چرا مقررات‌زدایی در ایران به کندی پیش می‌رود؟
هزارتوی مقررات
اکثر تئوری‌های رشد اقتصادی، سرمایه اعم از فیزیکی، انسانی، اجتماعی و… را محرک رشد اقتصادی می‌دانند.
محمدکاظم رحیمی/دانشجوی اقتصاد دانشگاه صنعتی شریف
اکثر تئوری‌های رشد اقتصادی، سرمایه اعم از فیزیکی، انسانی، اجتماعی و... را محرک رشد اقتصادی می‌دانند. بی‌شک سرمایه‌گذاری و انباشت سرمایه دریک فضای باثبات اقتصادی و فضای مساعد کسب‌وکار روی می‌دهد و آنچنان که پیداست لازمه یک فضای مساعد و مناسب کسب‌وکار، قانونگذاری مناسب و در جهت صحیح است. در این میان ممکن است در اثر سیاست‌های اشتباه گذشته در کشوری، انباشتی از قوانین به‌وجود آمده باشد که خود به مانعی برای پیشرفت و توسعه کسب‌وکار بدل شده باشد. در این صورت حذف این قوانین مزاحم و دست و پاگیر و مخل، سبب توسعه کسب‌وکار و افزایش رشد اقتصادی خواهد شد.
بنابراین یکی از پیش‌نیازها و ملزومات بهبود فضای کسب‌وکار، شناسایی قوانین و مقررات مخل و حذف آنهاست که تحت عنوان مقررات‌زدایی شناخته می‌شود و مدت‌هاست که اقتصاددانان در راستای بهبود کسب‌وکار بر حذف مقررات زائد تاکید دارند اما سوال اساسی این است که چرا دولت در این زمینه کار خاصی انجام نداده است؟
در این راستا که بهبود فضای کسب‌وکار و حذف قوانین و مجوزهای دست و پاگیر چگونه موجب افزایش رشد اقتصادی می‌شود نگارنده در یادداشت دیگری تحت عنوان «مطالبات بخش خصوصی از مجلس جدید» یکی از مهم‌ترین و جدی‌ترین مطالبات بخش خصوصی را تجمیع، بهبود و اصلاح فضای کسب‌وکار دانسته و یادآور شد که بهبود فضای کسب‌وکار از سه طریق بر افزایش رشد اقتصادی کشورها کارگر می‌شود: اولاً فضای مساعد کسب‌وکار، هزینه مبادله بنگاه‌های اقتصادی را کاهش می‌دهد که در نتیجه افزایش سرمایه‌گذاری اتفاق خواهد افتاد و منجر به سودآوری بنگاه‌ها و در نهایت رشد اقتصادی خواهد شد. ثانیاً فضای مناسب کسب‌وکار، مخاطره فعالیت‌های اقتصادی را کاهش و از این جهت فعالان اقتصادی در فضای امن‌تر و کم‌ریسک‌تری برنامه‌ریزی توسعه و رشد بنگاه و صنعت خود را در دستورکار قرار خواهند داد که این مساله سرجمع، منتج به تقویت موتور رشد اقتصاد کشور خواهد شد. ثالثاً محیط مساعد کسب‌وکار و حذف قوانین دست و پاگیر، باعث افزایش رقابت و تسهیل در ورود و خروج بنگاه‌های اقتصادی به بازار می‌شود.
بنابراین اهمیت بهبود فضای کسب‌وکار و حذف قوانین مضر و دست و پاگیر، در توسعه اقتصادی کشور واضح و مبرهن است اما بررسی آمارها و گزارش‌های جهانی در طول سالیان گذشته نشانی از بهبود آنچنانی در فضای کسب‌وکار نمی‌دهد. در گزارش سالانه «انجام کسب‌وکار» سال 2016، که موسسه بانک جهانی آن را منتشر کرده است ایران در میان 189 کشور مورد بررسی، رتبه 118 را داراست و این مساله عمیقاً فضای نامناسب کسب‌وکار را گوشزد می‌کند که بی‌شک بخش عظیمی از آن به دلیل مقررات زائد و اضافی بروز کرده است. فضای کسب‌وکار، همان زمین بازی است که مساعد بودن و مناسب بودن آن، مهم‌ترین تاثیر را بر بازیگران بخش خصوصی گذاشته و موجب نمایش بهتر و رقابتی هیجان‌انگیزتر می‌شود و اقتصادی شکوفاتر را رقم خواهد زد. در این یادداشت برای پاسخ به این سوال که چرا مقررات‌زدایی در ایران به کندی پیش می‌رود، در ابتدا به سراغ تجربه جهانی مقررات‌زدایی و نقش و تاثیر آن بر توسعه و رشد اقتصادی رفته و در ادامه در مورد مقررات‌زدایی و تلاش برای رفع آن و چرایی کندی مقررات‌زدایی در ایران صحبت خواهیم کرد.
