اتفاقاتی که از اقتدار گمرک می‌کاهد

مشاور عالی رئیس‌کل گمرک ایران درباره جایگاه گمرک در اقتصاد ایران اشاره می‌کند که پس از درآمدهای نفتی و درآمدهای دولت از محل مالیات‌های مستقیم، بیشترین درآمدهای دولت از گمرک حاصل می‌شود. سیدمحمود بهشتیان با بیان اینکه اقتدار گمرک در سلامت اقتصاد بسیار مهم است، عنوان می‌کند: «جایگاه گمرک در ایران بین سایر کشورهای جهان و با توجه به حجم واردات و صادرات کشور ما، متوسط رو به بالا محسوب می‌شود.» به گفته وی، بیشتر مشکلات گمرک خارج از خود دستگاه گمرک هستند؛ یعنی هرچه مقررات صادرات و واردات سختگیرانه‌تر باشد و هرچه این قوانین غیرمنطقی‌تر باشد، اجرایش برای گمرک دشوارتر است. به همین دلیل مشاور عالی رئیس‌کل گمرک متذکر می‌شود: در همه جای دنیا گمرک یک سازمان و نهاد قوی است، چون در واقع گمرک باید با همه سازمان‌ها و وزارتخانه‌های دیگر سروکار داشته باشد و باید آنقدر قدرت و استقلال داشته باشد که بتواند در برابر خواسته‌های غیرمنطقی نهادهای مختلف و حتی بخش‌های مختلف دولت در راستای اجرای قانون و مقررات مقاومت کند.

کارکرد اصلی گمرک چیست و این سازمان چه جایگاهی در اقتصاد ایران دارد؟

این نیازی است که همه دنیا دارند، هم در سطح داخل، هم در سطح بین‌المللی و نتیجه این نیاز یک سازمان بین‌المللی-بین‌الدولی مخصوص مسائل گمرکی است. معمولاً مسائلی که بین‌المللی هستند، مرکزی در دنیا برایشان وجود دارد، مثلاً در مورد بهداشت جهانی سازمان بهداشت جهانی یا درباره تجارت کشورهای جهان سازمان تجارت جهانی یا مسائل مربوط به کار سازمان جهانی کار فعال هستند. در مورد گمرک هم یک سازمان بین‌المللی در بروکسل، پایتخت بلژیک، به نام سازمان جهانی گمرک مستقر است. این سازمان مختص مسائل گمرکی است. معمولاً همه قوانین گمرکی در کشورهای دنیا تقریباً مشابه هستند، چون یک شخص ممکن است در یک مسافرت خارجی از چندین گمرک عبور کند یا یک کالا ممکن است از چندین گمرک عبور کند. بنابراین باید قوانین گمرکی تقریباً مشابه و بین‌المللی باشد. قوانین بین‌المللی در سازمان جهانی گمرک به صورت کنوانسیون است و مثلاً برای تنظیم مقررات تجارت خارجی به صورت کتاب تعرفه منتشر می‌شود و در آن کالاهای مختلف را با کدهای تعرفه مشخص می‌کنند و همه کشورهای دنیا که عضو این کنوانسیون هستند آن کالا را با همان کد می‌شناسند. در حال حاضر 180 کشور عضو کنوانسیون ایجاد سازمان جهانی گمرک هستند. اکثر کشورهای جهان، قوانین امور گمرکی طبقه‌بندی‌شده کالا برای وضع تعرفه یا جمع‌آوری آمار را از کنوانسیون‌ها و مقررات آن که برای اعضا تدوین شده، اقتباس می‌کنند. یکی از کارهایی که در سازمان جهانی گمرک انجام شده انتشار نشریه‌ای است که 148 اصطلاح را تعریف کرده است؛ نام این نشریه «مجموعه اصطلاحات بین‌المللی گمرکی» است. یکی از این اصطلاحات خود «گمرک» است که به این صورت تعریف شده: «گمرک خدمتی دولتی است که مسوول اجرای مقررات صادرات و واردات است و...» تا اینجای تعریف مشخص شد که گمرک یک سازمان دولتی است. گمرک چون مالیات وصول می‌کند، دولتی است بنابراین بخش خصوصی نمی‌تواند گمرک تاسیس کند. در هر کشوری هیات وزیران یا مجلس مقرراتی برای بازرگانی خارجی وضع می‌کند و آن را برای اجرا به گمرک می‌سپارد. در هر کشوری تجارت اهمیت و نقشی اساسی در اقتصاد دارد. حتی تجارت خارجی بعضی از کشورها بسیار بیشتر از تولید ناخالص داخلی (GDP) این کشورهاست؛ مثلاً تجارت کشور سنگاپور 6 /3 برابر تولید ناخالص داخلی (GDP) این کشور است. این نسبت در کشور ما تنها 20 درصد است و میزان تجارت خارجی ما معادل یک‌پنجم تولید ناخالص داخلی ماست. به هر حال به لحاظ اهمیت هر کشوری برای تجارت خارجی خود مقرراتی وضع می‌کند. اما در ادامه آن تعریف از گمرک، سازمان جهانی گمرک اضافه می‌کند که «گمرک مسوول اجرای مقررات صادرات و واردات است. علاوه بر این، گمرک مامور وصول حقوق و عوارض است و برای دولت درآمد ایجاد می‌کند.» به این ترتیب تعریف گمرک مشخص شد. همه مقررات مربوط به تجارت خارجی را در کتابی منتشر می‌کنند و می‌گویند به عنوان مثال تجارت هر کالا به استاندارد، مجوز وزارت جهاد کشاورزی، مجوز وزارت بهداشت و مجوزهای دیگر نیاز دارد. گمرک هم این مقررات را اجرا می‌کند. نام این کتاب «مقررات صادرات و واردات» است. آمار فعالیت‌های تجارت خارجی نیز از سوی گمرک منتشر می‌شود و همه سازمان‌ها این آمار را از گمرک دریافت می‌کنند. همچنین گمرک کنترل‌کننده جابه‌جایی در مرزهاست؛ یعنی روی هم‌رفته هرگونه جابه‌جایی کالا و اشخاص در مرزها را کنترل می‌کند.

