده. اما در مقابل در سال 2012 در زمان ریاست جمهوری باراک اوباما، طوفان سندی در نیویورک اتفاق افتاد و اوباما توانست خیلی سریع پروژه بازسازی را انجام دهد.
دلیل این تفاوت در چه بود؟ چرا یکی توفیق داشت و دیگری نه؟
بسیاری معتقدند سیاست عامل مهم بوده است. طوفان در نیویورک رخ داده بود و رای قسمت دی‌سی از لحاظ انتخاباتی برای دموکرات‌ها بسیار مهم بود. این طوفان در اکتبر رخ داد و چند هفته بعد انتخابات ریاست جمهوری بود اما اوباما در همان زمان کم شرایط را مدیریت کرد. داده‌های ما نشان می‌دهد به ازای هر دلاری که اوباما در فرآیند کمک‌رسانی و بازسازی نیویورک هزینه کرد، توانست به‌صورت معناداری در مناطق مورد منازعه انتخاباتی حمایت کسب کند. اینجاست که می‌توان گفت بلایای طبیعی به کمک سیاستگذاران می‌آید تا بتوانند رای بیشتری بیاورند.
یا جالب است بدانید اصولاً دولت‌ها منابع زیادی را صرف آمادگی ایالت‌هایی می‌کنند که می‌دانند رای سرنوشت‌سازی در آن ایالت‌ها دارند. آمارها نشان می‌دهد پروژه‌های عمرانی و زیرساختی دولت اوباما در آن ایالت‌هایی بیشتر انجام شده که برای دموکرات‌ها رای‌ساز بوده است. به صورت دقیق‌تر مناطقی که رای شناور (swing counties) دارند-هزینه‌های عمرانی و زیربنایی کمتر بوده است. این یافته جالبی است که نشان می‌دهد حتی در دولت‌های دموکراتیک هم در مساله مواجهه با بلایای طبیعی رانت سیاسی وجود دارد چه برسد به دولت‌های دیگر.
سیل در دو هفته گذشته بیشترین خرابی را در جاهایی داشته که جزو نقاط محروم محسوب می‌شود. آیا با توجه به این مساله می‌توان گفت توسعه نامتوازن و توزیع ناعادلانه ثروت بر آسیب‌پذیری سیل در نقاط محروم اثر منفی داشته؟
بله، می‌توان چنین گفت. ببینید در مقابل کشورهای دموکراتیک با چرخه رای‌دهی منظم، کشورهایی داریم مانند چین، هائیتی، فیلیپین و کشورهای آفریقایی که یا چرخه منظم انتخابات وجود ندارد یا به دلیل وجود یک اقلیت در قدرت، سیاستگذار دغدغه حسابرسی و پاسخگویی ندارد. در سیستم‌هایی با ائتلاف اقلیت، منابع اصولاً به افراد هسته اصلی یا ائتلاف برنده (wining coalition) تعلق می‌گیرد. در این شرایط طبیعتاً برخی از مناطق در مقابل بلایای طبیعی مقاوم‌تر خواهند بود چون منابع بیشتری جذب کرده‌اند و برخی دیگر نه. پذیرفتن این نکته بسیار مهم است که اصولاً تنها هدف سیاستگذار حفظ و ماندن در قدرت است و اصولاً سیاستمداران منابع را در جایی هزینه می‌کنند که به حفظ و بقای قدرت آنان کمک کند. اینجا جایی است که کیفیت نهادهای سیاسی خود را در برخورد با بلایای طبیعی نشان می‌دهد. چون هرچقدر نهاد سیاسی کمتر حس کند که در مقابل مردم پاسخگو است، کیفیت خدمات و اقداماتی که انجام می‌دهد افت می‌کند. در ادبیات تحقیق همواره ما می‌گوییم آیا خسارت یک زلزله هفت‌ریشتری در ژاپن در دهه ۴۰ میلادی هم‌اندازه همان زلزله در دهه ۷۰ یا ۸۰ میلادی است؟ این مساله در مورد موقعیت جغرافیایی هم صدق می‌کند. مثلاً زلزله در هائیتی از لحاظ میزان خسارت با زلزله‌ای با درجه مشابه در ژاپن قابل قیاس نیست. متاسفانه این وضعیت در داخل ایران هم قابل مشاهده است. در نقاط جغرافیایی بیشتر توسعه‌یافته خسارات بلایای طبیعی کمتر از مناطق کمتر توسعه‌یافته است. دلیل آن هم توزیع ناعادلانه ثروت در کشور است که خود نتیجه کیفیت نهادهای سیاسی است.
