تاریخ انتشار:
بررسی چارت جدید سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در گفت‌وگو با اسفندیار جهانگرد
دولت سکاندار یا پاروزن
اسفندیار جهانگرد روزگاری برای تنظیم برنامه سوم و چهارم توسعه در سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی حضور داشت. پس از انحلال سازمان برنامه در دوره اول ریاست جمهوری محمود احمدی‌نژاد، به ساختمان دانشکده اقتصاد دانشگاه علامه آمد و از آن روزها تاکنون به تدریس مشغول است.
اسفندیار جهانگرد روزگاری برای تنظیم برنامه سوم و چهارم توسعه در سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی حضور داشت. پس از انحلال سازمان برنامه در دوره اول ریاست جمهوری محمود احمدی‌نژاد، به ساختمان دانشکده اقتصاد دانشگاه علامه آمد و از آن روزها تاکنون به تدریس مشغول است. سازمان برنامه را در شکل قدیم خوب می‌شناسد و معتقد است چارت جدید سازمان برنامه چندان چنگی به دل نمی‌زند. سازمان برنامه از نظر جهانگرد باید متناسب با نیازهای امروز باشد و چابکی در این چارت جدید دیده نمی‌شود. معتقد است نه نشانی از راهبرد توسعه پایدار در این ساختار جدید دیده می‌شود و نه به مبانی دانایی‌محوری توجه شده است. تمرکززدایی در امر برنامه‌ریزی توسعه را نیز مورد توجه قرار می‌دهد و می‌گوید از نظر سازمان برنامه فعلی ظاهراً همه اینها به فراموشی سپرده شده است.
ساختار سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور در شکل پس از احیا اعلام شده است. وضعیت کلی حاکم بر این سازمان در شکل جدید را چگونه ارزیابی می‌کنید؟
برای اداره امور کشور تصمیمات متعدد و مختلفی باید اتخاذ شود. این تصمیمات مبنای اقدامات عملی است که در جهت اداره امور جامعه صورت می‌گیرد. در نتیجه کیفیت اداره امور جامعه به کیفیت تصمیماتی بستگی دارد که برای تنظیم آن امور اتخاذ می‌شود. کیفیت تصمیمات، علاوه بر توان و قابلیت تصمیم‌گیران به سازماندهی تصمیم‌گیری یا نظام تصمیم‌گیری وابسته است. نظام تصمیم‌گیری، نقش و وظایف نهادهای موجود در یک مجموعه و ارتباط آنها با یکدیگر را در فرآیند تصمیم‌گیری برای اتخاذ تصمیمات مختلف تعیین می‌کند.
در واقع نظام تصمیم‌گیری تاثیر مهم و تعیین‌کننده‌ای بر کیفیت تصمیمات دارد. یکی از دلایل این تاثیر تعدد و تنوع تصمیمات به هم مرتبطی است که باید در یک نظام مناسب به طور سازگار و هماهنگ اتخاذ شوند. چنانچه تصمیمات مرتبط به طور ناسازگار و متناقض اتخاذ شوند، اثر همدیگر را خنثی می‌کنند و امکانات و منابعی که در جهت اجرای تصمیمات متناقض مصرف می‌شوند، هدر می‌رود که باعث تنزل کیفیت اداره امور جامعه می‌شود. دلیل دیگر، اهمیت متفاوت تصمیمات مختلف از یک سو و محدودیت وقت و حوزه تخصص مدیرانی که در رده‌های بالای مدیریت کشور قرار دارند، از سوی دیگر است. اگر در نظام تصمیم‌گیری، تصمیمات کم‌اهمیت به مدیران رده بالا محول شود، فرصت لازم برای تصمیم‌گیری‌های مهم را نخواهند داشت و کیفیت تصمیمات مهم تنزل می‌کند. به‌علاوه چنانچه در یک نظام تصمیم‌گیری تعدادی از تصمیمات مهم مورد غفلت قرار گیرد یا به رده‌های پایین سازمانی محول شود، این تصمیمات مهم که بدون اطلاع و اشراف کافی اتخاذ شده بر حوزه وسیعی از جامعه اثر منفی می‌گذارد و کیفیت اداره امور جامعه را تنزل می‌دهد. با این مقدمه اگر به ساختار سازمانی ارائه شده توسط سازمان مدیریت و
برنامه‌ریزی و ماموریت‌های آن در مقدمه توجیهی بنگریم، بیشتر تکیه بر بودجه‌ریزی تا برنامه‌ریزی دارد و نقش و وظیفه سکانداری کمتری برای قوای سه‌گانه قائل است.
