گمرک در مرزها

در این نوشتار به دنبال پاسخگویی به این هستیم که چقدر از کنترل‌های فیزیکی و اقتصادی مرزها بر عهده گمرک است؟ دیگر سازمان‌ها مسوول کدام مرزها هستند و در صورت عبور کالا از مرز، چرا هر چند وظیفه حفاظت فیزیکی در اختیار گمرک نیست اما همواره گمرک مقصر شناخته می‌شود؟ عملکرد گمرک در کنترل اقتصادی مرزها چگونه بوده است؟ راه‌حل ساماندهی درهای متعدد در مناطق آزاد و ویژه اقتصادی چیست و آیا نیاز به تدوین قوانین تازه داریم؟

پرداختن به موضوع کنترل‌های فیزیکی و اقتصادی مرزها و میزان نقش‌پذیری آن از سوی نهادها و سازمان‌های مربوطه نظیر گمرک، ما را به سوی موضوعی نهادینه‌تر سوق می‌دهد؛ پدیده‌ای که سرمنشأ این سوال است؛ قاچاق کالا. گستردگی مرزها و وجود مبادی و شیوه‌های متنوع قاچاق، مقابله با این شیوه را دشوارتر کرده است. اما بدون شک محدودیت‌های قانونی و مقررات تجاری و بازرگانی، ریشه در پیدایش قاچاق دارد. در مقررات صادرات و واردات کالا، قاچاق، عبارت از ورود و خروج کالاهای موضوع درآمد دولت، بدون پرداخت عوارض گمرکی همراه با عدم رعایت ضوابط کالاهای ممنوع است که توسط دولت در قوانین مذکور تعریف شده است. به نظر می‌رسد قاچاق کالا و ارز و جرم بودن آن طبق مصوبه 12 اردیبهشت سال 1384 مجمع تشخیص مصلحت نظام، می‌تواند بیان‌کننده این موضوع باشد که فرآیند کنترل قاچاق فیزیکی و اقتصادی و ماهیتی آن تا حدودی بر عهده چندین نهاد مرتبط باشد. در تیرماه سال 1381، فرمان مقام معظم رهبری در مبارزه با اقتصاد پنهان و قاچاق کالا منجر به تشکیل ستادی به همین نام شد.

مسوولان کنترل مرزها

به موجب ماده 3 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز، 24 نهاد و شخصیت حقوقی و موسسه دولتی، عضو ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز هستند اما اینکه کدام یک از آن نهادها مسوولیت کنترل فیزیکی مبادی ورودی و خروجی را دارند به وضوح قابل دریافت است. وزارتخانه‌های دادگستری، اطلاعات، صنعت، معدن و تجارت، نفت، کشور، امور خارجه، امور اقتصاد و دارایی، راه و شهرسازی، جهاد کشاورزی، بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، سازمان بازرسی کل کشور، ستاد کل نیروهای مسلح، نیروی انتظامی، سازمان تعزیرات حکومتی، سازمان جمع‌آوری و فروش اموال تملیکی، موسسه ملی استاندارد و تحقیقات صنعتی ایران، اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران، صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران، معاونت اجتماعی و پیشگیری قوه قضائیه، نمایندگی تام‌الاختیار رئیس قوه قضائیه، نمایندگان عضو کمیسیون‌های اقتصادی و قضایی و حقوقی مجلس و در نهایت، گمرک جمهوری اسلامی ایران، اعضای ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز هستند. بنابراین به نظر نمی‌رسد گمرک جمهوری اسلامی ایران، به تنهایی عملیات کنترل فیزیکی و اقتصادی مبادی ورودی و خروجی کشور را داشته باشد.