یعنی همان خصوصیت مشترکی که درباره کشورها وجود داشت درون یک کشور بین استان‌ها هم وجود دارد؟
دقیقاً. این مساله مختص کشور ما هم نیست. زلزله هائیتی یا طوفان پورتوریکو در مقایسه با آنچه در فلوریدا اتفاق افتاد خسارت بالاتری داشت. چون کمتر توسعه‌یافته بودند.
اگر مشخصاً روی ایران متمرکز شویم ما در ایران از لحاظ نهادی چه مشکلی داریم که هر مخاطره طبیعی به بلای طبیعی با خسارت بالا تبدیل می‌شود؟
جدای از ضعف حکمرانی و مجموع آن خصوصیاتی که می‌تواند ما را در مقابل بلایای طبیعی مقاوم کند-خصوصیات مشترک کشورهای توسعه‌یافته- ما مشکلات دیگری هم داریم. اول اینکه تنها یک نهاد نباید مسوول مواجهه با بلایای طبیعی قلمداد شود. مقابله با بحران نیاز به یک حرکت جمعی دارد. یعنی هم افراد از نظر اجتماعی آموزش کافی را دیده باشند و هم ارگان‌های مختلف دولتی و حاکمیت در تعامل با هم باشند و نه در تضاد با هم.
مساله بعد این است که پس از وقوع بحران، هر نهادی جدا مدیریت بحران را در دست نگیرد، بلکه بتوانیم مدیریت واحدی انتخاب کنیم. اما ما برعکس عمل می‌کنیم. یک نهاد را مسوول پیشگیری می‌دانیم اما هنگام وقوع همه در حل بحران پیش‌قدم می‌شویم.
در این حالت وارد «بازی سرزنش» (blame game) می‌شویم. در این بازی سرزنش دولت نقش خود را در مدیریت ماجرا کمرنگ نشان می‌دهد و می‌گوید دستم در کمک‌رسانی باز نیست و امکانات ندارم. نهاد امدادی دولت را سرزنش می‌کند که بودجه‌اش کم است و این حاصلی جز تخریب اعتماد سیاسی ندارد. به‌رغم تکرار بلایای طبیعی در ایران متاسفانه هنوز مکانیسمی برای تعامل دولت و نیروهای نظامی وجود ندارد.
اما ما نیاز داریم این چرخه معیوب را متوقف کنیم. راه خروج از این شرایط چیست؟
صادقانه باید بگویم راه خروج از شرایط فعلی بسیار بغرنج و پیچیده است. جدای از تضادها و تعارض‌هایی که در میان نهادهای قدرت در زمان حادثه وجود دارد، ما الان شرایط اقتصادی خاصی هم داریم. متاسفانه ایران از سال 97 درگیر نرخ رشد اقتصادی منفی شده. این نرخ رشد منفی به خودی خود تولید داخل را کاهش می‌دهد و سایز اقتصاد کوچک‌تر می‌شود. حالا وقوع سیل هم به ناگواری بیشتر شرایط اقتصادی دامن می‌زند. چراکه در سیل اخیر بخش زیادی از دامداری و کشاورزی و زمین‌های زراعی مناطق سیل‌زده از دست رفته است. این سبب می‌شود نهاده‌های تولید کاهش یابد و قیمت آنها افزایش یابد. از طرف دیگر تعداد بسیار زیادی از سیل‌زدگان این مناطق کار خود را هم از دست داده‌اند. این مساله در کنار کاهش اعتماد اجتماعی شرایط خاصی را ایجاد می‌کند.
چنین شوک اقتصادی حتی می‌تواند اقتصادهای توسعه‌یافته را هم دچار مشکل کند چه برسد به اقتصادی مانند ایران که نه سیستم مالی بازی دارد و نه سیستم بیمه‌ای قوی. من فکر می‌کنم خروج از این بحران، آزمون سخت سیاستگذار و حاکمیت است. الان به جایی رسیده‌ایم که سیاستگذار مجبور است یکسری از ترجیحات خود را قربانی یکسری دیگر از ترجیحات کند و سریع منابعی را صرف بازسازی مناطق سیل‌زده کند.
مشکل این است که دولت در سال جاری با مشکل تامین و محدودیت شدید منابع مواجه است.
