تاریخ انتشار:
معاون بررسی‌های بودجه مرکز پژوهش‌های مجلس از طرح‌های نیمه‌تمام در اقتصاد ایران می‌گوید
خیلی از طرح‌های موجود اتلاف منابع است
محسن فاتحی‌زاده می‌گوید در موضوع شکل‌گیری معضلی به نام «انباشت طرح‌های نیمه‌تمام»، هم دولت و هم مجلس مقصر بوده‌اند، هر چند او عامل اصلی را «وفور درآمدهای نفتی در سال‌های اخیر» و «شفاف نبودن بودجه‌ریزی در اقتصاد ایران» عنوان می‌کند.
محسن فاتحی‌زاده می‌گوید در موضوع شکل‌گیری معضلی به نام «انباشت طرح‌های نیمه‌تمام»، هم دولت و هم مجلس مقصر بوده‌اند، هر چند او عامل اصلی را «وفور درآمدهای نفتی در سال‌های اخیر» و «شفاف نبودن بودجه‌ریزی در اقتصاد ایران» عنوان می‌کند. به اعتقاد معاون بررسی‌های بودجه مرکز پژوهش‌ها، تا پیش از انحلال سازمان مدیریت بخشی از دورنگری‌های کلانی که برای جلوگیری از تصویب طرح‌های ناکارا و بدون پشتوانه درآمدی لازم بود، از سوی این سازمان انجام می‌شد. فاتحی‌زاده که عضو گروه تحقیق برنامه تلویزیونی «پایش» نیز است، در ادامه راهکارهایی را برای مسوولان اجرایی بعدی برای رویارویی با معضل پروژه‌های ناتمام در اقتصاد ایران مطرح می‌کند. نکته جالب این است که راهکارهایی که از سوی این عضو مرکز پژوهش‌ها که تمایل بیشتری به «نهادگرایی» دارد مطرح می‌شود، بیش از هر چیز گرایش به «بخش خصوصی» دارد.
آقای فاتحی‌زاده روند طرح‌های عمرانی مصوب در بودجه و عملکرد آن نشان می‌دهد در چند سال اخیر مسیر آن کاملاً نزولی بوده، مثلاً در سال 1389، حدود 20درصداز طرح‌هایی که مصوب شده بود و در زمان مقرر به اتمام رسیده بود، سال 1390، حدود 13 درصد از آنها و سال 1391، 10 درصد از طرح‌ها سر موقع تکمیل شد. از دید شما چرا دولت با اینکه می‌دید که هر سال تعداد طرح‌ها و هزینه‌های جاری آنها بیشتر می‌شود، ولی مجدداً سال به سال طرح‌های جدیدی تعریف کرده است؟
معضل طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام و وضعیت فعلی که کشور با حجم زیادی از طرح‌های عمرانی مواجه است که آینده آنها و زمان پایان آنها روشن نیست، موضوع جدیدی نیست و شاید 20 تا 30سالی باشد که اقتصاد کشور با آن درگیر است. بخش عمده‌ای از علل این مساله هم برمیگردد به اینکه ساز و کاری که برای تصویب برنامه‌های عمرانی در بودجه وجود دارد، بیشتر ناظر به موقعیت‌هایی است که درآمدهای سرشار نفتی وجود داشته باشد. یعنی چون منبع عظیمی تحت عنوان نفت در دست بود، فرصتی را در اختیار دولت می‌گذاشت که بدون ملاحظه وضعیت و شرایط طرح‌ها، تعداد زیادی پروژه پیشنهاد دهد. علاوه بر این در مجلس هم طرح‌ها برای تصویب باید در اختیار نمایندگان قرار می‌گرفت که هر نماینده‌ای متناسب با گرایش‌ها و اهداف خود می‌خواست تعدادی طرح عمرانی را در بودجه وارد کند.
در قوانین موجود مکانیسمی در نظر گرفته نشده که جلوی تصویب بی‌رویه و غیراصولی طرح‌ها را بگیرد؟
وقتی مقررات و قوانین ناظر به تصویب طرح‌های عمرانی را بررسی کنید، می‌بینید در سازوکار این قوانین، تنها قیدی که برای تصویب یک طرح عمرانی پیش‌بینی شده، قیدی کاملاً جزیی است و معطوف به این است که برای اینکه طرحی که پیشنهاد می‌شود، شایستگی این را پیدا کند که در بودجه وارد شود، فقط باید به لحاظ فنی و اقتصادی توجیه داشته باشد. اما اینکه مثلاً 40 طرح، 400 طرح یا چهار هزار طرح باشد، برای این بخش از قضیه هیچ قیدی دیده نشده است. یعنی روال قانونی به این صورت بوده به محض اینکه بشود به هر طریقی اثبات کرد که طرح‌ها توجیه فنی و اقتصادی دارد، قابلیت قانونی حضور در بودجه را هم پیدا می‌کند.
یعنی سقف هزینه‌ای برای بودجه وضع نشده که در آن چقدر طرح تعریف شود؟
همین طور است. حالا بماند که قید «مطالعات توجیه فنی و اقتصادی» هم که مقرر شده انجام شود، چقدر قابل اطمینان است یا نیست. منتها بحث اساسی این است که هیچ قید کلانی در بودجه برای درج طرح‌های عمرانی جدید وضع نشده است. این عامل باعث می‌شود که در هر سالی که فرآیند بودجه مطرح می‌شود، فارغ از اینکه توان مالی، فنی و پیمانکاری دولت و مجموعه دولت چقدر باشد، طرح عمرانی به بودجه وارد شود. این مساله در کنار عوامل دیگر، در نهایت به همین پدیده فعلی که تحت عنوان طرح‌های عمرانی ناتمام از آن یاد می‌شود، منجر شده است.
بنابراین می‌توان چنین گفت که فقط دولت نبوده که با تعریف تعداد زیادی طرح، به وضعیت فعلی دامن زده است؟
نمی‌شود گفت این وضعیت فقط به خاطر اقدامات دولت است یا فقط از ناحیه تصمیمات مجلس بوده است. تقریباً همه کسانی که به نوعی با این طرح‌ها مرتبط هستند، از این فضا برای تصویب طرح‌های بیشتر با توجه به منافع خود استفاده می‌کنند. نمایندگان مجلس چانه‌زنی می‌کنند، چون امکانش وجود دارد و خود دولتی‌ها هم می‌توانند از این فضا استفاده کنند. یعنی عملاً همه کسانی که در بودجه‌ریزی هستند در این قضیه شریک هستند. به اعتقاد من آن چیزی که توانسته بستر فضای ناکارای فعلی را به وجود بیاورد، مساله درآمدهای هنگفت نفت به علاوه عدم شفافیتی است که در کلیت بودجه وجود داشته است. یعنی شما نمی‌دانید دقیقاً چقدر پول دارید و ساز‌وکارهای شفافی هم برای فهمیدن آن اتخاذ نشده است. به همین خاطر زمینه اینکه بشود هزینه‌های زیادی را تراشید، تا حد زیادی وجود دارد. اصلی در بودجه‌ریزی وجود دارد که به آن «تقدم درآمد بر هزینه» گفته می‌شود. یعنی اول ببینید مجموع درآمدی که برای یک سال دولت قابل انتظار است چقدر است، بعد با توجه به آن درآمد هزینه تعریف کنید. اما هیچ‌گاه این اصل در بودجه رعایت نشده است. یعنی ابتدا هزینه‌ها تراشیده می‌شود، بعد متناسب با این هزینه‌هایی که تعریف شده، درآمدها افزایش داده شده و ارائه می‌شود.