تجربه جهانی مقررات‌زدایی
یکی از کشورهایی که در زمینه مقررات‌زدایی تجربه بسیار خوبی دارد کره جنوبی است که توجه به تجربه این کشور می‌تواند راهنمایی‌های ارزنده‌ای در اختیار قرار دهد. بر اساس گزارش‌ها کره جنوبی در اوایل دهه 1990 میلادی طرح 100روزه‌ای با عنوان «طرح صدروزه برای یک اقتصاد جدید» را توسط رئیس‌جمهور وقت خود کیم یونگ سام در سال 1993 اعلام کرد. این طرح در واقع سرآغاز بعد آزادسازی در نظام مقررات‌گذاری کشور توسعه‌گرای کره جنوبی بود که به موجب این برنامه کمیسیونی با عنوان «کمیسیون مقررات‌زدایی از مدیریت اقتصادی» در همان سال تاسیس و اصلاحات برای پایان دادن به دخالت‌های گسترده دولت در اقتصاد شروع شد و طبق آمار حدود 50 درصد از قوانین موجود ملغی شدند. از طرف دیگر دولت کره بازارهای این کشور را آزاد و بسیاری از موانع و مقررات زائد از سر راه سرمایه‌گذاری خارجی را حذف کرد اما این اقدام به بحرانی که آن روزها کره جنوبی گرفتار شده بود دامن زد و بررسی‌ها و تحقیقات آتی نشان داد تضعیف بیش از حد مقررات و کنترل ناچیز دولت بر سیستم مالی موجب شده است تا کشور کره در تله مقررات‌زدایی بیش از
حد گرفتار و بحران اقتصادی در آن کشور تشدید شود. برای رهایی از این تله، دولت کره جنوبی به این نتیجه رسید که در اصلاح نظام مقررات‌گذاری به جای تاکید بر کاستن از تعداد مقررات، باید به ارتقای کیفیت مقررات توجه کند.
در زمینه تجارب مقررات‌زدایی، آلمان یکی از دیگر قدرت‌های اقتصادی دنیا را می‌توان مثال زد که بی‌شک توسعه و پیشرفت اقتصادی‌اش مرهون فضای مساعد کسب‌وکار و سیاستگذاری و قانونگذاری‌های مناسب است. در سال 1964، دولت فدرال آلمان پرسشنامه‌ای با عنوان «فهرست آبی» منتشر می‌کند که شامل 48 پرسش خاص و جزئی است که بر اساس 10 پرسش اصلی تنظیم و تدوین شده است. عناوین 10 پرسش اصلی به این شرح است: «آیا باید اقدامی را انجام داد؟ آیا راهکار جایگزینی وجود دارد؟ آیا دولت فدرال باید اقدامی انجام بدهد؟ آیا وضع قانون موضوعه ضروری است؟ آیا لازم است قانونی در حال حاضر وضع شود؟ آیا محدوده طرح پیشنهادی ضروری است؟ آیا می‌توان برای مقررات‌گذاری محدوده زمانی مقرر کرد؟ آیا قانون برای شهروندان قابل فهم و پذیرش است؟ آیا قانون قابل اجراست؟ آیا می‌توان رابطه متناسب میان هزینه‌ها و منافع برقرار کرد؟»
ارزیابی پرسشنامه‌های مربوطه راه را برای قانونگذاری مناسب‌تر و اصلاح بعضی قوانین موجود و حذف قوانین دست و پاگیر و مخل باز کرد. در ادامه اصلاحات در آلمان در سال 1989، دولت فدرال تلاش کرد تا به طور کلی راهکار بهبود قانونگذاری را تقویت کند که در این راستا شش راهکار از طرف متخصصان شامل دستورالعمل‌هایی برای بررسی مقررات جدید، کنترل میزان موفقیت و تاثیر قوانین مصوب، تاکید بیشتر بر ابعاد اجرایی، استفاده از امکانات فنی در تهیه پیش‌نویس‌ها و... بود که برای اجرایی کردن این راهکارها هسته‌ای از طرف دولت تشکیل شد که بعدها توصیه‌های جالبی ارائه دادند که به بهبود فضای کسب‌وکار و توسعه آلمان کمک شایانی کرد.