نهادهایی همچون وزارت راه و شهرسازی که مسوولیت سازمان‌های فعال در حوزه بنادر و راه‌های دریایی، هوایی، زمینی و ریلی را بر عهده دارد یا وزارت کشور که پایانه‌های مرزی را بر عهده دارد یا وزارتخانه‌های صنعت، معدن و تجارت و وزارت امور اقتصاد و دارایی، نیروی انتظامی و هنگ مرزی کشور، همگی نشان از این دارد که مسوولیت کنترل مرزهای اقتصادی کشور تنها بر عهده گمرک نیست. حال ذکر این نکته ضروری است که نهادهایی همچون گمرک آیا می‌توانند بر مبادی غیررسمی نظیر اسکله‌های غیرمجاز و مناطق مخروبه، کوره‌راه‌ها، مناطق مرزی روستاها نظارت کامل داشته باشند تا مانع ورود و خروج غیرقانونی کالا شوند؟ با این حال چرا در نهایت گمرک متهم ردیف اول و مقصر اصلی شناخته می‌شود؟ نقش دیگر نهادها و موسسات چیست؟ پاسخ به این سوال را می‌توان به موضع و عملکرد اخیر گمرک در پی استقرارش در دروازه‌های ورودی مرزهای جغرافیایی منطقه آزاد اروند به عنوان یک نمونه جست؟

با وجود اینکه دیگر نهادها و دستگاه‌های دولتی در ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز نقشی موثر دارند اما تنها گمرک بود که در نهایت، تصمیم نهایی را بر نظارت بر عملکرد و کیفیت ورود و خروج کالا صادر کرد. گمرک خود را دروازه‌بان اقتصادی کشور معرفی می‌کند. مسوول اجرای قوانین وصول حقوق و عوارض ورودی و صدوری و همچنین واردات، ترانزیت و صادرات کالا بر عهده گمرک است. گمرک به طور قانونی نقش تطبیق واردات و صادرات را با مقررات وضع شده برای واردات کالا و صادرات دارد و این مساله نقش آن را در بُعد فیزیکی و ماهیتی و نظارتی آشکار می‌سازد؛ نقشی که شاید دیگر نهادها و موسسات عضو ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارزی، به این آشکاری ندارند. گمرک جمهوری اسلامی ایران در طول تاریخ 120‌ساله خود، شاهد تغییرات و تحولات فراوانی شده و در هر دوره‌ای به سمت رویه‌های بین‌المللی گمرکی نزدیک شده است اما هنوز تا استاندارد شدن فاصله دارد.

تنوع در رویه‌های گمرکی

در حالی که تنوع رویه‌های گمرکی در کشورهای جهان در سه حوزه صادرات، واردات و ترانزیت کالاست، در ایران این تنوع به 12 رویه می‌رسد و شامل بازارچه‌های مرزی، مناطق ویژه و اقتصادی، مناطق آزاد، پیله‌وری، ته لنجی و... است. این سازمان با 150 گمرکات در سطح کشور، فعالیتی گسترده در زمینه تسهیل و روان‌سازی فرآیندهای گمرکی دارد. سامانه جامع امور گمرکی از زبان رئیس گمرک ایران، توانسته است فرآیندهای ترخیص، ورود و خروج کالا را به حداقل برساند. پرداخت الکترونیکی از طریق سامانه جامع امور گمرکی انجام می‌شود و این سامانه توانسته است جلو فیش‌های جعلی را که قبل از راه‌اندازی سامانه جامع امور گمرکی وجود داشت، بگیرد. سامانه آنلاین ارزش‌گذاری کالا (TSC)، نیز به قول مسعود کرباسیان، نقطه قوت تولیدکننده و واردکننده شده است. بر اساس این سامانه، سیستم هشت رقم تعرفه، ۱۱ رقم شده و بر اساس نوع کالا، برند و کشور ارزش کالا تعیین می‌شود. تمام این اقدامات گمرک در چارچوب کنترل آن اقتصاد پنهانی بود که پیش از آن مورد اشاره بود.