دولت به معنای عام آن چه وظایفی را در حوزه مدیریت موضوعات اقتصادی دارد؟ حیطه وظایف دولت تا چه اندازه گسترده است و چگونه این دولت می‌تواند پاسخگوی عملکرد خود باشد؟
دولت‌ها به مفهوم عام آن وظیفه سکانداری به جای پاروزنی دارند. در متون علمی واژه حکومت از یک منشاء یونانی اخذ شده که به معنای سکانداری است. از این حیث وظیفه دولت سکانداری است نه پاروزنی. دولت‌های سکاندار چه می‌کنند؟ این دولت‌ها سیاست و خط‌مشی را مشخص می‌کنند، بودجه و اعتبار را در اختیار واحدهای عملیاتی (دولتی و خصوصی) قرار می‌دهند و عملکرد را می‌سنجند اما به‌ندرت خودشان به کارهای عملیاتی می‌پردازند. در شرایط حاضر سکانداری، سیاست‌پردازی برای معضلاتی چون تورم، بیکاری، کسری بودجه دولت، کسری تراز پرداخت‌ها، رشد اقتصادی، توزیع درآمد، ثبات و تعادل در بازارها، بهبود فضای کسب‌وکار، موضوعات بین‌المللی مثل تحریم، پرونده هسته‌ای و مناقشات در منطقه، دستیابی به اهداف سند چشم‌انداز و غیره است. لازمه سکانداری، داشتن افرادی است که به همه ریزه‌کاری‌ها و جوانب کار و احتمالات دولت و جامعه در داخل و دنیا مسلط باشند و بتوانند بین منابع و تقاضا موازنه ایجاد کنند. نهادهای «سکاندار» برای رسیدن به هدف یا هدف‌های خود بهترین شیوه را انتخاب می‌کنند. اما نهادهای «پاروزن» به هر قیمت از روش «خودشان» دفاع می‌کنند. رها کردن سیاست‌پردازان و
دادن فرصت به آنها با کارآمدترین تامین‌کنندگان خدمات، به آنها این امکان را می‌دهد که از هر ریالی که در کشور خرج می‌شود بیشترین بهره‌برداری اخذ شود و باعث می‌شود از حربه رقابت میان تامین‌کنندگان خدمات به نفع مردم و جامعه بهره‌برداری کافی شود. به عبارتی عصاره هر ریالی که خرج می‌شود، کشیده شود. به این ترتیب دولت برای پاسخگویی به شرایط متغیر، انعطاف‌پذیر می‌شود و فرصت تاکید بر پاسخگویی- در کیفیت و عملکرد- برایش فراهم می‌آید. معمولاً دولت‌ها در پارو زدن ماهر نیستند.
در نهایت برای دولت در امر توسعه، به وظایف حداقلی قائل هستید؟
همان‌طور که گفته شد وظیفه دولت، تامین خدمات نیست بلکه باید خاطر جمع شود که این خدمات به‌درستی انجام می‌شود و در اختیار مردم قرار می‌گیرد. اگر دولت امکان پارو زدن را برای همه ظرفیت‌های جامعه فراهم کند، می‌تواند کشتی جامعه را بهتر هدایت کند. اگر بهترین مغزها و انرژی‌های کشور در دولت گرفتار پارو زدن شوند، هدایت کشتی دشوار خواهد شد. دولت‌های کارآفرین کارهای مربوط به سیاست‌پردازی (سکانداری) را از کار ارائه خدمات (پاروزنی) منفک می‌کنند. اما کار در دولت‌هایی که سکانداری و پاروزنی را در زیر چتر یک نهاد، با هم مخلوط می‌کنند، بسیار دشوار است. آنها خود را گرفتار راهبردهای شکننده و ضعیف می‌کنند، کاری که تاکنون در ایران همواره تجربه شده است. در حال حاضر اگر دولت یازدهم بخواهد کار ارائه خدمات را از سیاست‌پردازی جدا کند، در ابتدا متوجه خواهد شد که ظرفیت سیاست‌پردازی فراهم نیست. چراکه اساس کار همه وزارتخانه‌ها در شرایط حاضر مثل وزارتخانه‌های صنعت، معدن و تجارت، رفاه، کار و تامین‌اجتماعی، راه و شهرسازی، وزارت علوم، تحقیقات و فناوری، وزارت آموزش‌وپرورش، جهاد کشاورزی، ارتباطات و فناوری اطلاعات و غیره، ارائه خدمت است. در این