یعنی میزان درآمدهای بودجه عملاً فقط برای تراز کردن هزینه‌ها تعریف می‌شود و به طور مستقل مشخص نمی‌شود؟
مثلاً دولت واگذاری سهام را ارقام نجومی برایش در نظر می‌گیرد تا کسری را پوشش دهد، یا در خصوص درآمد نفتی نیز اگر میزان صادرات واقعی نفت کفاف ندهد، از طریق نرخ ارز کاری می‌کند که کسری‌ها را پوشش دهد. بنابراین، دو عاملی که عرض کردم یعنی هم درآمدهای واقعی نفت و هم عدم شفافیتی که در بودجه‌ریزی وجود دارد، در کل فضایی را به وجود آورده که بی‌محابا اقدام به کلنگ‌زنی طرح‌های عمرانی مختلف شود و اکنون اقتصاد با وضعیت نابسامانی در این خصوص مواجه شده است. یعنی الان تعداد زیادی طرح‌های نیمه‌تمام وجود دارد که فقط برای اینکه توجیه داشته باشد و وارد بودجه شود، برآوردهای اولیه را به میزان کم در نظر نگرفته‌اند یا در اصطلاح از فن «زخمی کردن طرح» شروع کرده‌اند. ابتدا یک طرح را زخمی می‌کنند و وقتی وارد بودجه شد، معنایش این است که دیگر طرح به دولت تحمیل شده و دولت متعهد شده که آن را به سرانجام برساند. این قضیه هم باعث شده که به طور میانگین در 15 سال اخیر، نزدیک به سه برابر برآوردهای اولیه، هم به لحاظ مالی و هم به لحاظ زمانی، یک طرح اجرا شود. یعنی هم هزینه و هم مدت اجرای طرح‌ها، سه برابر میزانی بوده که در پیش‌بینی‌های اولیه برای آنها درج شده بود.
فکر می‌کنم اعلام شده بود که برای سال 1391، رقم 208 هزار میلیارد‌تومانی برای اتمام طرح‌های عمرانی ملی مورد نیاز است. معمولاً رقم مجموع طرح‌های استانی و متفرقه هم در حدود طرح‌های ملی بوده است. فکر می‌کنید در کل چقدر مبلغ برای اتمام کلیه طرح‌ها مورد نیاز است؟
برای اتمام طرح‌های ملی در سال 1391 حدود 127 هزار میلیارد تومان برآورد شده بود. منتها رقم فقط برای طرح‌های عمرانی ملی است و اینکه در طرح‌های استانی چه خبر است یا اینکه طرح‌های شرکت‌های دولتی به چه صورت است، مشخص نیست. حتی مجلس هم چندان درگیر طرح‌های عمرانی یا سرمایه‌گذاری‌هایی که شرکت‌های دولتی انجام می‌دهند، نیست. مثلاً در سال 1392، 38 هزار میلیارد تومان بودجه عمرانی پیش‌بینی شده، اما از آن طرف نزدیک به 110 هزار میلیارد تومان سرمایه‌گذاری شرکت‌های دولتی بوده است که نشان می‌دهد مبالغ لازم برای اتمام آنها هم اگر جمع شود، در کل رقم قابل ملاحظه‌ای می‌شود.
وجوه لازم برای اتمام این طرح‌ها در مقایسه با ارقام سال‌های قبل به چه صورتی بوده است؟
منابع مورد نیاز برای طرح‌های ملی از 95 هزار میلیارد تومان در سال 1388 به 202 هزار میلیارد تومان در سال 1391 رسیده، اما این رقم مربوط به جمع کل است. اما آن میزانی که برای اتمام طرح‌ها مورد نیاز است، در حدود 127 هزار میلیارد تومان بوده که ارقام هزینه‌شده قبلی را هم در‌بر می‌گیرد. یعنی جمع کل آن چیزی است که تا حالا پرداخت شده و در آینده باید پرداخت شود. منتها برای اتمام طرح‌های ملی، 127 هزار میلیارد تومان لازم است. روند چند سال اخیر هم به این صورت بوده که برای سال 1390، مبلغ 102هزار میلیاردتومان مورد نیاز بوده، برای سال 1389 مبلغ 62 هزار میلیارد تومان و برای سال 1388 هم 66 هزار میلیارد تومان مورد نیاز بوده است. اما همان طور که عرض کردم در این ارقام، وجوه لازم برای طرح‌های استانی و متفرقه دیده نشده است و اگر مبالغ طرح‌های استانی و متفرقه را هم به آن اضافه کنید، احتمالاً این رقم حدوداً دو برابر می‌شود و بیش از 200 هزار میلیارد تومان خواهد شد.
اما برخی از گزارش‌ها می‌گفتند شاید فقط به خاطر تورم و محدودیت‌ها نزدیک به دو برابر در سال 1392 شده باشد.
حالا این ارقام مربوط به ارقام مصوب و با قیمت‌های سال 1391 است. مصوبش است. حالا با توجه به تعدیل‌های این ارقام با تورم یا همین بحثی که اشاره شد که به صورت واقعی، هزینه‌های آنها هم سه برابر مبلغ پیش‌بینی شده می‌شود، احتمالاً ارقام واقعی فعلی باید خیلی بالاتر از این مقادیر باشد.
فرمودید هم در دولت و هم مجلس این تمایل بوده که طرح‌های بیشتری تصویب شود و ادامه پیدا کند. این درخصوص مجلس به نوعی قابل فهم است، چون نمایندگان به هر حال دوست دارند عملکرد بهتری در حوزه‌هایشان نشان دهند. ولی دولت با توجه به اینکه نهادی است که باید هزینه کند، چرا هزینه‌های بیشتری برای خود می‌تراشد؟
دولت که یک مفهوم یکپارچه نیست و بخش‌های مختلفی دارد. از بین مجموعه‌های دولت فقط یک بخش بود که بیشتر نگاه کلان به مجموعه داشت که آن هم سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی بود. اما بعد از تغییر و تحولاتی که برای این سازمان اتفاق افتاد، آن نگرش کلان هم یک مقداری تحت‌الشعاع قرار گرفت. ولی سایر دستگاه‌ها مثل وزارتخانه‌های مختلف، همیشه به دنبال این بوده‌اند که بخش خود را توسعه دهند و سهم بزرگ‌تری از کل اعتبارات را جذب کنند و برای این کار هم طبیعی است که همه تلاش خود را انجام دهند که پروژه‌های عمرانی بیشتری تحویل بگیرند. می‌گویند قدیم که سازمان، به شکل دیگری بود و شکل خاص خود را داشت، یکی از کارهایی که انجام می‌داده ترمز زدن به همین تمایلات و درخواست‌های بخشی دستگاه‌ها بوده است. اما بعد که یک مقدار قدرت سازمان برنامه کاهش پیدا کرد، احتمالاً دیگر آنها راحت‌تر و بیشتر از قبل می‌توانستند طرح داشته باشند. ولی نکته این است که بخش‌های زیادی از دولت هم انگیزه‌ای را که می‌گویید برای هزینه بیشتر داشته‌اند.
بحث دیگری که اشاره کردید «درآمدهای هنگفت نفتی» و «عدم شفافیت» بود که تاثیر زیادی در افزایش طرح‌های نیمه‌تمام داشته است. حالا درآمدهای نفتی محدود شده است، ولی خب عدم شفافیت هنوز سر جایش است. یعنی در بودجه 92 هم با اینکه به خاطر کسری منابع انتظار می‌رفت تا حدی بودجه مشخص‌تر شود، آن بحث هنوز سرجایش است. تحلیل شما در مورد سال 1392 با توجه به این دو عامل چیست؟
به نظر من یک رابطه مستقیم بین عدم شفافیت و ریخت‌وپاش در استفاده از منابع وجود دارد. درآمدهای هنگفت نفت سهل‌الوصول بود و حساسیت چندانی برای نحوه خرج کردن آن وجود نداشت. مثلاً در سال 1390 تبصره‌ای در بودجه آمد که مازاد درآمدهای نفتی هم قبل از اینکه واریز به خزانه بیاید، در چند بند که در نظر گرفته شده بود وارد شود که کاملاً قابل تفسیر و در واقع غیربرنامه‌ای بود. در سال 1390 از این ناحیه و بابت بند2 بودجه، حدود 10 میلیارد دلار خرج شد. در سال 1391 هم چنین بندی وجود داشت. منتها چون عملاً درآمدهای نفتی محقق نشد، امکان این هم چندان پیش نیامد که دولت این فضا را تکرار کند. حتی در بودجه 1392 هم چنین چیزی وجود دارد. نکته اینجاست که وقتی نفت نباشد، اصلاً امکان چنین ریخت‌و‌پاش‌هایی هم سلب می‌شود و آن موقع شما به فکر چاره‌اندیشی می‌افتید. یکی از چاره‌اندیشی‌ها هم این است که شفافیت را در بودجه بالا ببرید و برای هزینه‌ها توجیه واقعی داشته باشید. یعنی اینکه دقیقاً مشخص شود که برای هر روندی که داریم هزینه می‌پردازیم، چه چیزی قرار است عاید کشور شود. آن موقع است که یک طرح فاقد توجیه اقتصادی، قاعدتاً امکان حضور در بودجه را کمتر پیدا می‌کند.
