فدرال‌رزرو از چه زمانی اهمیت پیدا کرد؟
پیشینه یک نهاد فدرال
وقتی نام فدرال‌رزرو به گوش می‌خورد، با خود فکر می‌کنیم یک ذخیره فدرال چگونه نهادی باید باشد و اصلاً کارکرد آن چیست.
وقتی نام فدرال‌رزرو به گوش می‌خورد، با خود فکر می‌کنیم یک ذخیره فدرال چگونه نهادی باید باشد و اصلاً کارکرد آن چیست. برای پاسخ به این پرسش‌ها باید به نخستین روزهای استقلال ایالات‌متحده یا حتی اندکی قبل‌تر از آن بازگردیم. از سال‌های قبل از استقلال آمریکا، همواره مساله تامین مالی انقلاب این کشور مطرح بود، به همین منظور کنگره قاره‌ای این منطقه (پیش از تشکیل کشور مستقل ایالات‌متحده) اسکناسی کاغذی را تحت عنوان «کانتیننتالز» چاپ کرد. در ابتدا همه چیز منطقی به نظر می‌رسید اما با شدت گرفتن اختلافات و درگیری‌ها، و با افزایش چاپ این کاغذها که اعتباری قراردادی داشتند، تورم شروع به بالا رفتن کرد. این وضعیت تا جایی ادامه پیدا کرد که اصطلاح عامیانه «حتی یک کانتیننتال هم نمی‌ارزد!» به معنی چیزی که واقعاً بی‌ارزش است در بین مردم رایج شده بود. پس از پایان درگیری‌ها و استقلال آمریکا، اوضاع اندکی بهبود یافت. به طور مشخص اولین تلاش برای ایجاد بانک مرکزی حدود 15 سال پس از اعلام استقلال ایالات‌متحده صورت گرفت یعنی زمانی که به دنبال پیگیری‌های وزیر خزانه‌داری آمریکا الکساندر همیلتون، کنگره در سال 1791 اولین بانک ایالات‌متحده را
تاسیس کرد که دفتر مرکزی آن در فیلادلفیا قرار داشت. این بانک، بزرگ‌ترین شرکت در آمریکا محسوب می‌شد و مزایای زیادی از لحاظ بانکداری و پولی داشت. البته بسیاری از آمریکایی‌هایی که با ایده چنین بانکی به دلیل سطح پایین تفکر خود موافق نبودند، به مخالفت با آن پرداختند. از همین رو هنگامی که دوره 20ساله آن در سال 1811 به پایان رسید، کنگره تنها با یک رای کمتر، از ادامه فعالیت آن خودداری کرد. پنج سال بعد، بار دیگر نظرها به سمت ایده ایجاد یک بانک مرکزی جلب شد، اما هنگامی که در سال 1828، اندرو جکسون که از مخالفان سرسخت بانکداری مرکزی بود، به ریاست‌جمهوری رسید، رای به توقف فعالیت چنین نهادی داد. حمله او به قدرت بانکداری یک بانک مرکزی، به مذاق آمریکایی‌ها خوش آمد و هنگامی که دوره دوم فعالیت بانک مذکور در سال 1936 به پایان رسید، امکان ابقای آن به دلیل رای منفی کنگره وجود نداشت. از این سال تا سه دهه بعد از آن، بانک‌های دولتی و برخی بانک‌های تجاری آزاد دیگر به فعالیت خود به صورت جسته و گریخته ادامه می‌دادند و هرکدام اسکناس مختص خود را منتشر می‌کردند که با طلا یا دیگر فلزات گرانبها قابل معاوضه بود. همچنین بانک‌ها در این دوره
سپرده‌های دیداری را به منظور گسترش تجارت معرفی کردند. در سال 1853 در ادامه این‌روند و در پاسخ به حجم فزاینده تراکنش‌های بر پایه چک، اتاق کِلِر (تسویه چک‌های بین بانکی) در نیویورک تاسیس شد که وظیفه‌اش فراهم آوردن راهی در جهت مبادله چک‌های بانک‌های مختلف و تسویه‌حساب‌های بانکی بود. در همین دوران که زمان وقوع جنگ داخلی نیز محسوب می‌شود، مصوبه بانکداری ملی مربوط به سال 1863 نیز تصویب شد، تا از بانک‌های دوره‌ای که مشغول فعالیت بودند و اسکناس‌هایشان می‌بایست توسط دولت ایالات‌متحده پشتیبانی می‌شد، حمایت شود. اندکی بعد، تبصره‌ای به مصوبه یادشده اضافه شد که بر اساس آن از اسکناس بانک‌های ایالتی مالیات ستانده می‌شد در حالی که اسکناس‌های بانک ملی (سراسری) از این امر معاف بودند، این تبصره سبب شد تا یک ارز سراسری و مورد قبول در سراسر آمریکا ایجاد شود. به‌رغم این مالیات‌ستانی، بانک‌های ایالتی به گسترش و شکوفایی خود ادامه دادند چرا که تقاضا و محبوبیت سپرده‌های دیداری روز به روز افزایش می‌یافت. اگرچه مصوبه سال 1863 موجب ایجاد ثبات یک واحد پولی برای آمریکا شد، اما برخی ورشکستگی‌های بانک‌ها و هراس‌های مالی موجود سبب شد تا