وزارتخانه‌ها سیاست‌پردازی نمی‌شود یا اگر هم تا حدودی سیاست‌پردازی شده یا می‌شود شتابزده بوده است. با این حال مدیران ارشد و وزرای دولت خواهند دید که هرچه بیشتر وارد حال‌وهوای چاره‌جویی و راهگشایی شوند، ناچار نیازمند نهادهای فراگیر جدیدتر برای ایفای نقش سکانداری خواهند شد که تلاشی برای آنها نشده یا اگر شده به شکل ناقص تاکنون انجام شده یا اگر ناقص هم انجام شده بوده در دولت قبل از بین رفته است. در اینجا لازم است دولت نهادهایی ایجاد کند که فراگیر باشند نه غیرفراگیر. نهادهای فراگیر نهادهایی هستند که امکان و فرصت مشارکت را توسط توده‌های گسترده مردم در فعالیت‌های اقتصادی و سیاسی فراهم می‌کنند و از استعدادها و مهارت‌های آنها بهترین استفاده را برده و به افراد این امکان را می‌دهند تا انتخاب‌هایی را براساس تمایلات خود انجام دهند.
تامین خدمات را می‌توان به بخش خصوصی واگذار کرد یا از طریق پیمانکاری انجام داد. اما حکمرانی و تدبیر حکومت را نمی‌توان به پیمانکاری یا به بخش خصوصی سپرد. بخش خصوصی در پاره‌ای امور بر دولت رجحان دارد اما دولت هم، بعضی امور را بهتر از بخش خصوصی انجام می‌دهد. به‌طور مشابه بازار آزاد خیلی از وظایف البته نه همه وظایف را بهتر از ارگان‌های دولتی انجام می‌دهد. واقعیت آن است که اهمیت مالکیت کالا یا خدمت، خواه دولتی یا خصوصی به مراتب کمتر از اهمیت فعالیت بازار یا موسسه‌ای است که آن کالا یا خدمت را تولید و ارائه می‌کند. سپردن خیلی از امور به دست بخش خصوصی (انتفاعی یا غیرانتفاعی) خوب است، به شرطی که دولت یازدهم را ثمربخش‌تر، کاراتر، عادل‌تر و پاسخگوتر کند.
ادبیات تجربی و نظری دنیا می‌گوید دولت باید یکی از این دو شکل را انتخاب کند: دولت تنومند اما بی‌کفایت و دولت نیرومند اما کارآمد که همواره خود را به تصمیم‌گیری و جهت‌دهی محدود می‌کند و «انجام کار» را به دیگران می‌سپارد. امید است دولت تدبیر و امید یازدهم، با صرف وقت بیشتر در سکانداری به‌جای پاروزنی، دولتی باشد پرحرارت، نیرومند و فعال.
نقش سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در این فرآیند چیست؟ وظایف این نهاد برنامه‌ریز در کشور در شرایط حاضر باید به چه سمتی رود؟ تا چه اندازه ساختار جدید سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی با نیازهای امروز کشورمان منطبق است؟
اهمیت شکل‌گیری یک دولت سکاندار، در شکل‌گیری نهاد برنامه‌ریز و متفکر آن تجلی پیدا می‌کند، با این وصف نهاد مهم و موثر در این نقش، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی است، از این جهت سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی با سه ماموریت تحول بنیادین در راهبری توسعه کشور، رصد فرآیند توسعه و طراحی زیرساخت‌های توسعه پایدار و متوازن، از منظر شکلی احیا و در چهار سطح مطالعه و پژوهش، برنامه‌ریزی، سازماندهی اجرایی و تحول اداری و نظارت و ارزیابی عملکرد، ساختار سازمانی آن ارائه شده است. مهم‌ترین موضوع و ماموریت سازمان را شاید بتوان برنامه‌ریزی قلمداد کرد. خاستگاه این مهم در قانون اساسی کشور آمده است.