این اتفاق یعنی کاهش درآمدهای نفتی در سال 1391 رخ داد اما در سال 1392 هم گفته می‌شد دولت اعتبارات عمرانی را به صورت غیرواقعی تصویب کرده بود.
سال 1391 را من قبول دارم و فکر می‌کنم بیش از 400 طرح در این سال اضافه شد. ولی در سال 1392 این مقدار کنترل شد. یعنی خود دولت کمتر از 10 طرح در نظر گرفت و در مجلس هم فکر می‌کنم حدود 50 تا 55 طرح اضافه شد. منتها با اینکه این تعداد کم شده، اما مقادیر بالای سال‌های قبل به هر حال آثار خودش را تحمیل کرده و ما باید بنشینیم و چاره‌اندیشی کنیم. واقعیت این است که حداقل در کوتاه‌مدت، اقتصاد کشور درآمدهای با سطوح سابق را نخواهد داشت. بنابراین باید بسیاری از این طرح‌ها تعیین تکلیف شود، چون دیگر پولی نیست که به آنها تزریق شود. سه دسته راهکار هم می‌شود برای تعیین تکلیف این طرح‌ها در نظر گرفت که یکی راهکارهای کوتاه‌مدت است، دیگری میان‌مدت و بلندمدت است و دسته دیگر هم اینکه اصلاً نوع نگرش ما به این موضوع باید اصلاح شود که اگر مایل بودید در مورد آنها عرض خواهم کرد.
قبل از اینکه وارد این بحث شویم، برخی می‌گویند تنها تحریم و کاهش درآمد در وضعیت فعلی موثر نبوده و شرایط داخلی هم نقش داشته است. در خصوص این موضوع می‌توان چنین چیزی گفت؟
ببینید، روند چند‌ساله نشان می‌دهد اگر بحث تحریم و کاهش درآمدهای نفتی هم نبود، رشد و انباشتگی که در طرح‌ها سال به سال ایجاد می‌شد، یعنی درج بی‌محابای طرح‌های عمرانی در بودجه، اقتصاد کشور را ناگزیر به چنین وضعیت‌هایی می‌رساند. این را ما باید حتماً در نظر بگیریم. یعنی روندی که داشتیم پیش می‌رفتیم به همین سمت بود. منتها نکته‌اش این است که مساله کاهش ناگهانی درآمد نفتی، شوکی بود که وارد شد. یعنی نصف شدن درآمدهای نفتی اتفاقی بود که باعث شد راهی که نهایت آهسته‌آهسته طی مثلاً هفت، هشت سال طی می‌شد، یکی دو ساله ما را به این نتیجه رساند.
وضعیت فعلی یعنی انباشت بیش از حد طرح‌های نیمه‌تمام چه تبعاتی برای اقتصاد کشور می‌تواند داشته باشد؟
باید اشاره کنم که معضل طرح‌های نیمه‌تمام آثار بسیار زیانباری برای اقتصاد دارد. اولین بحثی که وجود دارد این است که هر سرمایه‌گذاری، باید یک بازگشتی داشته باشد. یعنی شما سرمایه‌گذاری می‌کنید انتظار دارید که تولیدی از آن عاید شود. اما وقتی که احداث یک طرح عمرانی، سالیان سال طول بکشد و در این مدت هم مرتباً به آن منابع تزریق شود، به این معناست که سرمایه‌گذاری بی‌بازگشت صورت گرفته است. یعنی یک دوره حدوداً 10ساله طول می‌کشد تا اینها به بهره‌برداری برسد و اولین اثرش این است که بازدهی این‌گونه سرمایه‌گذاری‌ها و تعداد سرمایه‌گذاری‌ها در کشور شدیداً افت کند.
چون بازگشت یا بازدهی این سرمایه‌گذاری در مقایسه با افزایش هزینه‌های اولیه کم می‌شود؟
بله، چون هزینه‌های اولیه هم اضافه می‌شود. علاوه بر این مساله، وقتی هزینه‌ای می‌شود ولی تولیدی عاید نمی‌شود، اثر تورمی به وجود می‌آورد. چون تقاضای آن از طریق مخارجی که صورت می‌گیرد ایجاد می‌شود ولی از آن طرف تولیدی وارد عرضه اقتصاد نمی‌شود تا اثر تورمی افزایش تقاضا را خنثی کند. شاید یکی از عوامل تورم ساختاری در ایران همین بحث طرح‌های نیمه‌تمام باشد. آثار دیگری هم دارد. از جمله اینکه وقتی پیمانکاری 10 سال درگیر یک طرح باشد، عملاً ظرفیت فنی و پیمانکاری کشور رشد پیدا نمی‌کند. به جز این، اگر زمان انجام یک طرح خیلی طولانی شود، ممکن است حتی به سمتی برود که دولت مجبور باشد برای نگهداشت آن در طرح مجبور به هزینه‌های اضافی شود و عملاً طرح، پیش از بهره‌برداری مستهلک می‌شود.
شما به بحث سازمان مدیریت هم اشاره کردید. ولی خب دیدگاهی هم وجود دارد که می‌گوید کلاً برنامه‌ریزی متمرکز احتمال چنین مسائلی را بالا می‌برد. چون بالاخره یک نهاد مرکزی نمی‌تواند برای همه بخش‌ها و حوزه‌ها و استان‌ها، تصمیم‌گیری کارا انجام دهد.
واقعیت این است که این بحث، یک بحث حل‌نشده در اقتصاد ایران است. اینکه ببینیم اصلاً برنامه چیست و این روشی که ما داریم برخورد می‌کنیم اسمش برنامه‌ریزی هست یا نه. برنامه‌ریزی هم به آن مفهومی که شما می‌گویید، در اصل و در ابتدا تنها مربوط به طرح‌های عمرانی نبوده و کل فضای اقتصادی از طرف یک نهاد متمرکز مدیریت و برنامه‌ریزی می‌شده است. منتها نکته‌ای که وجود دارد این است که سازمان برنامه فلسفه وجودی‌اش در ابتدا طرح‌های عمرانی بود. یعنی زمانی که درآمد نفتی در اقتصاد ایران جدی‌تر شد، قرار شد با منابع حاصل از آن طرح‌های عمرانی انجام شود و یک سازمانی را هم درست کردند که متولی این طرح‌های عمرانی شد. من در بحث راهکارها به این موضوع هم اشاره
یک نکته دیگر هم اینکه فرمودید در قانون قیدی که اضافه شده بود، قید فنی و اقتصادی بود.گفته می‌شود خیلی از پروژه‌‌ها فقط مشکل اقتصادی و هزینه ندارند و از لحاظ فنی هم مشکل دارند. در این خصوص دیدگاه شما چیست؟
اتفاقاً خارج از بحث طرح‌های نیمه‌تمام، در حال حاضر طرح‌های بسیاری وجود دارد که اتفاقاً تمام هم شده‌اند ولی به کار کسی نیامده‌اند. این نشان می‌دهد که در ارزیابی‌های اولیه آنها اشتباهاتی وجود داشته است. یعنی ممکن است مثلاً هزینه‌های یک پل کاملاً پرداخت شده باشد و سر وقت هم به اتمام رسیده باشد، ولی کسی را پیدا نکنید که بیاید و از روی این پل رد شود. خیلی از طرح‌های ما این شکلی است. یعنی به شکل واقعی کلمه، «اتلاف منابع» است. اگر نیمه‌تمام رها می‌شدند، خیلی بهتر از این بود که بابت آن هزینه شود و به انتها برسد. این هم یک بحث خیلی اساسی است. بنابراین وقتی می‌خواهیم وارد راهکار شویم باید کل فرآیند را ببینیم. در فرآیند، شروع طرح عمرانی یک موضوع مهم است و آن مرحله اولی که می‌روید سراغ یک طرح، باید واقعاً از ابعاد مختلف توجیه داشته باشد. الان طرح‌های عمرانی خیلی سنگینی در بعضی از استان‌ها انجام شده که اصلاً توجیه ندارد. به فرض رفته‌اند یک طرح عمرانی خیلی سنگین انجام داده‌اند و مثلاً دشتی را آب‌رسانی کرده‌اند که شاید چند صد میلیارد تومان بابت آن خرج شده باشد. ولی حتی یک کشاورز هم نمی‌یابید که در آنجا برود گندم بکارد و برداشت کند. چرا؟ چون مطالعه دقیقی در ابتدا انجام نشده که آیا در چنین فضایی اصلاً امکان این وجود دارد که از این طرحی که اجرا شده، بهره‌برداری شود یا خیر. این هم یک معضل جدی است.