اقتصاد این کشور با بحران مواجه شود. در سال 1893، یک هراس بانکی، اقتصاد آمریکا را با بدترین رکودی مواجه کرد که تا آن روز اتفاق افتاده بود. اقتصاد ایالات‌متحده تنها پس از دخالت شرکت‌های بزرگ مالی مانند جی‌پی‌مورگان اندکی روی ثبات را به خود دید. در آن زمان ضرورت توجه به نظام مالی و بانکداری آمریکا به وضوح حس می‌شد. بیش از یک دهه بعد، یعنی در سال 1907، به دنبال شکست وال‌استریت در معاملات و روند سوددهی، دوباره یک هراس بانکی ایجاد شد و بازهم جی‌پی مورگان برای جلوگیری از فاجعه مورد توجه قرار گرفت. در این شرایط، اکثر آمریکایی‌ها خواستار اصلاح نظام بانکداری این کشور بودند. هرچند که محافظه‌کاران و توسعه‌طلبان هرکدام در دو سوی ایالات‌متحده، با نحوه و ساختار تشکیل چنین نهادی ابراز مخالفت می‌کردند اما اجماعی روزافزون میان آمریکایی‌ها وجود داشت که تاسیس یک بانک مرکزی و ایجاد یک واحد پولی انعطاف‌پذیر را به پیش می‌برد. این مطالبه عمومی طی سال‌های 1908 تا 1912 زمینه را به خوبی برای ایجاد یک بانک مرکزی، البته با تمرکز ایالتی و ناحیه‌ای، به وجود آورد. در این میان رئیس‌جمهور ویدرو ویلسون نقشی اساسی در شکل‌گیری لایحه تشکیل
فدرال‌رزرو داشت. او این لایحه را در تاریخ 23 دسامبر 1913 میلادی امضا کرد. بدین ترتیب نظام ذخیره فدرال یا همان بانک مرکزی آمریکا ایجاد شد. البته اتفاقات اجتماعی سال‌های بعد از این تاریخ، به ویژه رکود بزرگ سبب شد تا ساختار این نهاد تغییرات اساسی به خود ببیند. درواقع آنچه امروز تحت عنوان ساختار سازمانی فدرال‌رزرو می‌شناسیم، ثمره این تغییرات است. در ادامه به بررسی این ساختار پرداخته‌ایم.
ساختار و وظایف فدرال‌رزرو
کنگره ایالات‌متحده آمریکا به گونه‌ای ساختار «فدرال‌رزرو» را طراحی کرده است که بتواند با بهره‌برداری از چشم‌اندازی گسترده بر اقتصاد و فعالیت‌های اقتصادی کشور احاطه داشته باشد. بانک مرکزی یا «فدرال‌رزرو» یک سیستم فدرال است که از یک اداره فدرال مرکزی، یک هیات حکام و 12 بانک مرکزی منطقه‌ای (فدرال‌رزرو) تشکیل شده است. مرکز این نهاد در واشنگتن دی‌سی قرار دارد. بانک مرکزی فدرال، به همراه 12 بانک مرکزی منطقه‌ای و هیات حکام مسوولیت نظارت و تنظیم فعالیت‌های نهادهای مالی خاصی را بر عهده دارند. این نهادها همچنین مسوول ارائه خدمات بانکی به موسسات سپرده‌گذاری و دولت فدرال هستند. همچنین، تضمین ارائه اطلاعات لازم به مصرف‌کنندگان در مورد روابط آنها با بانک‌ها، و همچنین رفتاری منصفانه و عادلانه از سوی سیستم بانکی کشور با این افراد بر عهده بانک مرکزی گذاشته شده است. یکی از اجزای مهم این نهاد، کمیته فدرال بازار آزاد (اف‌او‌ام‌سی) است که از اعضای شورای حکام، رئیس بانک فدرال‌رزرو نیویورک و مدیران چهار بانک دیگر فدرال‌رزرو تشکیل شده است که به‌طور ادواری انتخاب می‌شوند.