اشاره کردید که تجارت سنگاپور سه برابر تولید ناخالص داخلی (GDP) است. قطعاً در سنگاپور نقش گمرک بسیار مهم است. با توجه به اینکه به گفته شما، نسبت تجارت به تولید ناخالص داخلی در کشور ما 20 درصد است، در اقتصاد ایران گمرک چه جایگاهی دارد؟

بله، نسبت تجارت به تولید ناخالص داخلی در سنگاپور 360 درصد است و در اقتصاد ایران 20 درصد. اما درباره اینکه گمرک چه جایگاهی در اقتصاد ایران دارد، باید اشاره کنم گمرک سومین وصول‌کننده درآمد برای دولت ایران است. یعنی بعد از نفت و مالیات‌های مستقیم، بیشترین درآمدهای دولت از گمرک حاصل می‌شود. برای امسال حدود 17 هزار میلیارد تومان حقوق و عوارض و حدود 9 هزار میلیارد تومان مالیات ارزش افزوده از واردات یعنی 26 هزار میلیارد تومان برای دولت وصول می‌شود. این جایگاهی است که گمرک ایران در اقتصاد این کشور دارد. علاوه بر این، گمرک حدود 35 میلیون نفر مسافر را کنترل می‌کند و به عبارتی 35 میلیون مسافر به ایران رفت‌وآمد می‌کنند. دلیل اینکه این آمار بالاست این است که مناطق آزاد ایران هم که شامل هفت منطقه می‌شود، خارج تلقی می‌شوند و هر کسی به آنجا می‌رود می‌تواند خرید کند، چون آنجا معاف از حقوق و عوارض گمرکی است و به هنگام ورود به قلمرو اصلی مسافر تلقی و معافیت حسب قانون دارد. ضمن اینکه باید 35 میلیون را تقسیم بر دو کنیم تا به تعداد مسافران برسیم چون این تعداد سفر شامل رفت‌وبرگشت است. علاوه بر اینها گمرک وظیفه حمایت از جامعه را هم بر عهده دارد؛ یعنی نباید اجازه دهد کالاهای زیر استاندارد وارد کشور شود.