می‌دانم. برای همین گفتم خروج از بحران موجود آزمون بزرگ حاکمیت است. در این شرایط باید واقع‌بین بود. وزیر نیرو گفته با این سیل 5 /2 میلیارد مترمکعب آب اضافه شده و باید شکرگزار باشیم چون اگر قرار بود همین میزان آب را وارد کنیم، قیمت آن بسیار بالا می‌شد. یا سخنگوی وزیر امور خارجه گفته خسارات این سیل ناشی از اقدام آمریکا در تحریم ایران است. من فکر می‌کنم نه خوش‌بینی وزیر نیرو در این شرایط مشکل‌گشاست و نه دنبال مقصر گشتن. ما باید واقع‌بین باشیم و صادقانه به چند سوال جواب دهیم. اول اینکه آیا منابع کافی برای بازسازی و احداث زیرساخت‌های ویران‌شده داریم؟ با شرایط موجود قطعاً نه. دوم اینکه آیا می‌توانیم کاهش مواد غذایی را با واردات جبران کنیم؟ قاعدتاً می‌توانیم اما تحریم‌ها مانع واقعاً جدی است. سوم اینکه در این کمبود منابع آیا صندوق بیمه‌ای هست که از کشاورز و دامدار ما حمایت کند؟ قطعاً نه. حالا که این سه سوال را جواب دادیم باید از سیاستگذار بخواهیم ترجیحات خود را -چه در عرصه اقتصادی و چه در عرصه سیاسی- قربانی شرایط جدید کند.
سیاستگذار ما در مرحله پیشگیری و آمادگی کاملاً ناتوان عمل کرده است. در کشوری که به شدت مستعد بلایای طبیعی است ما حتی چادر و کانکس به اندازه کافی نداریم. اما حالا مرحله بازسازی است. سوال مشروعی که در ذهن مردم ایجاد شده این است که آیا باید در این شرایط از برخی مواضع هزینه‌بر خود کوتاه بیاییم یا آنکه به راه قبل برویم؟
اما در این شرایط یک نکته مهم هم وجود دارد. ما نباید وارد این بازی شویم که یک نهاد نقش و کارایی دولت مستقر و منتخب را زیر سوال ببرد. این بازی عواقب دشوار و پرهزینه‌ای دارد. در ادبیات سیاسی جهان متاسفانه بارها شاهد بوده‌ایم زمانی که دولت مستقر نتوانسته نقش خود را در مواقع بحران به‌خصوص بحران‌های طبیعی ایفا کند، خشونت سیاسی ایجاد شده و حتی به جنبش‌های تجزیه‌طلبی و جنگ داخلی ختم شده است. مثال بارز آن سیل‌های پاکستان است که در سال‌های ۲۰۱۰ و 2014 روی داد و برخی مناطق سیل‌زده عملاً دست گروه‌های تندرو افتاد و آن گروه‌ها شروع به تامین و عرضه مواد غذایی و بهداشتی مورد نیاز مردم کردند و توانستند یک سازمان تروریستی برای خود خلق کنند. اگر دولت مرکزی در معرض این اتهام قرار بگیرد که در مدیریت شرایط بحرانی کارکرد و کارایی ندارد، این نه به نفع حاکمیت است و نه به نفع مردم و نه کلیت سیستم.
شما به نقش مردم هم اشاره کردید. آنها در این میان چگونه می‌توانند به عدم تکرار این وقایع کمک کنند؟
باید بدانید در هیچ کجای دنیا حاکمیت و دولت، نه دایه مهربان‌اند و نه پدرخوانده مردم. دولت تا زمانی که از طرف مردم تحت فشار قرار نگیرد خطای خود را تصحیح نمی‌کند. دولت‌ها باید بدانند نارضایتی مردم از آنان، می‌تواند صندوق رای را به حریف واگذار کند. اگر مطالبه‌گری نباشد سیاستمداران منابع را صرف پروژه‌هایی می‌کنند که بازدهی سیاسی کوتاه‌مدت داشته باشد. البته از منظر حکمرانی به دلیل کیفیت خاص نهادهای سیاسی تعادل بدی در جامعه ما شکل گرفته. در همین مورد اخیر مردم در حریم رودخانه ویلا می‌سازند و دولت به آنها نظارت نمی‌کند و در این بین حاکمیت هم منابع را صرف رانت سیاسی و ترجیحات خاص خود می‌کند. این تعادل بد هم باید بر هم بخورد.