کمیته فدرال بازار آزاد بر فعالیت‌های بازار آزاد نظارت دارد. این مکانیسم ابزار اصلی است که توسط «فدرال‌رزرو» برای اثرگذاری بر شرایط کلی پولی و اعتباری در کشور مورد استفاده قرار می‌گیرد. سیاست‌های فدرال‌رزرو توسط یک کمیته ۱۲نفره به نام هیات حکام تعیین می‌شود که هفت تن از آنها برای مدت ۱۴ سال توسط رئیس‌جمهور ایالات‌متحده آمریکا و بعد از تایید مجلس سنا برگزیده می‌شوند. پنج عضو دیگر را رئیس فدرال‌رزرو نیویورک و روسای فدرال‌رزروهای چهار منطقه دیگر آمریکا تشکیل می‌دهند. رئیس‌جمهور از میان هفت‌نفری که انتخاب کرده، یک نفر را به عنوان رئیس فدرال‌رزرو انتخاب می‌کند. آغاز و اتمام دوره خدمت اعضای آن به گونه‌ای تنظیم شده است که در تاریخ 31 ژانویه و در سال‌های فرد به اتمام می‌رسد. آن دسته از اعضای هیات‌مدیره که یک دوره کامل 14ساله را سپری کرده‌اند، حق انتخاب شدن دوباره در این سمت را نخواهند داشت. اگر یکی از اعضای هیات‌مدیره، پیش از پایان دوره خدمتش، این سمت را ترک کند، این امکان وجود دارد که وی بتواند در آینده برای یک دوره کامل مسوولیت‌های خود را در این شورا از سر بگیرد. رئیس هیات‌مدیره و نایب‌رئیس هیات‌مدیره نیز توسط
رئیس‌جمهوری منصوب شده، و مجلس سنا باید صلاحیت آنها را تایید کند. نامزدهای این سمت‌ها باید از اعضای کنونی هیات‌مدیره باشند، یا همزمان با نامزد شدن به عضویت شورا در آیند. دوره ریاست و نایب‌رئیسی در این شورا به چهار سال محدود شده است.
اما در باب حیطه وظایف و اختیارات بانک‌های مرکزی و بالاخص فدرال‌رزرو آمریکا، باید گفت کارها و مسوولیت‌های مختلفی به عهده این نهاد گذاشته شده است که برای مثال به یکی از آنها یعنی کمیته بازار آزاد اشاره شد. فارغ از این کمیته نقش اساسی فدرال‌رزرو مانند هر بانک مرکزی دیگری، در وهله اول تثبیت و تنظیم اقتصاد از طریق سیاست‌های پولی است. حال آنکه دولت هر کشور وظیفه نظارت و اتخاذ سیاست‌های مالی را بر عهده دارد. به طور کلی سیاست‌های مالی به آن دسته سیاست‌هایی گفته می‌شود که از سوی دولت و با هدف تغییر میزان مصرف، سرمایه‌گذاری در جامعه و نیز مخارج دولتی با توجه به نرخ بهره موجود تعیین می‌شود. از سوی دیگر بانک مرکزی اختیار تغییر در میزان حجم پول در گردش در اقتصاد، از طریق افزایش پایه پولی، تعیین نرخ بهره، نرخ ذخیره قانونی و نرخ ذخیره اضافی را داراست که به این اختیارات سیاست پولی اطلاق می‌شود.