حال به سراغ تجربه آمریکا می‌رویم، کشوری که در آن بیشتر به ارزیابی اثرات قوانین وضع‌شده بر بنگاه‌های کوچک و متوسط متمرکز می‌شود چرا که مطالعات درون‌کشوری نشان داده است قوانین موجود و جدید بیشتر بنگاه‌های خرد و کسب‌وکارهای کوچک و متوسط را تحت تاثیر قرار می‌دهد تا بنگاه‌های بزرگ را.
بنابراین آمریکا با سرلوحه قرار دادن این موضوع که قوانین چه تاثیری بر بنگاه‌های کوچک و متوسط می‌گذارد در تصویب قوانین جدید و همچنین حذف قوانین و مجوزهای زائدکه باعث محدودیت در رشد و توسعه این صنایع می‌شد، مبادرت ورزید.
مقررات‌زدایی در ایران
در ایران مقررات‌زدایی و حذف فرآیندهای زائدسرمایه‌گذاری در قانون سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی و همچنین در برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه در دستور کار قرار گرفته و مبانی این طرح به شرح زیر است:
الف- تبصره 4 ماده (7) مقررات اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی
رئیس‌جمهور موظف است هیاتی را مامور نظارت بر مقررات‌زدایی و تسهیل شرایط صدور مجوزها و پروانه فعالیت‌های اقتصادی کند. این هیات مکلف است برای مواردی که تحقق این اهداف محتاج به تغییر قوانین است لوایح مورد نظر را تهیه و تقدیم هیات وزیران کند.
ب- ماده 62 قانون برنامه پنجم توسعه کشور
در کلیه مواردی که فعالیت اشخاص حقیقی و حقوقی منوط به اخذ مجوز اعم از گواهی، پروانه، جواز، استعلام یا موافقت و موارد مشابه آن از دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده 5 قانون محاسبات عمومی است، دستگاه‌های مذکور موظفند حداکثر مدت سه ماه پس از ابلاغ این قانون، نوع مجوز و فعالیت مربوط و نیز مبانی قانونی موکول بودن فعالیت به اخذ مجوز و همچنین شیوه صدور، تمدید، لغو و سایر مقررات ناظر برآن را رسماً به کارگروهی متشکل از معاونت، معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس‌جمهور، معاونت حقوقی رئیس‌جمهور، وزرای امور اقتصادی و دارایی، کار و امور اجتماعی و دادگستری و نیز سه نفر از نمایندگان مجلس از کمیسیون‌های برنامه و بودجه، اصل90 قانون اساسی و اقتصادی به عنوان ناظر اعلام کند. در صورت عدم ارسال مستندات موضوع این ماده در مهلت تعیین‌شده، الزام اشخاص حقیقی و حقوقی به اخذ مجوز ممنوع است و بالاترین مقام دستگاه و مقامات و مدیران مجاز از طرف وی مسوول حسن اجرای این حکم می‌باشند.