اگر اجازه دهید وارد بحث راهکارها شویم. با توجه به اینکه مجموعه‌ای که دارد روی کار می‌آید با شعار حل مشکلات وارد شده، فکر می‌کنید با توجه به چالش‌های شناسایی‌شده در خصوص طرح‌ها، چطور باید با این مساله برخورد کرد؟ چون مشخص نیست هزینه طرح‌های فعلی هم اصلاً قابل تامین هست یا نه.
به نظر من هر راهکاری می‌خواهیم انتخاب کنیم باید ناظر بر کل فرآیند باشد یعنی از پیدایش یک طرح عمرانی تا انتها که بهره‌برداری و استفاده از آن است، برای همه معضلاتی که در این مسیر وجود دارد باید راه حل ارائه شود. قدم اول پیدایش طرح است. من بر‌می‌گردم به همان نکته‌ای که در ابتدا اشاره شد و اینکه قید کلان وجود ندارد. بنابراین اولین گام این است که اگر می‌خواهیم طرح عمرانی جدید تصویب کنیم، باید ظرفیت کلی دولت و ظرفیت کلی اقتصاد ایران را بررسی کنیم و ببینیم آیا دولت اصلاً توان تامین مالی اجرای چنین چیزی را دارد یا ندارد؟ در این زمینه خلاء قانونی داریم. یعنی هیچ جا نیامده است که ببینیم مثلاً کسری بودجه‌ای که تامین مالی طرح‌های عمرانی ایجاد می‌کند، از یک حدی بیشتر نباشد.
این برنمی‌گردد به اینکه کلاً هم بودجه دولت هر سال از لحاظ صوری بدون کسری بودجه بسته می‌شود؟
یک بخشی از آن برمیگردد به همان بحث شفافیت. یعنی تا وقتی که ندانید چقدر پول دارید، نمی‌توانید در مورد نحوه مصرف کردن آن فکر کنید. این گام اول است. یعنی به سمتی حرکت شود که منابع درآمدی‌مان شفاف شده و پیش‌بینی‌ها از درآمدها دقیق شود. روندی که در سالیان متمادی رخ داده، این است که ما به ماه‌های انتهایی سال که رسیده‌ایم، کل کسری بودجه را به طرح‌های عمرانی تحمیل کرده‌ایم، چون هزینه‌های جاری اجتناب‌ناپذیر و عمدتاً حقوق و دستمزد و یارانه است که نمی‌شود از آنها قطع کرد. همین می‌شود که در میانگین 15ساله اخیر، حدود 70 درصد عملکرد نسبت به مصوب وجود داشته است. حالا اما مشابه کاری که سازمان برنامه تا حدودی می‌کرد، ابتدا باید یک اولویت‌سنجی در حین تهیه و تدوین بودجه داشته باشیم که مثلاً اگر 100 طرح نامزد ورود به بودجه هستند و مجموع آنها بیش از ظرفیت کلی بودجه دولت برای تامین مالی است، آنها را اولویت‌بندی کرده و آنهایی را که اولویت بالاتری دارند متناسب با ظرفیت دولت وارد بودجه کنیم .
یعنی روی جزییات و اولویت‌بندی طرح‌ها، دولت خودش نظر بدهد و مجلس هم وارد سطح کلان آن بشود که سقف کلی چقدر باشد؟
همین طور است. نکته دیگر اینکه مطالعات توجیه فنی و اقتصادی، به شکل واقعی انجام شود. این مواردی که طرحی انجام شده و به درد کسی نخورده است، نشان‌دهنده یک نقص جدی در وضعیت موجود است. من حتی می‌گویم در وضعیت فعلی شاید یک گزینه این باشد که تا چند سال هیچ پروژه‌ای استارت زده نشود و به فکر این باشیم که فعلاً طرح‌هایی را که وجود دارد به اتمام برسانیم. تا اینجا راهکار برای طرح‌های جدید بود که در واقع ورودی‌ها را کنترل می‌کرد تا دیگر فشار بیشتری از این ناحیه به دستگاه اجرایی برای تامین مالی وارد نشود. اما برای موارد فعلی که عنوان طرح نیمه‌تمام شناسایی می‌شود، چه کار باید کرد؟ یکی اینکه ارزیابی مجددی از این طرح‌ها صورت گیرد و آنهایی را که از نظر توجیه فنی و اقتصادی رد می‌شود کلاً متوقف کنیم. گام بعدی، روش‌هایی است که می‌شود با آنها بخش خصوصی را در تامین مالی طرح‌های نیمه‌تمام سهیم کرد. این هم موضوع خیلی مهمی است و شامل طیفی می‌شود که از جلب مشارکت بخش خصوصی شروع می‌شود که کماکان مسوولیت تکمیل و بهره‌برداری طرح با دولت باشد، تا در انتهای طیف که منتهی به روش‌های مختلفی می‌شود که واگذاری کامل است. مکانیسم‌ها را هم باید طوری تنظیم کرد که برای بخش خصوصی صرفه داشته باشد که بیاید یک طرح نیمه‌تمام را تملک کند، مشروط بر اینکه این طرح را به انتها برساند. یعنی مابقی سرمایه‌گذاری را خودش انجام بدهد و بهره‌برداری کند.
این موضوع از لحاظ هزینه‌ها به دولت کمک می‌کند و ممکن است درآمد هم برای دولت داشته باشد، ولی مشکلی که هست به ظرفیت کارشناسی دولت مربوط می‌شود و اینکه ممکن است مسائلی که پس از خصوصی‌سازی پیش آمد، اینجا هم به دلیل اینکه مطالعات دقیقی انجام نشود، پیش بیاید.
در همین مرحله مطالعه هم من فکر می‌کنم می‌شود از ظرفیت بخش خصوصی استفاده کرد. من قبول دارم که شاید ارزیابی مجدد این همه طرح کار راحتی نباشد. اما الان شرکت‌هایی وجود دارد که کارشان ارزیابی پروژه و شیوه‌های تامین مالی پروژه است. در همین مرحله هم می‌شود متولی اصلی خود سازمان برنامه در نظر گرفته شود، منتها برای مطالعات و ارزیابی مجدد از ظرفیت بخش خصوصی استفاده کرد. هم ارزیابی کنند و هم اینکه اصلاً نظر بدهند که روش بهینه تامین مالی برای اتمام آنها چیست؟
این دو راهکار برای طرح‌های جدید و موجود بود و می‌ماند بحث راهکار بلندمدت. در مورد آن، نکته‌ای که وجود دارد این است که باید ببینیم بالاخره در همه جای دنیا طرح‌های عمرانی انجام می‌شود. جاده می‌سازند، فرودگاه می‌سازند، سد می‌سازند و خیلی از آنها هم نفت ندارند. بالاخره باید یک مطالعه‌ای انجام شود که آنها چگونه دارند این زیرساخت‌هایشان را تامین می‌کنند. حتماً یک روش‌هایی وجود دارد که فارغ از نفت، این موارد را در قالب استقراض، سرمایه‌گذاری و مشارکت‌جویی بخش خصوصی تامین مالی کرد. البته ممکن است در برخی موارد بخش خصوصی تمایل و نفعی برای ورود نداشته باشد. مثلاً برای احداث پارکینگ در تهران شاید یک طرح انتفاعی که بخش خصوصی به آن راغب باشد، واقعاً نباشد. منتها شهرداری می‌گوید در ازای این شش طبقه پارکینگ که شما احداث می‌کنید، دو طبقه به شما امتیاز تجاری داده می‌شود. این باعث می‌شود که یک طرح که در ظاهر امر کاملاً غیراقتصادی و بدون صرفه اقتصادی است، با این راهکاری که شهرداری اتخاذ می‌کند تبدیل به یک طرح جذاب برای بخش خصوصی می‌شود. اما این موضوعی است که مورد به مورد فرق می‌کند.