تعریفی که از نظر گذشت، بر مبنای مفاهیم آکادمیک پول و بانکداری ارائه شد، در حالی که آنچه در عمل رخ می‌دهد می‌تواند تا اندازه‌ای با آن متفاوت باشد. اما در هر حال اگر مثلاً دولت بخواهد بنا به ضرورت تغییری در حجم پول ایجاد یا سیاستی اتخاذ کند که نهایتاً به چنین امری منجر شود، می‌بایست از کانال بانک مرکزی و با صلاحدید این نهاد اقدام کند و چه‌بسا در بسیاری موارد بانک مرکزی با بررسی وضع موجود با سیاست مذکور مخالفت کرده و منابع لازم را در اختیار دولت قرار ندهد چراکه از پیامدهای اجرای آن سیاست در کشور آگاه‌تر است. نکته مهم این است که در این کشورها در اکثر قریب به اتفاق موارد، روابط دولت با بانک مرکزی در چارچوب تعریف‌شده در قانون، قرار می‌گیرد و حیطه وظایف هر کدام مشخص شده است. همان‌گونه که پیشتر نیز اشاره شد اصلی‌ترین وظیفه بانک مرکزی کنترل عرضه پول از طریق سیاست‌های پولی است ولی این نهاد در مواردی با معضلاتی در راه اتخاذ این تصمیمات سیاستی روبه‌رو می‌شود که البته موضوع نوشتار حاضر نیست. اما به طور خلاصه می‌توان گفت به دلیل شرح وظایفی که برای نهادی مانند فدرال‌رزرو در نظر گرفته شده است، این بانک می‌بایست به طور
مستقل از دولت و تنها تحت نظارت کنگره به فعالیت بپردازد که در عمل نیز همین‌گونه است. علاوه بر این، شفافیت و پاسخگویی نیز که از دیگر ملاک‌های ارزیابی کارایی بانک‌های مرکزی است در فدرال‌رزرو در بالاترین کیفیت ممکن دیده می‌شود.
فدرال‌رزرو و بحران مالی 2008
بحران مالی اخیر جایی بود که نقش تعیین‌کننده بانک مرکزی آمریکا در تعدیل و تنظیم وضعیت اقتصاد این کشور به وضوح دیده شد. به همین دلیل در اینجا از آن به عنوان مصداقی بارز از تاثیرگذاری این نهاد پولی یاد می‌کنیم. اما پیش از توضیح نقش فدرال‌رزرو در بحران اخیر ابتدا به ریشه بروز بحران مذکور می‌پردازیم. افزایش قیمت مسکن از سال‌های 2001 و 2002 در آمریکا آغاز شد و به سرعت رشد و نقش عمده‌ای در خروج اقتصاد آمریکا از رکود اقتصادی ایفا کرد زیرا افزایش قیمت مسکن موجب رشد سرمایه‌گذاری در این بخش شد و در عین حال زمینه‌های لازم را برای رشد تقاضای خانوارها برای کالاهای مصرفی و خدمات فراهم کرد که به نوبه خود رشد سرمایه‌گذاری را در سایر بخش‌های اقتصادی به دنبال داشت. این همه موجب رشد اشتغال و رونق بیشتر فعالیت‌های اقتصادی بود و لذا قیمت مسکن با سرعت بیشتری افزایش یافت و «حباب مسکن» در اقتصاد آمریکا شکل گرفت. متاسفانه بی‌توجهی مقامات پولی و مالی آمریکا به هشدار کارشناسان مالی و اقتصادی در خصوص «ترکیدن این حباب»، بحران اعتباری و مالی و سرانجام بحران اقتصادی را موجب
شد. وام‌های رهنی برای خرید مسکن در آمریکا حجم قابل ملاحظه‌ای در بازار اعتبارات دارد و از چندین تریلیون دلار تجاوز می‌کند. در گذشته، مسکن خریداری‌شده تا بازپرداخت کامل وام، در وثیقه بانک وام‌دهنده باقی می‌ماند و از این‌رو اعطای این وام‌ها نمی‌توانست بحرانی در بازار اعتبارات به وجود آورد، اما در سال‌های اخیر نوآوری‌های مالی در بازار وام‌های رهنی موجب شد که موسسات مالی وام‌دهنده بتوانند با انتشار اوراق بهادار که متکی بر مسکن خریداری‌شده بود، بازار ثانویه‌ای برای وام‌های رهنی ایجاد کنند که به «اوراق بهادار متکی بر وام‌های رهنی» یا MBS معروف است. با توجه به اینکه قیمت مسکن در آمریکا مرتباً افزایش می‌یافت سود متعلقه به این اوراق در مقایسه با سایر اوراق بهادار بسیار بیشتر بود و از این‌رو بسیاری از بانک‌ها و موسسات مالی در آمریکا، اروپا و آسیا حجم ریسک نکول در پرداخت اقساط وام‌های رهنی را به طیف وسیعی از معامله‌گران منتقل کرد. از این‌رو، بانک‌ها و موسسات مالی توانستند وام‌های رهنی پرخطری را در سطح گسترده اعطا کنند به طوری که تعداد فراوانی از خانوارها با درآمد بسیار پایین یا اساساً فاقد شغل، توانستند صاحب‌خانه
شوند. با ترکیدن حباب مسکن در آمریکا و کاهش شدید قیمت مسکن، بسیاری از خانوارها قادر به بازپرداخت اقساط وام‌های خود نشدند و لذا سودآوری این اوراق بهادار به سرعت کاهش یافت و بسیاری از بانک‌ها و موسسات مالی که حجم قابل‌ملاحظه‌ای از این اوراق را در سبد دارایی‌های خود داشتند ورشکسته شده یا به آستانه ورشکستگی رسیدند. بحران در این دسته از بانک‌ها و موسسات مالی به سرعت به سایر نهادهای مالی سرایت کرد و با توجه به یکپارچگی بازارهای مالی توانست از آمریکا به اروپا و آسیا توسعه یابد که بحران مالی جهانی را موجب شد. البته نشانه‌های این بحران مالی از حدود دو سال پیش از آن مشهود بود اما با سقوط بورس‌های بزرگ آمریکایی بسیاری این اوراق را خریداری می‌کردند و در سبد مالی خود نگه می‌داشتند ضمن آنکه بازار سفته‌بازی روی این اوراق بسیار گرم بود و سودهای کلانی را دربر داشت.
