گلوگاه‌های گمرک

چالش‌های تاثیرگذار بر گمرک در دو بعد قابل تحلیل هستند؛ محیط بین‌المللی و محیط ملی یا داخلی. در محیط بین‌المللی این چالش‌ها به نوعی بر عملکرد گمرک تاثیرگذار هستند. از جمله مهم‌ترین اینها عبارتند از:

1- چالش جهانی‌شدن دادوستد تجاری

2- چالش افزایش جرائم سازمان‌یافته

3- چالش افزایش تجارت کالاهای تقلبی

4- چالش محافظت از محیط زیست

5- چالش عضویت در سازمان‌های بین‌المللی و رعایت کنوانسیون‌های گمرکی

6- چالش الزامات رعایت استانداردهای تسهیل‌کننده در برابر استانداردهای امنیتی

7- چالش هماهنگی با جهت‌گیری‌های مساعد و قوانین و مقررات بین‌المللی

8- چالش گسترش روابط با قطب‌های جدید

تعدد مراکز و مراجع سیاستگذاری در امور بازرگانی. ما تعدادی قوانین و مقررات داریم که اینها بعضاً با هم موازی هستند و مشکلاتی را در این امور گمرک به وجود می‌آورند.

بحث افزایش هزینه‌های تمام‌شده اقلام وارداتی و تاثیر آن بر فرآیند داخلی هم از دیگر چالش‌هاست. وقتی هزینه تمام‌شده اقلام وارداتی بالاست، طبیعتاً این موضوع روی سطح تولید و اشتغال کشور تاثیر می‌گذارد. حجم بالا و بعضاً متناقض بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌های صادره برای گمرک هم مشکلاتی می‌آفریند. بحث مربوط به چالش‌های ناشی از درجه آمادگی الکترونیکی کشور نیز مشکل‌زاست که البته گمرک ایران سیستم الکترونیکی را اجرا کرده اما در بعضی از مواقع شاهد بودیم زیرساخت‌های کشور به اندازه کافی این آمادگی را نداشتند.

ناکارآمدی نظام تشخیص هویت واقعی فعالان اقتصادی هم چالشی است که باید به آن توجه کرد. بحث طولانی شدن رسیدگی به پرونده‌های قاچاق و عدم ثبات و وحدت رویه در سیاستگذاری‌ها هم دردسرساز است.

در واقع چالش‌های درون‌سازمانی بیشتر مربوط به سطح معیشت کارکنان است. در این مورد باید اشاره کرد به‌رغم همه اقدامات خوبی که انجام شده، وقتی کارکنان گمرک میزان دریافتی خود را با سازمان‌های همجوار مقایسه می‌کنند و حجم کاری آنها را که مشاهده می‌کنند، می‌بینند تناسبی وجود ندارد. در این مورد باید اشاره کرد که در گمرک ایران، در ساختاری مشغول به کار هستیم که نظام هماهنگ پرداخت اعمال می‌شود. بحث این است که در این ساختار فعلی، نیروی انسانی که در گمرکات مشغول به کار هستند، باید با کیفیت مناسب کار کنند و سطح دریافتی و معیشت آنها هم به حدی باشد که میزان دریافتی آنها متناسب با حجم خدمات آنها باشد. بحث ما در بخش چالش‌های درون‌سازمانی روی این موارد است. به عبارتی دریافتی‌های کارکنان گمرک متناسب با دریافتی‌های کارکنان سازمان‌های همجوار آن نیست. و از سوی دیگر کارکنان گمرک در مرزهایی خدمت می‌کنند که از کوچک‌ترین امکانات رفاهی محروم هستند. این همکاران ما در گمرک حتی نیاز به حمایت‌های امنیتی دارند. چرا که گاهی اوقات در گذشته حتی همکاران ما در گمرک مرتباً تهدید شده‌اند و حتی مورد ضرب و شتم قرار گرفته‌اند اما اینها باید از لحاظ تامین امنیت و بقیه مسائل حمایت شوند. این اتفاقات طبیعتاً کیفیت کار را کاهش می‌دهد، یعنی اگر ما از لحاظ تامین خدمات رفاهی به یک سطح مطلوبی برسیم طبیعتاً کیفیت کار بالا خواهد رفت و طبیعتاً می‌توان گفت این مسائلی است که می‌تواند بر روند کار تاثیرگذار باشد.