آقای فاتحی‌زاده روند طرح‌های عمرانی مصوب در بودجه و عملکرد آن نشان می‌دهد در چند سال اخیر مسیر آن کاملاً نزولی بوده، مثلاً در سال 1389، حدود 20درصداز طرح‌هایی که مصوب شده بود و در زمان مقرر به اتمام رسیده بود، سال 1390، حدود 13 درصد از آنها و سال 1391، 10 درصد از طرح‌ها سر موقع تکمیل شد. از دید شما چرا دولت با اینکه می‌دید که هر سال تعداد طرح‌ها و هزینه‌های جاری آنها بیشتر می‌شود، ولی مجدداً سال به سال طرح‌های جدیدی تعریف کرده است؟
معضل طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام و وضعیت فعلی که کشور با حجم زیادی از طرح‌های عمرانی مواجه است که آینده آنها و زمان پایان آنها روشن نیست، موضوع جدیدی نیست و شاید 20 تا 30سالی باشد که اقتصاد کشور با آن درگیر است. بخش عمده‌ای از علل این مساله هم برمیگردد به اینکه ساز و کاری که برای تصویب برنامه‌های عمرانی در بودجه وجود دارد، بیشتر ناظر به موقعیت‌هایی است که درآمدهای سرشار نفتی وجود داشته باشد. یعنی چون منبع عظیمی تحت عنوان نفت در دست بود، فرصتی را در اختیار دولت می‌گذاشت که بدون ملاحظه وضعیت و شرایط طرح‌ها، تعداد زیادی پروژه پیشنهاد دهد. علاوه بر این در مجلس هم طرح‌ها برای تصویب باید در اختیار نمایندگان قرار می‌گرفت که هر نماینده‌ای متناسب با گرایش‌ها و اهداف خود می‌خواست تعدادی طرح عمرانی را در بودجه وارد کند.
در قوانین موجود مکانیسمی در نظر گرفته نشده که جلوی تصویب بی‌رویه و غیراصولی طرح‌ها را بگیرد؟
وقتی مقررات و قوانین ناظر به تصویب طرح‌های عمرانی را بررسی کنید، می‌بینید در سازوکار این قوانین، تنها قیدی که برای تصویب یک طرح عمرانی پیش‌بینی شده، قیدی کاملاً جزیی است و معطوف به این است که برای اینکه طرحی که پیشنهاد می‌شود، شایستگی این را پیدا کند که در بودجه وارد شود، فقط باید به لحاظ فنی و اقتصادی توجیه داشته باشد. اما اینکه مثلاً 40 طرح، 400 طرح یا چهار هزار طرح باشد، برای این بخش از قضیه هیچ قیدی دیده نشده است. یعنی روال قانونی به این صورت بوده به محض اینکه بشود به هر طریقی اثبات کرد که طرح‌ها توجیه فنی و اقتصادی دارد، قابلیت قانونی حضور در بودجه را هم پیدا می‌کند.
یعنی سقف هزینه‌ای برای بودجه وضع نشده که در آن چقدر طرح تعریف شود؟
همین طور است. حالا بماند که قید «مطالعات توجیه فنی و اقتصادی» هم که مقرر شده انجام شود، چقدر قابل اطمینان است یا نیست. منتها بحث اساسی این است که هیچ قید کلانی در بودجه برای درج طرح‌های عمرانی جدید وضع نشده است. این عامل باعث می‌شود که در هر سالی که فرآیند بودجه مطرح می‌شود، فارغ از اینکه توان مالی، فنی و پیمانکاری دولت و مجموعه دولت چقدر باشد، طرح عمرانی به بودجه وارد شود. این مساله در کنار عوامل دیگر، در نهایت به همین پدیده فعلی که تحت عنوان طرح‌های عمرانی ناتمام از آن یاد می‌شود، منجر شده است.
بنابراین می‌توان چنین گفت که فقط دولت نبوده که با تعریف تعداد زیادی طرح، به وضعیت فعلی دامن زده است؟
نمی‌شود گفت این وضعیت فقط به خاطر اقدامات دولت است یا فقط از ناحیه تصمیمات مجلس بوده است. تقریباً همه کسانی که به نوعی با این طرح‌ها مرتبط هستند، از این فضا برای تصویب طرح‌های بیشتر با توجه به منافع خود استفاده می‌کنند. نمایندگان مجلس چانه‌زنی می‌کنند، چون امکانش وجود دارد و خود دولتی‌ها هم می‌توانند از این فضا استفاده کنند. یعنی عملاً همه کسانی که در بودجه‌ریزی هستند در این قضیه شریک هستند. به اعتقاد من آن چیزی که توانسته بستر فضای ناکارای فعلی را به وجود بیاورد، مساله درآمدهای هنگفت نفت به علاوه عدم شفافیتی است که در کلیت بودجه وجود داشته است. یعنی شما نمی‌دانید دقیقاً چقدر پول دارید و ساز‌وکارهای شفافی هم برای فهمیدن آن اتخاذ نشده است. به همین خاطر زمینه اینکه بشود هزینه‌های زیادی را تراشید، تا حد زیادی وجود دارد. اصلی در بودجه‌ریزی وجود دارد که به آن «تقدم درآمد بر هزینه» گفته می‌شود. یعنی اول ببینید مجموع درآمدی که برای یک سال دولت قابل انتظار است چقدر است، بعد با توجه به آن درآمد هزینه تعریف کنید. اما هیچ‌گاه این اصل در بودجه رعایت نشده است. یعنی ابتدا هزینه‌ها تراشیده می‌شود، بعد متناسب با این هزینه‌هایی که تعریف شده، درآمدها افزایش داده شده و ارائه می‌شود.
یعنی میزان درآمدهای بودجه عملاً فقط برای تراز کردن هزینه‌ها تعریف می‌شود و به طور مستقل مشخص نمی‌شود؟
مثلاً دولت واگذاری سهام را ارقام نجومی برایش در نظر می‌گیرد تا کسری را پوشش دهد، یا در خصوص درآمد نفتی نیز اگر میزان صادرات واقعی نفت کفاف ندهد، از طریق نرخ ارز کاری می‌کند که کسری‌ها را پوشش دهد. بنابراین، دو عاملی که عرض کردم یعنی هم درآمدهای واقعی نفت و هم عدم شفافیتی که در بودجه‌ریزی وجود دارد، در کل فضایی را به وجود آورده که بی‌محابا اقدام به کلنگ‌زنی طرح‌های عمرانی مختلف شود و اکنون اقتصاد با وضعیت نابسامانی در این خصوص مواجه شده است. یعنی الان تعداد زیادی طرح‌های نیمه‌تمام وجود دارد که فقط برای اینکه توجیه داشته باشد و وارد بودجه شود، برآوردهای اولیه را به میزان کم در نظر نگرفته‌اند یا در اصطلاح از فن «زخمی کردن طرح» شروع کرده‌اند. ابتدا یک طرح را زخمی می‌کنند و وقتی وارد بودجه شد، معنایش این است که دیگر طرح به دولت تحمیل شده و دولت متعهد شده که آن را به سرانجام برساند. این قضیه هم باعث شده که به طور میانگین در 15 سال اخیر، نزدیک به سه برابر برآوردهای اولیه، هم به لحاظ مالی و هم به لحاظ زمانی، یک طرح اجرا شود. یعنی هم هزینه و هم مدت اجرای طرح‌ها، سه برابر میزانی بوده که در پیش‌بینی‌های اولیه برای آنها درج شده بود.
