احیای یک سازمان

دولت یازدهم، اگرچه احیای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور را به عنوان یکی از اولویت‌های خود در 100روز نخست فعالیت خود عنوان کرد و این امر ظرف این زمان کوتاه محقق نشد اما پیش‌بینی‌ها بر این است که پروسه احیای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در سال آینده به نتیجه برسد. مجلس نیز البته یک فوریت تشکیل سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی را تصویب کرده است و آن‌گونه که از شواهد پیداست، ساختار سازمانی ترسیم شده و شرح وظایف نیز مشخص شده است. بنابراین پیش‌بینی می‌شود در نیمه نخست سال آینده، شاهد احیای سازمان باشیم؛ البته نه با ساختار پیشین. ساختار قبلی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی دارای ایرادات بسیاری بود که شاید یکی از اصلی‌ترین دلایلی که سبب شد دولت نهم این سازمان را به معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی تبدیل کند، همین ایرادات ساختاری بود. یکی از این ایرادات زمانی خود را نشان داد که سازمان امور اداری و استخدامی با سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی ادغام شد. در نتیجه این ادغام، سازمان امور اداری و استخدامی و وظایف آن تا حدودی مغفول باقی ماند. در واقع در هر معاونت، یک اداره کل ایجاد شده بود که این اداره کل، امور مربوط به این معاونت را پی می‌گرفت. جایگاه سازمان امور اداری و استخدامی با وجود آنکه در رده معاونت سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی قرار گرفت، تنزل یافت؛ اما اشکال اساسی‌تری که می‌توان به ساختار سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی وارد کرد این است که این سازمان، سازمانی چابک و فعال نبود. کندی و سکون، ویژگی سازمان‌هایی است که فربه می‌شوند. در حالی که سازمان‌های پویا، به جای اتکا بر کارمندان داخلی، از امکان برون‌سپاری امور به موسسات و سازمان‌های تخصصی مربوطه نیز بهره می‌گیرند. در واقع به دلیل آنکه دو سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی و امور اداری و استخدامی در یکدیگر ادغام شده بودند، کارمندان این دو نهاد در یک ساختار واحد قرار گرفتند. افزون بر این، در سالیان متمادی، نیروهای جدیدی هم جذب شدند و در نتیجه سازمان چابکی مورد انتظار را تا اندازه‌ای از دست داد. این موارد باید در احیای سازمان در سال آینده، مورد توجه قرار گیرد. سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی جدید، باید محور فعالیت‌های خود را بر امر «نظارت» قرار دهد. شایسته است که در ساختار جدید، مطالعات کارشناسی و بررسی‌های تخصصی نیز به کارشناسان مجرب بیرونی سپرده شود.