کارگروه موظف است ظرف شش ماه پس از اتمام مهلت فوق ضمن بررسی وجاهت قانونی آنها با رویکرد تسهیل، تسریع، کاهش هزینه صدور و تمدید مجوز و هماهنگی دستگاه‌های مختلف و حذف مجوزهای غیر‌ضرور و اصلاح یا جایگزینی شیوه تنظیم مقررات هر نوع فعالیت و بازرسی نوبه‌ای برای احراز مراعات آن مقررات به جای شیوه موکول بودن فعالیت به اخذ مجوز نسبت به ابلاغ دستورالعمل مشتمل بر بازنگری و تسهیل و اصلاح و جایگزینی روش‌ها، تجمیع مجوزها و لغو مجوزهای غیرضروری در چار‌چوب ضوابط قانونی برای هر نوع فعالیت پس از تایید رئیس‌جمهوری اقدام کند. این دستورالعمل جایگزین دستورالعمل‌ها و روش‌های اجرایی لغو یا اصلاح‌‌شده به موجب این ماده محسوب می‌شود و برای همه دستگاه‌های اجرایی مذکور لازم‌الاجراست.
نتایج مورد انتظار از اجرای ماده 62 قانون برنامه پنجم توسعه کشور و همچنین تبصره 4 ماده (7) مقررات اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی به شرح زیر است:
بهبود فضای کسب‌وکار؛ از طریق شفاف‌سازی فرآیندها، ساده‌سازی فرآیندها، جلوگیری از رانت در دستگاه‌های دولتی و نیز حذف نمودن مجوزهای غیرضروری و مجوزهایی که وجاهت قانونی ندارند.
همچنین در راستای مقررات‌زدایی و حذف قوانین مخل و مجوزهای دست و پاگیر کمیته ماده 76 قانون برنامه پنجم توسعه نیز تشکیل شده است که به موجب آن زدودن مقررات دست و پاگیر و مجوزهای غیرضروری و حذف موانع تولید و صادرات و اشتغال در دستورکار این کمیته قرار گرفته است.
اما با این اوصاف سوال اساسی که این یادداشت به آن می‌پردازد این است که چرا مقررات‌زدایی در ایران به کندی پیش می‌رود و حذف مقررات و مجوزهای غیرضروری به سختی ممکن است؟
چرا مقررات‌زدایی در ایران به کندی پیش می‌رود؟
1- ساختار غیرحزبی نظام قانونگذاری
مجلس در اکثر نظام‌های دنیا نقش والا و برجسته‌ای ایفا می‌کند و محور بسیاری از قانونگذاری‌ها، سیاستگذاری‌ها و برنامه‌ریزی‌هاست. بی‌شک این نهاد مهم و تاثیرگذار در ساختار نظام جمهوری اسلامی ایران هم نقش بی‌بدیلی را داراست و سرنوشت بسیاری از مسائل کشور در گرو کیفیت کارکرد این نهاد مهم و قدرتمند است. یکی از مهم‌ترین وظایف و اختیارات مجلس به حوزه قانونگذاری مربوط است که این نهاد مهم را به رکن اصلی قانونگذاری در کشور بدل کرده است. طبق آنچه در تعریف کلیات مجلس آمده است، طرح‌های قانونی به پیشنهاد حداقل 15 نفز از نمایندگان در مجلس قابل طرح است. به اعتقاد نگارنده همین مساله یکی از مهم‌ترین دلایل اصلی متورم شدن و ازدیاد قوانین و کندی سرعت مقررات‌زدایی در جامعه ما محسوب می‌شود. این موضوع بی‌شک در مرتبه اول به ساختار غیرحزبی مجلس برمی‌گردد زمانی که احزاب به صورت قوی و قدرتمند در ساختار کشور وجود نداشته باشند یا اجازه ورود و خودنمایی از آنها سلب شود، آنگاه جز واگرایی، عایدی دیگری نخواهد داشت به طوری که تعدد و تورم قوانین یکی از دستاوردهای بی‌چون و چرای این ساختار خواهد بود و از طرف دیگر این مساله و این ساختار خود به یکی
از موانع حذف مقررات زائدو دست و پاگیر بدل خواهد شد.