گمرک در ایران در مقایسه با دیگر گمرک‌ها در کشورهای دیگر چه جایگاهی دارد؟

اقتدار گمرک در سلامت اقتصاد بسیار مهم است. در یک کشور کوچک از نظر مساحت مثل هلند که 550 میلیارد دلار صادرات و 500 میلیارد دلار واردات دارد، گمرک جایگاه بسیار مهمی دارد. اما ما سالانه حدود 50 میلیارد دلار صادرات غیرنفتی و همین حدود نیز واردات داریم. یعنی هلند با 40 هزار کیلومتر مساحت که از استان مازندران ما هم کوچک‌تر است 10 برابر ما تجارت خارجی دارد. به هر حال جایگاه گمرک در ایران در میان سایر کشورهای جهان و با توجه به حجم واردات و صادرات کشور ما، متوسط رو به بالا محسوب می‌شود.

شما اشاره کردید که از محل گمرک 26 هزار میلیارد تومان برای دولت وصول می‌شود. این درآمد گمرک است، اما هزینه‌های گمرک چقدر است؟

فقط هزینه‌های پرسنلی است که معادل حدود 250 میلیارد تومان در سال می‌شود. کل کارمندان گمرک ایران هشت هزار و 500 نفر هستند.

الان گمرک کمبود نیروی انسانی ندارد؟

با توجه به اینکه با راه‌اندازی سامانه جامع امور گمرکی مقداری از کارها کامپیوتری شده، این کمبود جبران می‌شود.

عملکرد این سازمان چقدر در راستای اهداف خود بوده است؟ آیا ابزار درآمدی دولت یا سازمان اجرایی کننده سیاست‌های تجاری بوده است؟

از لحاظ درآمدی، گمرک حتی از آنچه در بودجه برایش پیش‌بینی شده، درآمد بیشتری وصول کرده است. به طور کلی هدف گمرک اجرای مقررات واردات و صادرات است و در این زمینه در مجموع موفق بوده است.

گمرک در این پروسه با چه مشکلاتی مواجه بوده است؟

در این پروسه مشکلاتی وجود دارد. مثلاً هم‌اکنون در دنیا دیگر برای اینکه کالا را مشاهده کنند بسته‌بندی آن را باز کنند، خیلی کم است. فرضاً در مورد مسافری اگر بخواهید به خارج از کشور بروید، چمدان شما را باز نمی‌کنند، بلکه از ایکس‌ری رد می‌کنند. الان چالش‌ها همین دستگاه‌هاست که به تعداد زیادی از آنها برای کنترل‌های کارآمد در گمرکات نیاز است. به این دستگاه اصطلاحاً «دستگاه‌های کنترلی نامحسوس» (non-intrusive inspection instruments) (NII) یعنی وسایل بازرسی غیرمزاحم گفته می‌شود. این دستگاه‌ها بسیار گران هستند و ما به آن صورت در این زمینه مجهز نیستیم و در مجموع فقط 14 دستگاه داریم و به میزان بیشتری از آنها نیاز است.

انتظارات از گمرک چقدر با ظرفیت‌های ساختاری این سازمان متناسب است؟

انتظارات مردم نسبت به امکانات و ظرفیت گمرک بسیار بیشتر است. چون سازمان‌های همجوار هم زیاد است و حدود 20 سازمان در مرزها وجود دارد که همه را در مجموع و در یک اصطلاح کلی به نام گمرک می‌شناسند. مثلاً سازمان استاندارد، قرنطینه‌ها، وزارت راه، وزارت بهداشت، بانک‌ها، بیمه‌ها، سازمان‌های انتظامی، شرکت‌ها و انبارهای عمومی، سازمان بنادر و... هستند که آنها کنترل‌کننده دروازه ورود و خروج کالا محسوب می‌شوند اما در مجموع مراجعه‌کنندگان، همه این سیستم را با عنوان گمرک می‌شناسند.