اما با وجود این مشکلات ساختاری، تداوم فعالیت این سازمان برای پیشبرد فرآیند توسعه، یک ضرورت بود. به هر روی، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در اغلب کشورها، نقش برنامه‌ریزی برای آینده کشور را بر عهده دارد. سند چشم‌انداز، برنامه‌های20ساله و پنج‌ساله توسط آن نوشته و همزمان پیگیری می‌شود. این سازمان همچنین وظیفه دارد، در زمان تدوین برنامه، مشکلات و عقب‌ماندگی‌ها را رصد و راهکارهای متناسب برای رفع این مشکلات را ارائه کند. سازمان با توجه به نظرات مقام معظم رهبری به عنوان سیاست‌های کلی نظام، نظرخواهی از کارشناسان و باس ارزیابی برنامه‌های پیشین، اهداف سیاسی اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی را تعیین و اولویت‌بندی می‌کرد. در عین حال، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، قوانین بودجه را با همکاری وزارتخانه‌ها تنظیم می‌کرد و در حقیقت برنامه‌های پنج‌ساله به برنامه‌های یک‌ساله تقسیم و به مجلس تقدیم می‌شد. این بررسی نیز صورت می‌گرفت که در طول ‌سال‌هایی که از زمان برنامه گذشته است، قوانین بودجه، چند درصد به اهداف خود دست یافته است. علاوه بر این موارد، در طول سال آینده بر اساس بودجه تنظیمی تا چه حد باید پیش برود. از سوی دیگر همان گونه که در شرکت‌ها حسابرسی وجود دارد، عملکرد مالی این شرکت‌ها را مورد بررسی قرار می‌دهد. در سطح وزارتخانه‌ها این حسابرسی وجود ندارد اما سازمان یا نهادی باید وجود داشته باشد که بودجه شرکت‌ها و وزارتخانه‌ها را بررسی کند و بر نحوه هزینه‌کرد بودجه، نظارت و بازرسی داشته باشد. برای مثال در مورد طرح‌های عمرانی که در آن ارقام سنگینی از بودجه عمومی کشور هزینه شد، باید سازمانی وجود می‌داشت تا نحوه صرف این بودجه را پیگیری کند و مورد بررسی قرار دهد. برای مثال، در یک پروژه سدسازی، باید مشخص شود هدف از احداث آن چیست؟ قرار است در بخش کشاورزی تاثیر بگذارد، یا نیاز مردم را به آب شرب مرتفع کند، یا اینکه قرار است، آب در بخش صنعتی مورد استفاده قرار گیرد. برای مثال، پرسش‌های دیگری که ضرورت دارد در مورد این پروژه به آن پاسخ داده شود، این است که سد باید ظرف چند سال به بهره‌برداری برسد؟ ممکن است، شرکت‌های آب منطقه‌ای اعلام کنند که این سد ظرف مدت معینی باید به بهره‌برداری برسد. سازمان در این مرحله بودجه تخصیص می‌داد و سپس پیشرفت کار را دنبال می‌کرد که آیا روند پیشرفت کار، متناسب با اهداف تعیین‌شده بوده است؟ اگر پیشرفت متناسب بود، بخش‌های بعدی بودجه تخصیص داده می‌شد. با وجود سازمان، بودجه عمرانی به بخش‌های جاری تخصیص داده نمی‌شد. به این معنا که شرکت‌ها اجازه نمی‌یافتند، هزینه‌هایی خارج از چارچوب داشته باشند. در چنین شرایطی می‌توان تصور کرد که خلاء چنین نهادی چه خسارت‌ها و آسیب‌هایی را متوجه کشور ساخته است. پس از انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، مدیریت سازمان برنامه استان‌ها زیر نظر استانداری‌ها، به فعالیت پرداخت؛ به این دلیل که نظارت به استانداری‌های مستقر در استان‌ها سپرده شده است. مساله اینجاست که اگر استاندار مجری است، معاون او نمی‌تواند نظارت مناسبی بر اقدام مافوق خود اعمال کند. بلکه این نظارت باید در سطح معاونت ریاست‌جمهوری صورت گیرد. وقتی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی وجود داشت، مدیر سازمان در استان، زیرمجموعه استانداری نبود، بلکه تحت نظر معاونت سازمان قرار داشت. البته باید پذیرفت که سازمان نیز مانند سایر نهادها ممکن بود دارای نقاط ضعفی باشد و برای بهبود کارکرد این سازمان، باید نقاط ضعف آن اصلاح می‌شد. اما رئیس‌ دولت قبل، حکم انحلال سازمان را صادر کرد و اختیارات آن را نیز به استان‌ها و وزارتخانه‌ها و بخشی را نیز به معاونت نظارت راهبردی خود تفویض کرد.

البته برخی معتقدند حتی در زمان وجود این سازمان، توجه شایسته‌ای به برنامه‌هایی که توسط این سازمان تدوین می‌شد، صورت نمی‌گرفت. در پاسخ باید گفت، این موضوع ارتباطی با موجودیت یا عدم موجودیت سازمان ندارد؛ ریشه این بی‌توجهی را باید در طرز تفکر و نحوه برنامه‌پذیری در کشور جست‌و‌جو کرد. اما به طور کلی باید بررسی کرد که دلایل توجه یا عدم توجه به برنامه‌های سازمان در دوره‌های گوناگون چه بوده است؟ سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، متولی تخصیص بهینه منابع در سطح کشور بود. در اقتصاد، نیازها بی‌شمار و منابع محدود هستند. برای کسب بهترین نتیجه، باید تخصیص بهینه صورت گیرد. سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی متولی این کار بود و با همفکری و همکاری دیگر وزارتخانه‌ها، آن را به انجام می‌رساند. با انحلال سازمان، فرآیند تخصیص بهینه منابع دچار اخلال شد. به این معنا که ممکن است اولویت‌بندی نادرستی برای هزینه‌کرد منابع صورت گیرد. به بیان ساده‌تر، تخصیص بهینه منابع، زمانی مخدوش می‌شود که فعالیت‌هایی با ارزش افزوده کمتر به فعالیت‌هایی که ارزش افزوده بیشتری تولید می‌کند، ارجحیت داده شود. فرآیند تدوین قوانین یا برنامه‌ها چنین بود که برنامه پس از طراحی به مجلس می‌رفت تا نمایندگان نیز دیدگاه‌های خود را اعلام کنند، بعد برنامه به کمیسیون تلفیق و صحن علنی می‌رفت تا رای عموم نمایندگان را اخذ کنند. در نهایت در شورای نگهبان، عدم مغایرت آن با قانون اساسی و شرع مقدس اسلام به تایید می‌رسید. نتیجه، قانون جامعی بود که همه نهادها روی آن به اتفاق نظر دست یافته بودند. با انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی نه‌تنها محوریت این هماهنگی فروپاشید که فرآیند «تخصیص بهینه» منابع نیز به مسلخ رفت.