2- بحث اقتصاد سیاسی و رانت‌خواری ذی‌نفعان
اگر از بعد اقتصاد سیاسی به مساله نگاهی بیندازیم، وضعیت و شرایط خاص موجود در هر کشوری به نوعی بیانگر یک تعادل سیاسی است که در نتیجه وجود و رقابت بین گروه‌های ذی‌نفع شکل گرفته است. پایداری این تعادل به مسائل بسیار زیادی گره خورده و خروج از آن نیازمند جابه‌جایی گروه‌های ذی‌نفع و تغییر ساختارهای حکومتی و... است. بنابراین اگر با عینک اقتصاد سیاسی به موضوع نگاه بیندازیم، مقررات و مجوزهای دست و پاگیر که امروزه به کندی توسعه و رشد اقتصادی کشور دامن زده است، حتماً گروه‌های ذی‌نفعی دارد که از شرایط موجود منتفع می‌شوند. بی‌شک یکی از این گروه‌های ذی‌نفع کاسبان مجوزها هستند که از این رهگذر منافع مالی هنگفتی را به جیب می‌زنند. کاسبان مجوزها مشمول دو گروه از افراد است، گروه اول افرادی هستند که انواع مجوزها را می‌فروشند، و از این منظر هم حس اقتدارگرایی پیدا می‌کنند که این حس در ادامه به سدی مقاوم در مقابل تغییر قوانین و به‌روز شدن آنها تبدیل می‌شود و هم این امکان برایشان موجود است تا با گرفتن رشوه، مجوز کسب‌وکار را برای عده‌ای که حاضر و مایل به پرداخت آن هستند زودتر از موعد مقرر فراهم کنند و مابقی مجوزها را در نوبت رسیدگی
قرار دهند. گروه دوم شامل افرادی است که صاحب کسب‌وکارهای موجودند و از قدرت چانه‌زنی و لابی‌گری زیادی در بین گروه اول برخوردارند که به واسطه آن مانع از ورود رقبای جدید می‌شوند.
نتیجه اینکه منتفعان از وضع موجود که علی‌القاعده تعداد آنها هم کم نیست از این بازار سرشار از قانون و بی‌قانونی، نهایت استفاده را می‌برند و معمولاً از جدی‌ترین و قوی‌ترین لابی‌کنندگان و مخالفان تغییر وضع موجودند.
3- بوروکراسی عریض و طویل دولتی
بوروکراسی عریض و طویل دولتی که خود احتمالاً در نتیجه سیاست‌های نامناسب و فشارهای اجتماعی و قانونگذاری‌های غلط به وجود آمده است یکی دیگر از مهم‌ترین دلایل کندی مقررات‌زدایی در کشور است. بوروکراسی عریض و طویل به دلیل جو رسمی و مقرراتی و توجه بیش ازحد به قوانین و رعایت مسائل سلسله‌مراتبی از یک طرف و تاکید بر انضباط و احتیاط از طرف دیگر، نوآوری، خلاقیت، کارآفرینی و شکوفایی بنگاه‌های اقتصادی را در نطفه خفه کرده و پاشنه آشیل صنایع و بنگاه‌های تولیدی و خدماتی و همچنین صنایع دانش‌بنیان و کسب‌وکارهای کوچک و متوسط شده است. گو اینکه در بسیاری از مواقع همین بوروکراسی موجود، موجب این می‌شود که بسیاری از فعالان اقتصادی برای کسب مجوز یک فعالیت اقتصادی عطای آن را به لقایش می‌بخشند و از ادامه مسیر منصرف می‌شوند.
همچنین در اکثر مواقع قوانین جدیدی که در مجلس تصویب می‌شود، تشکیل ادارات جدیدی را سبب شده که تجربه نشان داده است بیشتر در ادامه گسترش بوروکراسی عمل می‌کنند تا ایفای نقش و قانونی که برای آن تشکیل شده‌اند. از طرف دیگر اگر مجلس در راستای قانون جدید یا حذف و اصلاح قوانین موجود به این نتیجه برسد که سازمان یا اداره‌ای باید حذف شده و از دستور کار خارج شود به علت اینکه حذف این ادارات بعد از لغو یا اصلاح آن قانون موجب بیکار شدن عده‌ای می‌شود و این مساله فشارهای اجتماعی و سیاسی را در پی دارد، خود سدی بزرگ در مقابل تغییر و مقررات‌زدایی محسوب می‌شود که سختی کار را دوچندان کرده است.