انتظار سیاستگذاران از گمرک چیست؟

بخشی از سیاست‌های تجارت خارجی ایران را مجلس در کتاب مقررات صادرات و واردات تعیین می‌کند و بخشی از آن از سوی هیات وزیران تصویب می‌شود. در واقع پیش‌نویس به وسیله کمیته ماده یک آیین‌نامه اجرایی قانون مقررات صادرات و واردات تهیه می‌شود. توجه کنید که رسیدگی به امور و مسائل گمرکی در ایران به خاطر حمایت از اشتغال و صنعت، تعداد زیاد همسایگان و نیز موقعیت سوق‌الجیشی‌اش بسیار مهم و البته مشکل است. چون ما راه ارتباطی بین کشورهای محصور در خشکی آسیای میانه و بقیه دنیا و یکی از سه کریدور بین‌المللی مهم هستیم، بنابراین نقش گمرک هم اهمیت قابل توجهی دارد. کشورهای افغانستان و آسیای میانه شامل ترکمنستان،‌ تاجیکستان، قزاقستان، قرقیزستان و ازبکستان از طریق ایران با دنیا ارتباط دارند. سالانه حدود 600 هزار کامیون برای ترانزیت از ایران عبور می‌کنند. این ترانزیت‌ها درآمدی برای گمرک ندارد، چون معاف از حقوق ورودی هستند ولی درآمدهای جانبی بالایی در این زمینه وجود دارد. گمرک برای این ترانزیت‌ها و افزایش امنیت مبالغ آنچنانی دریافت نمی‌کند، اما وزارت راه مبلغ بالایی به عنوان حق ترانزیت دریافت می‌کند. یا درآمد رستوران‌ها و خدماتی که بین راه ارائه می‌شود نیز برای فعالان این عرصه بسیار بالاست. ضمن اینکه برای تخلیه و بارگیری آنها در مبادی ورودی و خروجی نیز درآمد زیادی کسب می‌شود.

به نظر شما اگر گمرک به وزارت صنعت، معدن و تجارت ملحق شود، ممکن است فعالیت این دستگاه نقش موثرتری در اقتصاد کشور داشته باشد؟
گمرک ایران خودش قوانینی دارد که بر اساس کنوانسیون‌های سازمان جهانی گمرک برای ترانزیت، واردات، صادرات، مسافر و... تدوین شده‌اند. این کنوانسیون‌های بین‌المللی قوانینی وضع کرده‌اند که با هدف اصلی آشتی دادن دو هدف «سرعت» و «دقت» تدوین شده‌اند. اما بیشتر مشکلات گمرک خارج از خود دستگاه گمرک هستند؛ یعنی هرچه مقررات صادرات و واردات سختگیرانه‌تر باشد، هرچه این قوانین غیرمنطقی باشد، اجرایش برای گمرک دشوارتر است. اما درباره این سوال شما که آیا بهتر نیست گمرک به وزارت صنعت، معدن و تجارت ملحق شود، پاسخ من این است که چون همه اینها خودشان مراجعه‌کننده به گمرک هستند و گمرک یک سازمان بی‌طرف است بین همه وزارتخانه‌ها، باید مستقل باشد. از این رو نه‌تنها گمرک نباید به وزارت صنعت، معدن و تجارت ملحق شود، بلکه باید برای تسهیل اجرای مقررات، نظرات گمرک را لحاظ کنند و در مقابل بیشتر به گمرکات اختیار دهند.