رویه‌هایی که گمرک اجرا می‌کند، در خیلی از موارد تنها منحصر به کشور ماست. مثل کوله‌بری یا ته‌لنجی یا تعاونی مرزنشینان که هر کدام از اینها چالش‌های خاصی دارند. ما یکسری موارد این چنینی داریم که واقعاً در هیچ کجای دنیا وجود ندارند. متاسفانه عده‌ای به جای حل مشکل اساسی مناطق محروم مرزی و راه‌اندازی واحدهای تولید و افزایش سطح اشتغال مرزنشینان؛ راهکار آن را در واردات به اشکال مختلف (که به اشکال مختلف متناسب با رویه‌های موجود در دنیا نیستند) می‌بینند و انتظار دارند گمرک هم از این مساله حمایت کند و به‌عنوان مثال میزان ته‌لنجی را زیاد کند. به همین دلیل باید روی این موضوع بازنگری اساسی شود و باید به این قضیه فکر شود که ما چگونه می‌توانیم برای مردم اشتغال مولد ایجاد کنیم.

به‌رغم تمام تلاش‌هایی که در گمرک شده، تجهیزات موجود گمرک خصوصاً دستگاه‌های ایکس‌ری که در اختیار داریم متناسب با تعداد مورد نیاز نیستند. با وجود تجهیزاتی که در گمرکات داریم و به خصوص در سال‌های اخیر به این تجهیزات اضافه‌شده و به یک سطح حداقلی رسیده است اما همین تجهیزات هم کافی نیستند. ما به دنبال راهکارهایی هستیم که بتوانیم این تجهیزات را تامین کنیم. به هر حال خود تجهیزات، خصوصاً تجهیزات دستگاه‌های ایکس‌ری و کشف‌کننده مواد مخدر و دستگاه‌های ایکس‌ری کامیونی و بقیه دستگاه‌های دیگر باید تقویت شوند.

اما در بخش بودجه و چالش‌هایی که برای گمرک به وجود آمده باید اشاره کرد بودجه‌ای که در اختیار گمرک است با آن حجم کاری که انجام می‌شود قطعاً متناسب نیست و این کاملاً مشخص است. اگر ما بتوانیم یک بودجه کاملاً مشخص در اختیار داشته باشیم می‌توانیم هم تجهیز کنیم و هم کاری انجام دهیم که شاخص رفاه کارکنان گمرک افزایش یابد.

گمرک در محیطی در حال کار کردن است که این محیط چالش‌های بسیاری دارد. در بحث سازمان‌های همجوار نزدیک به 20 سازمان وجود دارند که در ترخیص کالا دخیل هستند. درست است که گمرک پنجره واحد را ایجاد کرد و این پنجره واحد موفقیت‌هایی داشته اما تعداد زیادی دستگاه در تجارت دخیل هستند که خود یک معضل است. علاوه بر این، تعدد ناکارآمدی و تعارض قوانین مربوط به تجارت خارجی خودش یک مساله است. عدم ثبات در مواردی مانند مقررات چالش دیگری است که به گمرکات تحمیل می‌شود. خیلی از کشورها وقتی مقررات را ابلاغ می‌کنند می‌گویند این قانون سه سال معتبر است و از قبل اطلاع‌رسانی می‌کنند که اگر قرار باشد قانون جدیدی ابلاغ شود از شش ماه پیش از آن اطلاع‌رسانی لازم صورت بگیرد اما در کجای کشور ما چنین چیزی صورت می‌گیرد؟ اما در گمرکات کشور ما مثلاً ناگهان بخشنامه‌ای دریافت می‌شود که بر اساس آن واردات فلان کالا ممنوع یا آزاد می‌شود. این بخشنامه‌ها خلق‌الساعه است و متاسفانه بیشتر از همه مردم متضرر می‌شوند.