نتیجه اینکه بوروکراسی عریض و طویل دولتی، روی هم رفته موجب تشکیل ادارات جدید و فربه شدن بدنه دولت خواهد شد و از دل این فربهی و گستردگی، تضاد قوانین و سردرگمی، سر بیرون خواهد آورد و می‌طلبد تا در این مورد چاره اساسی‌تری اندیشیده شود.
4- غایب بودن نگاه سیستمی و همه‌جانبه به قانون
از گردنه اقتصاد سیاسی و بوروکراسی عریض و طویل دولتی که بگذریم، نوع نگاه به قانون و قانونگذاری معضل بعدی در سد راه اصلاح و به روزآوری قوانین موجود و حذف قوانین مخل و دست و پاگیر قلمداد می‌شود.
اگر حیات و ممات اجتماعی و سیاسی، به عنوان یک سیستم دینامیک و پویا در نظر گرفته شود این مساله در عصر کنونی، بلافاصله ما را به مدیریت صحیح این سیستم و ضرورت نگاه سیستمی به آن رهنمون می‌سازد. به همین ترتیب اگر قانون و قانونگذاری را به عنوان یک سیستم پویا در نظر بگیریم آنگاه، موضوعی که به نظر می‌رسد بیش از هرچیزی ضروری نظام قانونگذاری کشور است نگاه سیستمی و همه‌جانبه‌نگر به آن است. چه اینکه این نوع نگاه بالطبع با برگزاری همایش و کنفرانس و سخنرانی جنبه اجرایی به خود نخواهد گرفت و قطعاً نیازمند تحقیق و تفحص و تدوین استراتژی‌های مناسب است. استراتژی‌هایی که با نگاه سیستمی و همه‌جانبه در مدیریت کشور، به‌خصوص در زمینه قانونگذاری، توسعه و رشد پایدار اقتصادی را هدف خود قرار دهند. وضع قوانین صرفاً برای انباشته شدن و تبدیل به کتاب شدن نیست بلکه هدف نهایی از وضع قوانین اجرا و نظارت است و سوال این است که امروزه چند درصد از قوانین ما پس از تصویب اجرا شده است؟ پاسخ این سوال واضح و مبرهن است و حلقه اجرا، نظارت و اصلاح قوانین حلقه مفقوده مهمی است که غایب بودن نگاه سیستمی و همه‌جانبه به قانون را یادآور می‌شود. همچنین لازم به
تذکر است که در وضع قوانین لازم است اثرات جانبی هر قانون به طور کلی مورد بررسی قرار بگیرد و اثرات مختلف و هزینه‌هایی که یک قانون در عقبه خود دارد به صورت کلی مشخص شود و با فواید آن قانون مقایسه شود. به نظر می‌رسد در ایران این مساله با شتابزدگی و عدم امکان‌سنجی و مطالعات قبل از طرح قانون همراه می‌شود و نتیجه نهایی از قبل مشخص است.
5- غیاب بخش خصوصی در تصمیم‌گیری‌ها
پربیراه نیست اگر بگوییم که بسیاری از قوانین مصوب در مجلس به نحوه عمل و فعالیت بخش خصوصی مرتبط می‌شود. سوال اینکه آیا در کشور ما نمایندگان بخش خصوصی در تصمیم‌گیری‌ها حضور دارند؟ آیا از تجارب بخش خصوصی در تصویب یا ملغی کردن قوانین استفاده می‌شود؟ اگر این‌گونه است پس چرا اصولاً بسیاری از قوانین در اجرا دچار مشکل می‌شوند و در پی آن کسب‌وکارهای اقتصادی یا تشکیل نمی‌شوند یا در اجرا دچار مشکل می‌شوند. پاسخ به این سوالات نقش و حضور پررنگ بخش خصوصی در تصمیم‌گیری‌ها را گوشزد می‌کند.
منابع
1- روزنامه دنیای اقتصاد- شماره 3485 و 3733
2- روزنامه تعادل خبر 46035 جمعه 4 /4 /95
3- کمیته ماده 76 برنامه پنجم توسعه و ماده 62 قانون برنامه پنجم توسعه و سیاست‌های کلی اصلی 44 قانون اساسی.
دیدگاه تان را بنویسید