فکر می‌کنم اعلام شده بود که برای سال 1391، رقم 208 هزار میلیارد‌تومانی برای اتمام طرح‌های عمرانی ملی مورد نیاز است. معمولاً رقم مجموع طرح‌های استانی و متفرقه هم در حدود طرح‌های ملی بوده است. فکر می‌کنید در کل چقدر مبلغ برای اتمام کلیه طرح‌ها مورد نیاز است؟
برای اتمام طرح‌های ملی در سال 1391 حدود 127 هزار میلیارد تومان برآورد شده بود. منتها رقم فقط برای طرح‌های عمرانی ملی است و اینکه در طرح‌های استانی چه خبر است یا اینکه طرح‌های شرکت‌های دولتی به چه صورت است، مشخص نیست. حتی مجلس هم چندان درگیر طرح‌های عمرانی یا سرمایه‌گذاری‌هایی که شرکت‌های دولتی انجام می‌دهند، نیست. مثلاً در سال 1392، 38 هزار میلیارد تومان بودجه عمرانی پیش‌بینی شده، اما از آن طرف نزدیک به 110 هزار میلیارد تومان سرمایه‌گذاری شرکت‌های دولتی بوده است که نشان می‌دهد مبالغ لازم برای اتمام آنها هم اگر جمع شود، در کل رقم قابل ملاحظه‌ای می‌شود.
وجوه لازم برای اتمام این طرح‌ها در مقایسه با ارقام سال‌های قبل به چه صورتی بوده است؟
منابع مورد نیاز برای طرح‌های ملی از 95 هزار میلیارد تومان در سال 1388 به 202 هزار میلیارد تومان در سال 1391 رسیده، اما این رقم مربوط به جمع کل است. اما آن میزانی که برای اتمام طرح‌ها مورد نیاز است، در حدود 127 هزار میلیارد تومان بوده که ارقام هزینه‌شده قبلی را هم در‌بر می‌گیرد. یعنی جمع کل آن چیزی است که تا حالا پرداخت شده و در آینده باید پرداخت شود. منتها برای اتمام طرح‌های ملی، 127 هزار میلیارد تومان لازم است. روند چند سال اخیر هم به این صورت بوده که برای سال 1390، مبلغ 102هزار میلیاردتومان مورد نیاز بوده، برای سال 1389 مبلغ 62 هزار میلیارد تومان و برای سال 1388 هم 66 هزار میلیارد تومان مورد نیاز بوده است. اما همان طور که عرض کردم در این ارقام، وجوه لازم برای طرح‌های استانی و متفرقه دیده نشده است و اگر مبالغ طرح‌های استانی و متفرقه را هم به آن اضافه کنید، احتمالاً این رقم حدوداً دو برابر می‌شود و بیش از 200 هزار میلیارد تومان خواهد شد.
اما برخی از گزارش‌ها می‌گفتند شاید فقط به خاطر تورم و محدودیت‌ها نزدیک به دو برابر در سال 1392 شده باشد.
حالا این ارقام مربوط به ارقام مصوب و با قیمت‌های سال 1391 است. مصوبش است. حالا با توجه به تعدیل‌های این ارقام با تورم یا همین بحثی که اشاره شد که به صورت واقعی، هزینه‌های آنها هم سه برابر مبلغ پیش‌بینی شده می‌شود، احتمالاً ارقام واقعی فعلی باید خیلی بالاتر از این مقادیر باشد.
فرمودید هم در دولت و هم مجلس این تمایل بوده که طرح‌های بیشتری تصویب شود و ادامه پیدا کند. این درخصوص مجلس به نوعی قابل فهم است، چون نمایندگان به هر حال دوست دارند عملکرد بهتری در حوزه‌هایشان نشان دهند. ولی دولت با توجه به اینکه نهادی است که باید هزینه کند، چرا هزینه‌های بیشتری برای خود می‌تراشد؟
دولت که یک مفهوم یکپارچه نیست و بخش‌های مختلفی دارد. از بین مجموعه‌های دولت فقط یک بخش بود که بیشتر نگاه کلان به مجموعه داشت که آن هم سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی بود. اما بعد از تغییر و تحولاتی که برای این سازمان اتفاق افتاد، آن نگرش کلان هم یک مقداری تحت‌الشعاع قرار گرفت. ولی سایر دستگاه‌ها مثل وزارتخانه‌های مختلف، همیشه به دنبال این بوده‌اند که بخش خود را توسعه دهند و سهم بزرگ‌تری از کل اعتبارات را جذب کنند و برای این کار هم طبیعی است که همه تلاش خود را انجام دهند که پروژه‌های عمرانی بیشتری تحویل بگیرند. می‌گویند قدیم که سازمان، به شکل دیگری بود و شکل خاص خود را داشت، یکی از کارهایی که انجام می‌داده ترمز زدن به همین تمایلات و درخواست‌های بخشی دستگاه‌ها بوده است. اما بعد که یک مقدار قدرت سازمان برنامه کاهش پیدا کرد، احتمالاً دیگر آنها راحت‌تر و بیشتر از قبل می‌توانستند طرح داشته باشند. ولی نکته این است که بخش‌های زیادی از دولت هم انگیزه‌ای را که می‌گویید برای هزینه بیشتر داشته‌اند.
بحث دیگری که اشاره کردید «درآمدهای هنگفت نفتی» و «عدم شفافیت» بود که تاثیر زیادی در افزایش طرح‌های نیمه‌تمام داشته است. حالا درآمدهای نفتی محدود شده است، ولی خب عدم شفافیت هنوز سر جایش است. یعنی در بودجه 92 هم با اینکه به خاطر کسری منابع انتظار می‌رفت تا حدی بودجه مشخص‌تر شود، آن بحث هنوز سرجایش است. تحلیل شما در مورد سال 1392 با توجه به این دو عامل چیست؟
به نظر من یک رابطه مستقیم بین عدم شفافیت و ریخت‌وپاش در استفاده از منابع وجود دارد. درآمدهای هنگفت نفت سهل‌الوصول بود و حساسیت چندانی برای نحوه خرج کردن آن وجود نداشت. مثلاً در سال 1390 تبصره‌ای در بودجه آمد که مازاد درآمدهای نفتی هم قبل از اینکه واریز به خزانه بیاید، در چند بند که در نظر گرفته شده بود وارد شود که کاملاً قابل تفسیر و در واقع غیربرنامه‌ای بود. در سال 1390 از این ناحیه و بابت بند2 بودجه، حدود 10 میلیارد دلار خرج شد. در سال 1391 هم چنین بندی وجود داشت. منتها چون عملاً درآمدهای نفتی محقق نشد، امکان این هم چندان پیش نیامد که دولت این فضا را تکرار کند. حتی در بودجه 1392 هم چنین چیزی وجود دارد. نکته اینجاست که وقتی نفت نباشد، اصلاً امکان چنین ریخت‌و‌پاش‌هایی هم سلب می‌شود و آن موقع شما به فکر چاره‌اندیشی می‌افتید. یکی از چاره‌اندیشی‌ها هم این است که شفافیت را در بودجه بالا ببرید و برای هزینه‌ها توجیه واقعی داشته باشید. یعنی اینکه دقیقاً مشخص شود که برای هر روندی که داریم هزینه می‌پردازیم، چه چیزی قرار است عاید کشور شود. آن موقع است که یک طرح فاقد توجیه اقتصادی، قاعدتاً امکان حضور در بودجه را کمتر پیدا می‌کند.
این اتفاق یعنی کاهش درآمدهای نفتی در سال 1391 رخ داد اما در سال 1392 هم گفته می‌شد دولت اعتبارات عمرانی را به صورت غیرواقعی تصویب کرده بود.