بنابراین تعدد بخشنامه‌ها و ابلاغ خلق‌الساعه بخشنامه‌ها و قوانین موازی مساله‌ای است که در بحث چالش‌های حوزه محیط ملی گمرک مطرح هستند. اما بخش عمده‌ای از این مشکلات با استقرار پنجره واحد حل شد. یعنی تبادل اطلاعاتی که مورد نیاز برای ترخیص کالاهاست به صورت برخط انجام می‌شود. در این پروسه به‌رغم مشکلات بسیار زیادی که وجود دارد کارها در گمرکات با سرعت قابل قبول انجام می‌شود. اما متاسفانه در بسیاری از موارد چون گمرک در جریان ترخیص کالا، حلقه آخر است همه این اشکالات را به گمرک نسبت می‌دهند، در حالی که بسیاری از این مشکلات به گمرک ارتباطی پیدا نمی‌کند و ما برای اینکه این هماهنگی‌ها را انجام دهیم دشواری زیادی را متحمل می‌شویم به هر ترتیب با استقرار پنجره واحد میزان زیادی از این مجوزها اخذ شده و از طریق سیستم وارد می‌شود که تعدادی از چالش‌ها را از بین برده است.

استقرار پنجره واحد تجاری از ابتدا چالش‌های بسیار زیادی داشت. اول از همه بحث قانون بود، دوم موضوع زیرساخت لازم برای استقرار این سامانه، سوم هماهنگی با سازمان‌های ذی‌مدخل در تجارت خارجی کشور. شما تصور کنید با نگرش بخشی‌نگری عمیقی که متاسفانه در کشور ما وجود دارد شما بخواهید با 20 سازمان که به نوعی در صدور مجوزهای لازم برای ترخیص کالا در رویه‌های مختلف دخالت دارند هماهنگ کنید، بسیار کار دشوار و زمان‌بری است. در کشور تحقق پنجره واحد تجاری در حدود 20 سال است که به‌عنوان یک آرزو مطرح بوده و هزینه‌های زیادی هم صرف شده است. خوشبختانه در سال‌های اخیر با تلاش‌هایی که صورت پذیرفته به این آرزو جامه عمل پوشیده شده است در ادامه هم ممکن است چالش‌هایی برای این حوزه رخ دهد. به همین دلیل در آینده نیز باید مانند گذشته مراقبت‌هایی از این سیستم صورت بگیرد. به همین دلیل در زمینه چالش‌ها در ساختار درونی گمرک می‌توان اشاره کرد که نیاز است در آینده برای حفظ برخی دستاوردها تلاش‌هایی صورت بگیرد. نیاز است مانند هر سیستم دیگری که نیاز به مراقبت و نگهداری دارد، از پنجره واحد تجاری نیز مراقبت‌هایی صورت بگیرد. در صورتی که از یک سامانه، خصوصاً یک سیستم نرم‌افزاری مراقبت نشود، در گذر زمان دچار مشکل خواهد شد. اصولاً به لحاظ نرم‌افزاری، گفته می‌شود وقتی سیستم نرم‌افزاری حمایت و پشتیبانی نشود، به مرگ نزدیک خواهد شد. چالشی که وجود دارد این است که احتمال دارد حمایت کافی انجام نشود و پشتیبانی‌های مورد نیاز صورت نگیرد و در اصطلاح وقتی که سیستم توسعه پیدا کند، مشکلات دیگری را ایجاد کند. بنابراین مهم‌ترین چالشی که ممکن است در آینده وجود داشته باشد عدم پشتیبانی و مشکلات ناشی از عدم‌حمایت است. در حال حاضر در شرایطی هستیم که در بدنه دولت، مثلاً شخص معاون اول رئیس‌جمهور و وزیر امور اقتصادی و دارایی و سایر وزرا و نمایندگان مجلس و مقامات مختلف از قوه قضائیه و... بقیه از نزدیک سامانه گمرک را مشاهده و بازدید و بعد هم حمایت کردند و به هر حال طرح به خوبی جلو رفته است اما اگر این حمایت ادامه نیابد، منجر به چالش می‌شود.