با این حال باید توجه کرد که ورود رویه‌هایی از قبیل مناطق ویژه اقتصادی و آزاد به سامانه وظایف نظارتی گمرکی، مشکلاتی را برای نهادهایی همچون گمرک و شورای عالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی کشور به وجود آورده است. اقتصادی که قبل از آن تجربه‌ای در این زمینه نداشته حالا با ساختاری که گمرک در طول 120 سال اخیر داشته در تقابل است. دو دهه فعالیت‌های جدید در حوزه‌ای که قوانینی متفاوت‌تر از سرزمین اصلی دارند بدون شک مشکلاتی را در حاکمیت قانونی گمرک در کنترل فیزیکی و اقتصادی مرزهای ورود و خروج کالا به وجود می‌آورد. تدوین و به روز کردن قوانین گمرکی و تجارت در بُعد جدید آن‌ که همان مناطق آزاد است، می‌تواند دوسویه، هم به نقش‌آفرینی جدید گمرک و هم به ساختار مدرن اقتصادی در حوزه فعالیت‌های مناطق آزاد کمک کند. در تعارض قرار گرفتن گمرک با فعالیت‌های مناطق آزاد و ویژه اقتصادی، ریشه در رویه‌هایی دارد که تاکنون نتوانسته است اقتصاد ایران را به سازمان تجارت جهانی متصل کند.

تبصره 19 قانون برنامه اول توسعه مصوب 11 بهمن‌ماه سال 1368 سرآغازی برای تشکیل مناطق آزاد کشور بود. رشد و توسعه اقتصادی و سرمایه‌گذاری و افزایش درآمدهای عمومی، تسریع در انجام امور زیربنایی، عمرانی، ایجاد اشتغال سالم و مولد، تنظیم بازار کار و کالا و خدمات، حضور فعال در بازارهای جهانی و منطقه‌ای، تولید و صادرات کالاهای صنعتی و تبدیلی و ارائه خدمات عمومی، این اجازه را به دولت داد تا در مسیر تاسیس زیرساخت جدید اقتصادی در کشور که همان تشکیل مناطق آزاد و ویژه اقتصادی بود، اقداماتی اساسی انجام دهد. اولین مناطق آزاد کشور در اوایل دهه 70 شمسی با این دید و فلسفه اقتصادی کلان، شکل گرفت و امروز بیش از دو دهه از تاسیس آن مناطق آزاد می‌گذرد. در کنار آن، دولت به افزایش این مناطق طی سال‌های متمادی دهه 80 و 90 شمسی و در جهت همان نگرش کلان اقتصادی و توسعه زیرساخت‌های اقتصادی کشور مبادرت ورزید. بیش از دو دهه از عمر مناطق آزاد و ویژه اقتصادی کشور می‌گذرد و این سوال بزرگ به میان می‌آید که این مناطق چه مقدار در افزایش توان اقتصادی کشور در بُعدها و فلسفه اولیه تاسیس آنها، نقشی پررنگ داشته‌اند و دستاورد تاسیس بیش از 30 منطقه ویژه اقتصادی و در حدود هفت منطقه آزاد تجاری-صنعتی در اقتصاد کشور چه بوده است؟

گمرک در مناطق ویژه

در حالی که برخی از سیاستگذاران اقتصادی کشور به دفاع از نقش تاثیرگذار مناطق آزاد در توسعه همه‌جانبه اقتصادی می‌پردازند و در این راستا نیز اقدامات عملی و شاخص‌های خود را ارائه می‌کنند، برخی دیگر نه‌تنها به نقش منفی و فاقد تاثیر‌گذاری این مناطق در توسعه اقتصادی می‌پردازند بلکه آنها را عاملی برای پسرفت‌های اقتصادی و خروج ارز از کشور و منفی کردن تراز تجاری می‌پندارند. مدتی است که با هر کوس و ناقوسی ماهیت وجودی مناطق آزاد کشور به زیر تیغ جراحی خبرگان قانون و قانونگذاری و برخی از کارشناسان اقتصادی رفته است و تاکنون به‌رغم اطلاع‌رسانی در جهت ترمیم این نگاه از سوی متولیان و سیاستگذاران دولتی این مناطق از قبیل دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی کشور و سازمان‌های اداره‌کننده آن مناطق، اما این اقدامات نتوانسته است این نگرش و استدلال‌ها را قانع کند. تداخل قوانین سرزمین اصلی و قوانین ویژه اداره کردن مناطق آزاد و ویژه اقتصادی در برخی از این مناطق، عملکرد و حرکت در جهت تحقق آرمان رشد و توسعه را به تاخیر انداخته است.