سال 1391 را من قبول دارم و فکر می‌کنم بیش از 400 طرح در این سال اضافه شد. ولی در سال 1392 این مقدار کنترل شد. یعنی خود دولت کمتر از 10 طرح در نظر گرفت و در مجلس هم فکر می‌کنم حدود 50 تا 55 طرح اضافه شد. منتها با اینکه این تعداد کم شده، اما مقادیر بالای سال‌های قبل به هر حال آثار خودش را تحمیل کرده و ما باید بنشینیم و چاره‌اندیشی کنیم. واقعیت این است که حداقل در کوتاه‌مدت، اقتصاد کشور درآمدهای با سطوح سابق را نخواهد داشت. بنابراین باید بسیاری از این طرح‌ها تعیین تکلیف شود، چون دیگر پولی نیست که به آنها تزریق شود. سه دسته راهکار هم می‌شود برای تعیین تکلیف این طرح‌ها در نظر گرفت که یکی راهکارهای کوتاه‌مدت است، دیگری میان‌مدت و بلندمدت است و دسته دیگر هم اینکه اصلاً نوع نگرش ما به این موضوع باید اصلاح شود که اگر مایل بودید در مورد آنها عرض خواهم کرد.
قبل از اینکه وارد این بحث شویم، برخی می‌گویند تنها تحریم و کاهش درآمد در وضعیت فعلی موثر نبوده و شرایط داخلی هم نقش داشته است. در خصوص این موضوع می‌توان چنین چیزی گفت؟
ببینید، روند چند‌ساله نشان می‌دهد اگر بحث تحریم و کاهش درآمدهای نفتی هم نبود، رشد و انباشتگی که در طرح‌ها سال به سال ایجاد می‌شد، یعنی درج بی‌محابای طرح‌های عمرانی در بودجه، اقتصاد کشور را ناگزیر به چنین وضعیت‌هایی می‌رساند. این را ما باید حتماً در نظر بگیریم. یعنی روندی که داشتیم پیش می‌رفتیم به همین سمت بود. منتها نکته‌اش این است که مساله کاهش ناگهانی درآمد نفتی، شوکی بود که وارد شد. یعنی نصف شدن درآمدهای نفتی اتفاقی بود که باعث شد راهی که نهایت آهسته‌آهسته طی مثلاً هفت، هشت سال طی می‌شد، یکی دو ساله ما را به این نتیجه رساند.
وضعیت فعلی یعنی انباشت بیش از حد طرح‌های نیمه‌تمام چه تبعاتی برای اقتصاد کشور می‌تواند داشته باشد؟
باید اشاره کنم که معضل طرح‌های نیمه‌تمام آثار بسیار زیانباری برای اقتصاد دارد. اولین بحثی که وجود دارد این است که هر سرمایه‌گذاری، باید یک بازگشتی داشته باشد. یعنی شما سرمایه‌گذاری می‌کنید انتظار دارید که تولیدی از آن عاید شود. اما وقتی که احداث یک طرح عمرانی، سالیان سال طول بکشد و در این مدت هم مرتباً به آن منابع تزریق شود، به این معناست که سرمایه‌گذاری بی‌بازگشت صورت گرفته است. یعنی یک دوره حدوداً 10ساله طول می‌کشد تا اینها به بهره‌برداری برسد و اولین اثرش این است که بازدهی این‌گونه سرمایه‌گذاری‌ها و تعداد سرمایه‌گذاری‌ها در کشور شدیداً افت کند.
چون بازگشت یا بازدهی این سرمایه‌گذاری در مقایسه با افزایش هزینه‌های اولیه کم می‌شود؟
بله، چون هزینه‌های اولیه هم اضافه می‌شود. علاوه بر این مساله، وقتی هزینه‌ای می‌شود ولی تولیدی عاید نمی‌شود، اثر تورمی به وجود می‌آورد. چون تقاضای آن از طریق مخارجی که صورت می‌گیرد ایجاد می‌شود ولی از آن طرف تولیدی وارد عرضه اقتصاد نمی‌شود تا اثر تورمی افزایش تقاضا را خنثی کند. شاید یکی از عوامل تورم ساختاری در ایران همین بحث طرح‌های نیمه‌تمام باشد. آثار دیگری هم دارد. از جمله اینکه وقتی پیمانکاری 10 سال درگیر یک طرح باشد، عملاً ظرفیت فنی و پیمانکاری کشور رشد پیدا نمی‌کند. به جز این، اگر زمان انجام یک طرح خیلی طولانی شود، ممکن است حتی به سمتی برود که دولت مجبور باشد برای نگهداشت آن در طرح مجبور به هزینه‌های اضافی شود و عملاً طرح، پیش از بهره‌برداری مستهلک می‌شود.
شما به بحث سازمان مدیریت هم اشاره کردید. ولی خب دیدگاهی هم وجود دارد که می‌گوید کلاً برنامه‌ریزی متمرکز احتمال چنین مسائلی را بالا می‌برد. چون بالاخره یک نهاد مرکزی نمی‌تواند برای همه بخش‌ها و حوزه‌ها و استان‌ها، تصمیم‌گیری کارا انجام دهد.
واقعیت این است که این بحث، یک بحث حل‌نشده در اقتصاد ایران است. اینکه ببینیم اصلاً برنامه چیست و این روشی که ما داریم برخورد می‌کنیم اسمش برنامه‌ریزی هست یا نه. برنامه‌ریزی هم به آن مفهومی که شما می‌گویید، در اصل و در ابتدا تنها مربوط به طرح‌های عمرانی نبوده و کل فضای اقتصادی از طرف یک نهاد متمرکز مدیریت و برنامه‌ریزی می‌شده است. منتها نکته‌ای که وجود دارد این است که سازمان برنامه فلسفه وجودی‌اش در ابتدا طرح‌های عمرانی بود. یعنی زمانی که درآمد نفتی در اقتصاد ایران جدی‌تر شد، قرار شد با منابع حاصل از آن طرح‌های عمرانی انجام شود و یک سازمانی را هم درست کردند که متولی این طرح‌های عمرانی شد. من در بحث راهکارها به این موضوع هم اشاره
در حال حاضر طرح‌های بسیاری وجود دارد که اتفاقاً تمام هم شده‌اند ولی به کار کسی نیامده‌اند. این نشان می‌دهد که در ارزیابی‌های اولیه آنها اشتباهاتی وجود داشته است. یعنی ممکن است مثلاً هزینه‌های یک پل کاملاً پرداخت شده باشد و سر وقت هم به اتمام رسیده باشد، ولی کسی را پیدا نکنید که بیاید و از روی این پل رد شود. خیلی از طرح‌های ما به شکل واقعی کلمه، «اتلاف منابع» است.
خواهم کرد.یک نکته دیگر هم اینکه فرمودید در قانون قیدی که اضافه شده بود، قید فنی و اقتصادی بود.گفته می‌شود خیلی از پروژه‌‌ها فقط مشکل اقتصادی و هزینه ندارند و از لحاظ فنی هم مشکل دارند. در این خصوص دیدگاه شما چیست؟
اتفاقاً خارج از بحث طرح‌های نیمه‌تمام، در حال حاضر طرح‌های بسیاری وجود دارد که اتفاقاً تمام هم شده‌اند ولی به کار کسی نیامده‌اند. این نشان می‌دهد که در ارزیابی‌های اولیه آنها اشتباهاتی وجود داشته است. یعنی ممکن است مثلاً هزینه‌های یک پل کاملاً پرداخت شده باشد و سر وقت هم به اتمام رسیده باشد، ولی کسی را پیدا نکنید که بیاید و از روی این پل رد شود. خیلی از طرح‌های ما این شکلی است. یعنی به شکل واقعی کلمه، «اتلاف منابع» است. اگر نیمه‌تمام رها می‌شدند، خیلی بهتر از این بود که بابت آن هزینه شود و به انتها برسد. این هم یک بحث خیلی اساسی است. بنابراین وقتی می‌خواهیم وارد راهکار شویم باید کل فرآیند را ببینیم. در فرآیند، شروع طرح عمرانی یک موضوع مهم است و آن مرحله اولی که می‌روید سراغ یک طرح، باید واقعاً از ابعاد مختلف توجیه داشته باشد. الان طرح‌های عمرانی خیلی سنگینی در بعضی از استان‌ها انجام شده که اصلاً توجیه ندارد. به فرض رفته‌اند یک طرح عمرانی خیلی سنگین انجام داده‌اند و مثلاً دشتی را آب‌رسانی کرده‌اند که شاید چند صد میلیارد تومان بابت آن خرج شده باشد. ولی حتی یک کشاورز هم نمی‌یابید که در آنجا برود گندم بکارد و برداشت کند. چرا؟ چون مطالعه دقیقی در ابتدا انجام نشده که آیا در چنین فضایی اصلاً امکان این وجود دارد که از این طرحی که اجرا شده، بهره‌برداری شود یا خیر. این هم یک معضل جدی است.