در واقع این سیستم نیاز به این دارد که مرتب مورد حمایت قرار بگیرد تا به صورت کامل اجرایی شود. اما در این مورد که آیا قوانینی برای حمایت از سیستم وجود دارد یا نه، باید اشاره کنم قوانین زیادی در حوزه تجارت و سیستم‌های نرم‌افزاری وجود دارد و چون به استناد قانون رفع موانع تولید، اجرای پنجره واحد تجاری بر عهده گمرک کشور گذاشته شده، طبیعتاً ما به لحاظ قانونی خلأ قانونی نداریم. در این مورد مشکل خاصی وجود ندارد، جز اینکه حمایت قاطع از سیستم صورت بگیرد تا بتواند در آینده استمرار داشته باشند.

رئیس‌کل گمرک ایران تعبیر جالبی از روند استقرار پنجره واحد تجاری کشور دارد که می‌گوید ما کشتی در حال حرکت را تعمیر کردیم. این کشتی قابل ایستادن نیست و اگر کمی بایستد در واقع تجارت کشور مختل خواهد شد. در زمان کوتاهی این تغییر ایجاد شد و ما قبل از استقرار پنجره واحد تجاری، بحث طرح جامع گمرک نوین را در برنامه داشتیم که در آنجا پیش‌بینی شده بود طی 10 سال به یک نقطه مطلوب برسیم که طبیعتاً اگر می‌خواستیم منتظر آن 10 سال زمان باشیم شاید اصلاً هرگز به نتیجه فعلی نمی‌رسیدیم. بنابراین با حرکتی که انجام شد، در کوتاه‌مدت این کشتی در حال حرکت تعمیر یا بازسازی شد. اخیراً هم از سازمان جهانی گمرک به‌عنوان مهم‌ترین و معتبرترین سازمان بین‌المللی تخصصی در امور گمرکی برای عارضه‌یابی گمرک ایران دعوت شده بود که دو کارشناس این سازمان به ایران آمدند و از اینکه گمرک ایران در مدت کوتاهی چنین طرحی را به سرانجام رسانده تقدیر کردند. در واقع خود آنها به این جمع‌بندی رسیده بودند که گمرک ایران اقدامات بسیار مناسبی را انجام داده است. به چند نکته از گزارش این دو کارشناس سازمان جهانی گمرک اشاره ‌می‌کنم:

■ گمرک ایران موفق شده سیستم یکپارچه جامع ترخیص گمرکی را با همکاری دانشگاه تهران ایجاد و در زمان کوتاهی با سازمان‌های مرزی هماهنگ کند و سیستم پنجره واحد تجاری را بدون الزام ارائه اسناد فیزیکی توسعه دهد. این سیستم پنجره واحد حقوق گمرکی و 36 نوع عوارض را از سازمان‌ها وصول می‌کند و کارکرد جالبی که در این سیستم وجود دارد ارتباط بین گمرک، واردکننده و سایر سازمان‌های مربوطه است.
■ در فرآیند اظهار، توزیع و موارد دیگر کارشناسان گمرک در سراسر ایران با مجموعه‌ای که 120 کارشناس مجازی دارد به گونه‌ای کار می‌کنند که گمرک می‌تواند اظهارنامه را از گمرکی به گمرک دیگر انتقال دهد و از طریق سیستم پنجره واحد توانسته زمان ترخیص کالا را از 216 ساعت به 45 ساعت از طریق ساده‌سازی رویه‌های گمرکی کاهش دهد. در حال حاضر مسیر گمرک ایران به گونه‌ای است که به طور خودکار 48 درصد اظهارنامه‌ها را به صورت بدون دخالت انسان پردازش و سه مسیر را مدیریت کرده و مغایرت‌ها را با استفاده از این سیستم برطرف می‌کند.
■ گمرک جمهوری اسلامی ایران سیستم ریسک را ایجاد کرده و اثربخشی آن را بهبود داده است. مداخله نیروی انسانی 50 درصد کاهش یافته تا اثربخشی آن را افزایش دهد. ضوابط انتخاب مسیر و ابزار تسهیلی را توانسته توسعه دهد. گمرک ایران سیستم ریسک قوی بر اساس استانداردهای بین‌المللی را مورد توجه قرار داده است.