در کشورهای دیگر ساختار گمرک چگونه است؟

گمرک‌ها در کشورهای دیگر یا مستقل هستند یا عمدتاً به عنوان یک سازمان درآمدی مطرح هستند. اگر به سایت سازمان جهانی گمرک مراجعه کنید، می‌بینید جدولی دارد که نشان می‌دهد 180 گمرک عضو زیر نظر سازمان جهانی گمرک چگونه سازمانی هستند. 80 درصد از آنها زیر نظر خزانه‌داری یا وزارت دارایی کشورها هستند که جنبه درآمدی دارند. در کشور ما هم همین طور است و گمرک جنبه اجرای مقررات و کنترل‌کننده کالاهایی را دارد که در چرخه ورود و خروج کشور ما هستند. در کشور چین گمرک این کشور، یک وزارتخانه است و چین وزیر گمرکات دارد. بیشترین واردات و صادرات دنیا را هم همین کشور چین دارد. کشور آمریکا در جایگاه دوم قرار دارد و چین با اختلاف بالاتر است. توجه کنید کشور ترکیه هم وزیر گمرک دارد. به طور کلی در همه جای دنیا این طور است که گمرک یک سازمان و نهاد قوی است، چون در واقع گمرک باید با همه سازمان‌ها و وزارتخانه‌های دیگر سروکار داشته باشد و باید آنقدر قدرت و استقلال داشته باشد که بتواند در برابر خواسته‌های غیرمنطقی نهادهای مختلف و حتی بخش‌های مختلف دولت در راستای اجرای قانون و مقررات مقاومت کند.

هماهنگی سایر دستگاه‌ها با گمرک چه وضعیتی دارد؟

این یک بحث جدید در سازمان جهانی گمرک است. در حال حاضر قوانین ضدونقیض بسیار زیادی وجود دارد. بستگی دارد که کدام موخر است و قدرت کدام یک از سازمان‌های مربوطه بیشتر است. اینها زیر پای همه را سست می‌کند و باعث می‌شود هماهنگی‌ها از بین برود. در حالی‌که همه اقدامات باید در قالب دولت و به سرپرستی گمرک انجام شود، چون این گمرک است که می‌داند قوانین بین‌المللی چیست و تصمیمات سایر سازمان‌ها که در گمرک تبلور پیدا می‌‌کند، چه مشکلاتی ایجاد می‌کند. ممکن است اجرای یک اصطلاح گمرکی میلیاردها اختلاف ایجاد کند، که اطلاع از کم‌وکیف آن لازم است. باید گمرک اداره همه این مسائل را بر عهده داشته باشد که با تعرفه‌ها و قوانین بین‌المللی گمرکی آشنا باشد. اما در ایران با برخی اقدامات مانند تغییرات پی‌درپی قوانین مرتب دارند گمرک را ضعیف می‌کنند.

چرا این‌طور است؟

دلایل زیادی دارد که پرداختن به همه آنها وقت‌گیر است.

به نظر شما لازم است قوانین گمرکی اصلاح شوند؟ آیا حل مشکلات ساختاری گمرک ایران قوانین جدید می‌خواهد؟

خیر، دیگر نیازی به قانون نداریم. همین حالا به اندازه کافی قانون داریم.

یعنی قواعد زائدی داریم که دست مسوولان گمرک را بسته است؟

بله، قوانین نه‌تنها کم نیستند بلکه ما قوانین زیادی هم داریم. باید بسیاری از قوانین فعلی را لغو کنیم. به هر حال بخشی از این قوانین که با هم متناقض هستند، یکدیگر را خنثی می‌کنند.

گمرک تا به حال بررسی کرده که کدام یک از قوانین و مقررات گمرکی زائد هستند و پیشنهادی ارائه کرده که کدام قوانین باید حذف شوند؟

بله، طبق قانون رفع موانع کسب‌وکار باید کمیته‌ای درست می‌شد که زیر نظر اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران فعالیت کند و به بررسی قوانین بپردازد تا قوانین زائد اقتصاد ایران را شناسایی کند. بعضاً این کمیته فعال و استعلاماتی نیز از گمرک شده و گمرک هم گفته است که چه قوانینی مزاحم هستند و باید حذف شود.

تعداد این قوانینی که باید حذف شوند زیاد است؟

مساله فقط تعداد قوانین نیست. بلکه اضافه شدن هرروزه بر قوانین نیز مشکل و مساله است. مثلاً اگر مصوبات در مورد یک محصول مانند برنج را در دو سال گذشته ملاحظه کنید، می‌بینید که در فلان تاریخ می‌گویند برنج از این تاریخ به بعد وارد نشود یا تعرفه‌های این محصول مرتباً اصلاح شده است. این تغییرات سریع هم بازار را آشفته و هم سودهای کلانی را ایجاد کرده یا برعکس باعث زیان‌های هنگفت می‌شود.