اگر اجازه دهید وارد بحث راهکارها شویم. با توجه به اینکه مجموعه‌ای که دارد روی کار می‌آید با شعار حل مشکلات وارد شده، فکر می‌کنید با توجه به چالش‌های شناسایی‌شده در خصوص طرح‌ها، چطور باید با این مساله برخورد کرد؟ چون مشخص نیست هزینه طرح‌های فعلی هم اصلاً قابل تامین هست یا نه.
به نظر من هر راهکاری می‌خواهیم انتخاب کنیم باید ناظر بر کل فرآیند باشد یعنی از پیدایش یک طرح عمرانی تا انتها که بهره‌برداری و استفاده از آن است، برای همه معضلاتی که در این مسیر وجود دارد باید راه حل ارائه شود. قدم اول پیدایش طرح است. من بر‌می‌گردم به همان نکته‌ای که در ابتدا اشاره شد و اینکه قید کلان وجود ندارد. بنابراین اولین گام این است که اگر می‌خواهیم طرح عمرانی جدید تصویب کنیم، باید ظرفیت کلی دولت و ظرفیت کلی اقتصاد ایران را بررسی کنیم و ببینیم آیا دولت اصلاً توان تامین مالی اجرای چنین چیزی را دارد یا ندارد؟ در این زمینه خلاء قانونی داریم. یعنی هیچ جا نیامده است که ببینیم مثلاً کسری بودجه‌ای که تامین مالی طرح‌های عمرانی ایجاد می‌کند، از یک حدی بیشتر نباشد.
این برنمی‌گردد به اینکه کلاً هم بودجه دولت هر سال از لحاظ صوری بدون کسری بودجه بسته می‌شود؟
یک بخشی از آن برمیگردد به همان بحث شفافیت. یعنی تا وقتی که ندانید چقدر پول دارید، نمی‌توانید در مورد نحوه مصرف کردن آن فکر کنید. این گام اول است. یعنی به سمتی حرکت شود که منابع درآمدی‌مان شفاف شده و پیش‌بینی‌ها از درآمدها دقیق شود. روندی که در سالیان متمادی رخ داده، این است که ما به ماه‌های انتهایی سال که رسیده‌ایم، کل کسری بودجه را به طرح‌های عمرانی تحمیل کرده‌ایم، چون هزینه‌های جاری اجتناب‌ناپذیر و عمدتاً حقوق و دستمزد و یارانه است که نمی‌شود از آنها قطع کرد. همین می‌شود که در میانگین 15ساله اخیر، حدود 70 درصد عملکرد نسبت به مصوب وجود داشته است. حالا اما مشابه کاری که سازمان برنامه تا حدودی می‌کرد، ابتدا باید یک اولویت‌سنجی در حین تهیه و تدوین بودجه داشته باشیم که مثلاً اگر 100 طرح نامزد ورود به بودجه هستند و مجموع آنها بیش از ظرفیت کلی بودجه دولت برای تامین مالی است، آنها را اولویت‌بندی کرده و آنهایی را که اولویت بالاتری دارند متناسب با ظرفیت دولت وارد بودجه کنیم .
یعنی روی جزییات و اولویت‌بندی طرح‌ها، دولت خودش نظر بدهد و مجلس هم وارد سطح کلان آن بشود که سقف کلی چقدر باشد؟
همین طور است. نکته دیگر اینکه مطالعات توجیه فنی و اقتصادی، به شکل واقعی انجام شود. این مواردی که طرحی انجام شده و به درد کسی نخورده است، نشان‌دهنده یک نقص جدی در وضعیت موجود است. من حتی می‌گویم در وضعیت فعلی شاید یک گزینه این باشد که تا چند سال هیچ پروژه‌ای استارت زده نشود و به فکر این باشیم که فعلاً طرح‌هایی را که وجود دارد به اتمام برسانیم. تا اینجا راهکار برای طرح‌های جدید بود که در واقع ورودی‌ها را کنترل می‌کرد تا دیگر فشار بیشتری از این ناحیه به دستگاه اجرایی برای تامین مالی وارد نشود. اما برای موارد فعلی که عنوان طرح نیمه‌تمام شناسایی می‌شود، چه کار باید کرد؟ یکی اینکه ارزیابی مجددی از این طرح‌ها صورت گیرد و آنهایی را که از نظر توجیه فنی و اقتصادی رد می‌شود کلاً متوقف کنیم. گام بعدی، روش‌هایی است که می‌شود با آنها بخش خصوصی را در تامین مالی طرح‌های نیمه‌تمام سهیم کرد. این هم موضوع خیلی مهمی است و شامل طیفی می‌شود که از جلب مشارکت بخش خصوصی شروع می‌شود که کماکان مسوولیت تکمیل و بهره‌برداری طرح با دولت باشد، تا در انتهای طیف که منتهی به روش‌های مختلفی می‌شود که واگذاری کامل است. مکانیسم‌ها را هم باید طوری تنظیم کرد که برای بخش خصوصی صرفه داشته باشد که بیاید یک طرح نیمه‌تمام را تملک کند، مشروط بر اینکه این طرح را به انتها برساند. یعنی مابقی سرمایه‌گذاری را خودش انجام بدهد و بهره‌برداری کند.
این موضوع از لحاظ هزینه‌ها به دولت کمک می‌کند و ممکن است درآمد هم برای دولت داشته باشد، ولی مشکلی که هست به ظرفیت کارشناسی دولت مربوط می‌شود و اینکه ممکن است مسائلی که پس از خصوصی‌سازی پیش آمد، اینجا هم به دلیل اینکه مطالعات دقیقی انجام نشود، پیش بیاید.
در همین مرحله مطالعه هم من فکر می‌کنم می‌شود از ظرفیت بخش خصوصی استفاده کرد. من قبول دارم که شاید ارزیابی مجدد این همه طرح کار راحتی نباشد. اما الان شرکت‌هایی وجود دارد که کارشان ارزیابی پروژه و شیوه‌های تامین مالی پروژه است. در همین مرحله هم می‌شود متولی اصلی خود سازمان برنامه در نظر گرفته شود، منتها برای مطالعات و ارزیابی مجدد از ظرفیت بخش خصوصی استفاده کرد. هم ارزیابی کنند و هم اینکه اصلاً نظر بدهند که روش بهینه تامین مالی برای اتمام آنها چیست؟
این دو راهکار برای طرح‌های جدید و موجود بود و می‌ماند بحث راهکار بلندمدت. در مورد آن، نکته‌ای که وجود دارد این است که باید ببینیم بالاخره در همه جای دنیا طرح‌های عمرانی انجام می‌شود. جاده می‌سازند، فرودگاه می‌سازند، سد می‌سازند و خیلی از آنها هم نفت ندارند. بالاخره باید یک مطالعه‌ای انجام شود که آنها چگونه دارند این زیرساخت‌هایشان را تامین می‌کنند. حتماً یک روش‌هایی وجود دارد که فارغ از نفت، این موارد را در قالب استقراض، سرمایه‌گذاری و مشارکت‌جویی بخش خصوصی تامین مالی کرد. البته ممکن است در برخی موارد بخش خصوصی تمایل و نفعی برای ورود نداشته باشد. مثلاً برای احداث پارکینگ در تهران شاید یک طرح انتفاعی که بخش خصوصی به آن راغب باشد، واقعاً نباشد. منتها شهرداری می‌گوید در ازای این شش طبقه پارکینگ که شما احداث می‌کنید، دو طبقه به شما امتیاز تجاری داده می‌شود. این باعث می‌شود که یک طرح که در ظاهر امر کاملاً غیراقتصادی و بدون صرفه اقتصادی است، با این راهکاری که شهرداری اتخاذ می‌کند تبدیل به یک طرح جذاب برای بخش خصوصی می‌شود. اما این موضوعی است که مورد به مورد فرق می‌کند.
دیدگاه تان را بنویسید