حتی طرح 700 میلیارد‌دلاری نجات مالی بانک‌ها و موسسات مالی که از طرف بانک مرکزی آمریکا تهیه و به تصویب کنگره رسید نتوانست مانع تشدید بحران شود و روند بحران همچنان ادامه یافت. طرح‌های مشابهی در کشورهای اروپایی و آسیایی به مرحله اجرا درآمد اما نتوانست مانع توقف این بحران شود. در این زمان بود که اقدامات اثرگذار بانک مرکزی آمریکا صورت گرفت. اوج فاجعه بحران زمانی بود که بانک لمان‌برادرز به عنوان یکی از مشهورترین بانک‌های آمریکا و جهان در سال 2008 اعلام ورشکستگی کرد، ورشکستگی لمان‌برادرز که از اعتبار بالایی نزد سرمایه‌گذاران و بازارهای مالی جهان برخوردار بود، ضربه سنگینی به اعتماد عمومی سرمایه‌گذاران به سیستم بانکی جهان وارد کرد تا جایی که با اندکی اغماض می‌توان علت بحران نامیده شدن وضعیت اقتصادی در اواخر دهه اول هزاره سوم میلادی را ورشکستگی همین بانک دانست. پیش از این در آمریکا بیش از 9 بانک بزرگ که سابقه فعالیت برخی از آنها به بیش از 100 سال می‌رسید، در اثر ناتوانی در ادامه ایفای نقش از چرخه فعالیت اقتصادی و مالی کناره گرفته بودند. البته برخی از این بانک‌ها در این سال اعلام ورشکستگی نکردند ولی حجم زیان اقتصادی
آنها به اندازه‌ای بود که عملاً توانایی لازم برای حضور در بازار را نداشتند. اوج ماجرا جایی بود که به دلیل وخامت اوضاع، همگان از عامه مردم گرفته تا موسسات و نهادهای مالی، منتظر تصمیم فدرال‌رزرو و درواقع دست‌گیری این نهاد از اقتصاد رو به افول آمریکا بودند. در این زمان با سیاست‌هایی که فدرال‌رزرو در پیش گرفت، اجازه نداد اقتصاد آمریکا بیش از این دچار بحران شود و در حالی که یک سال از زمان فروپاشی و ورشکستگی موسسه مالی لمان‌برادرز می‌گذشت، رئیس فدرال‌رزرو بن برنانکی تاکید کرد بحران مالی و رکود اقتصادی پایان یافته است. البته نرخ رشد اقتصادی آمریکا بسیار پایین است و مدت زمانی طول خواهد کشید تا اشتغال و کار جدید در اقتصاد آمریکا ایجاد شود. به اعتقاد او، از نظر فنی و علمی، بحران و رکود در این نقطه پایان یافته بود ولی بازیابی رشد و رونق کامل اقتصادی مستلزم زمان است. درواقع بحران مالی اخیر را می‌توان پررنگ‌ترین حضور و دلیل اهمیت فدرال‌رزرو در اذهان عمومی دانست. امری که در زمان رکود بزرگ و حتی پس از آن در زمان تورم رکودی دهه 70 و 80 میلادی هیچ‌گاه در این ابعاد رخ نداده بود.
منابع:
1- https: / /www.federalreserveeducation.org /about-the-fed / history
2- https: / /en.wikipedia.org /wiki /Federal_Reserve_System
دیدگاه تان را بنویسید