رئیس ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز در این زمینه می‌گوید: «طبق قانون قرار بوده معادل سه درصد مجموع واردات رسمی کشور از طریق مجموع مناطق آزاد، ویژه، کالای ته‌لنجی، مرزی، مسافری و مبادلات مرزنشین انجام گیرد. البته از قدیم در مرزها همواره دادوستد با معافیت‌های خاص رایج بوده اما اکنون فقط ستد (واردات) است و از داد (صادرات) خبری نیست و اگر دادوستد به درستی در این چرخه انجام می‌گرفت، خیلی از مشکلات حل می‌شد. اگر واکاوی کنیم، چرا قاچاق در مرزها اتفاق می‌افتد به این نتیجه می‌رسیم که نتوانسته‌ایم مساله معیشت مردم را در نقاط مرزی آن طور که باید، حل کنیم.» نمایندگان و اعضایی از کمیسیون‌های مختلف اقتصادی و برنامه و بودجه مجلس شورای اسلامی با اظهاراتی از قبیل: «مناطق آزاد کشور، دروازه قاچاق کالا به کشور هستند»، «این مناطق حیاط‌خلوت دولت‌هاست» و «این مناطق مرکز واردات هستند و نه صادرات» در تلاش برای نشان دادن این واقعیت هستند که مناطق آزاد کشور نتوانسته‌اند در تحقق رشد و نمو اقتصادی و توسعه پایدار، عملکردی قابل قبول داشته باشند.

این در حالی است که مناطق آزاد کشور فعالیت‌های خود را در چارچوب تحقق اقتصاد مقاومتی قلمداد می‌کنند و این اتهامات وارده را مبنی بر اینکه این مناطق، به مرکزی برای ورود کالای غیرضروری و مصرفی و خروج ارز از کشور بدل شده‌اند را رد می‌کند. برخی معتقدند مناطق آزاد تجاری به مبادی رسمی و قانونی قاچاق کالا تبدیل شده‌اند. آنها معتقدند متولیان مناطق آزاد کشور تلاش دارند نقش این مبادی رسمی در ورود کالای قاچاق را کمرنگ جلوه دهند. پایین آمدن بهره‌وری و افزایش دلالی غیرقانونی از عمده عملکردهای سال‌های اخیر مناطق آزاد بوده است. این‌گونه اظهارنظرها از سوی مقامات رسمی دولت می‌تواند عملکرد مناطق آزاد را به چالشی بزرگ و تهدیدآمیز تبدیل کند. چالشی که حتی ساختار و ماهیت این مناطق را آسیب‌پذیر می‌کند.

در این میان گمرک جمهوری اسلامی ایران هم از نگاه و نظر متولیان مناطق آزاد کشور، متهم است اما باید توجه کرد که تنها در این زمینه مسوولیت ندارد و دیگر مسوولان نیز باید به این موضوع توجه کنند. گمرک پاسبان مرزهای اقتصادی یک کشور است و حفظ و برقراری امنیت اقتصادی در مناطق آزاد کشور به عنوانی جزئی از حوزه جغرافیای گسترده کشور، نیز خارج از وظیفه گمرک نیست اما دیگر مسوولان این حوزه نیز باید در کنار گمرک به انجام کامل وظایف خود مبادرت کنند. در این خصوص جا دارد گمرک به مسوولیت‌های قانونی خود در بیش از ۸۰۰ گمرک مربوط به حوزه خود عمل کند تا اتفاق ناگواری از جمله قاچاق کالا برای آنها پیش نیاید و همزمان دیگر نهادهای مسوول مورد اشاره هم اقدامات جدی خود را انجام دهند.