کارشناسان اعزامی سازمان جهانی گمرک ضمن بیان توصیه‌ها برای نیل به وضعیت مطلوب پیشنهاد کردند ضمن اطلاع‌رسانی اصلاحات انجام‌شده در گمرک جمهوری اسلامی ایران در مجامع بین‌المللی این اطلاعات را با سایر گمرکات کشورها به عنوان یکی از بهترین شیوه‌های مدرنیزاسیون گمرکی به اشتراک بگذارد. این اصلاحات قابل ذکر عبارتند از: ترخیص بدون کاغذ، کارشناسان مجازی، ترخیص 50 درصد اظهارنامه‌ها در مسیر سبز بدون دخالت عامل انسانی و قابلیت مبادله نظر (چت کردن) در سیستم تک‌پنجره. این موضوعات می‌تواند در جلسات WCO و سایر رویدادهای مربوط به تسهیل تجارت و اتوماسیون ترخیص اطلاع‌رسانی شود. در مجموع این گزارش نسبت به گزارشی که همین سازمان در سال 1386 منتشر کرده بود، نتایج بسیار متفاوتی دارد و این نتایج نشان می‌دهد که بحث پنجره واحد تجاری چقدر موفق بوده است. در مورد ضعف‌های گمرک در این گزارش هم می‌توان اشاره کرد که در آن بحث شده گمرک بحث حسابرسی پس از ترخیص را مطابق آنچه مورد توقع استانداردهای بین‌المللی است نتوانسته انجام دهد. علت این مساله این است که شما وقتی حسابرسی پس از ترخیص را می‌خواهید اجرایی کنید آن شخصی که می‌خواهد مورد حسابرسی پس از ترخیص قرار بگیرد باید دارای سوابق و تشکیلات منسجمی باشد که شما بتوانید برای آن حسابرسی پس از ترخیص قائل شوید. بدیهی است وقتی که فردی که هیچ اطلاعی از تجارت ندارد و حتی در خیلی از موارد آدرس مشخصی هم ندارد و ما با اجاره کارت بازرگانی مواجه هستیم با این سیستم نمی‌توانیم حسابرسی پس از ترخیص فراگیر را ایجاد کنیم.

در زمان‌هایی که ایران با تحریم مواجه بود یا در سال‌های تشدید تحریم، طبیعتاً گمرک هم تحت تاثیر بوده است. چون وقتی ایران با تحریم‌های بانکی به شکل گسترده‌ای روبه‌رو و انتقال اسناد با مشکل مواجه بود، طبیعتاً اینها بر گمرک این کشور هم تاثیر می‌گذارد یا در واردات تجهیزات مشخص است که گمرک هم تحت تاثیر قرار می‌گیرد. منتها گمرک چون واسطه بین بخش تجارت و کشورهای دیگر است شاید به اندازه نهادهایی مثل بانک‌ها تحت تاثیر تحریم قرار نگرفته بود.

در کنار اینها تعریف نقش گمرک از لحاظ بین‌المللی نسبت به نقش سال‌های گذشته تغییر کرده است. یک زمانی گمرک را وصول‌کننده درآمد می‌دانستند، یعنی تعریف نقش گمرک در سازمان‌های بین‌المللی تنها سازمانی بود که درآمدهای گمرکی را وصول می‌کرد اما اکنون گمرک تنها وصول‌کننده درآمد نیست. تسهیل‌کننده تجارت، حمایت‌کننده از تولید، صیانت‌کننده از سلامت جامعه و به نوعی تامین‌کننده امنیت جامعه است. چون اینها که کنار هم قرار بگیرند می‌توانند شکل و کارکرد گمرک را تشکیل دهند. طبیعتاً هرکدام از اینها دچار خدشه شود بر گمرک تاثیر می‌گذارد. حالا مجموعه‌ای از این بخش‌هایی که روی گمرک تعریف شدند مستلزم در دست داشتن ابزار و تجهیزات مورد نیاز است. این ساختار و تجهیزات شامل نیروی انسانی و تجهیزات سخت‌افزاری یا نرم‌افزاری است. محدودیت‌هایی که اکنون برای بحث تجهیزات وجود دارد، از مشکلات عمده‌ای است که متاثر از ناکافی بودن بودجه گمرک یا مسائل دیگر است.