به لحاظ قانونی و مخصوصاً در قانون اساسی تا چه اندازه انطباق میان این نگاه و نیازهای کشور وجود دارد؟
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، نظام اقتصادی کشور را به صراحت نظامی مبتنی بر برنامه‌ریزی عمومی، منظم و صحیح ترسیم کرده است (اصول ۴۳ و ۴۴). در اصول دیگری از قانون اساسی وظایفی بر عهده دولت قرار گرفته است که هر چند از مقولات اقتصادی نیست، اما انجام موثر این وظایف بدون توسل به برنامه‌ریزی عمومی، منظم و صحیح ممکن نیست. از جمله این وظایف می‌توان به توزیع منابع متناسب با نیازها و استعدادهای مناطق (اصل ۴۸)، فراهم کردن خدمات و حمایت‌های تامین اجتماعی (اصل ۲۹)، تامین وسایل آموزش رایگان (اصل ۳۰)، تامین مسکن متناسب با نیاز (اصل ۳۱) و ایجاد رفاه و رفع فقر و محرومیت (اصل 3) اشاره کرد. بنابراین شمول نظام برنامه‌ریزی مستنبط از قانون اساسی محدود به جنبه‌های خاص نبوده، بلکه فراگیر جنبه‌های اساسی توسعه اقتصادی و اجتماعی فرهنگی و زیست‌محیطی کشور است. علاوه بر این، برنامه‌ریزی موردنظر در قانون اساسی، از چنان اهمیتی برخوردار است که تنها در حیطه تصمیم‌گیری دولت (قوه مجریه) نبوده و در تهیه و تنظیم و اجرای آن نه تنها قوای سه‌گانه باید مشارکت داشته باشند، بلکه مردم از طریق شوراها در این امر ذی‌مدخل هستند (بند 8، اصل 3، اصل 7 و
اصول ۱۰۰ تا 106 قانون اساسی).
سازمانی چابک که متناسب با ماموریت‌ها باشد، می‌تواند در مورد بحران‌های اقتصادی به موقع تصمیم بگیرد و این تصمیم‌ها از قضا در محیط اقتصاد کارآمد هم باشد.
به اعتقاد شما چه مسائلی باید در ساختار جدید سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی گنجانده شود تا بتوان به حداکثر بهره‌برداری در این زمینه دست یافت؟
گذشته از خاستگاه قانونی برنامه‌ریزی، مسائلی مترتب بر شرایط حال و آینده کشور، منطقه و جهان است که باید این موارد در ساختار سازمانی و تشکیلاتی برنامه‌ریزی کشور دیده شود که بتوان نقشی برای کشور در آینده با اهداف قانون اساسی منظور کرد. برخی مسائل عمده منطقه و جهان در شرایط حاضر را شاید بتوان این گونه بر‌شمرد:
اول آشفتگی‌ها و عدم تعادل‌های اقتصادی منطقه‌ای است. یکی از دلایل مهم افول برنامه‌ریزی به شکل سنتی آشفتگی‌ها و عدم تعادل‌های اقتصادی در بین کشورها بوده است. زیاد شدن تورم، بحران نفتی، گسترش سرعت فناوری و غیره از مهم‌ترین دلایل این عدم تعادل‌ها هستند. لذا در کشور فرانسه به دلیل مسائل مذکور شاهد افول برنامه‌ریزی سنتی هستیم. در بلژیک به جای تهیه برنامه اقدام به پیش‌بینی اقتصادی بر مبنای «سناریوی غیرممکن» برنامه آمایش فرانسه می‌کنند.
پس از آن و در مرحله دوم دشواری پیش‌بینی آینده است که با آن مواجه است. دشواری پیش‌بینی آینده یکی دیگر از دلایل افول برنامه‌ریزی سنتی است. دلیل این امر به‌رغم پیشرفت در الگوهای اقتصادی و دستیابی به اطلاعات کامل‌تر و به روزتر و دستگاه‌های رایانه‌ای پردازش آمار و اطلاعات، عبارتند از زیر سوال رفتن نظریه‌های اقتصاد کلان، دخالت دولت در همه ارکان اقتصاد، باز شدن دروازه‌های کشورها به روی تجارت جهانی، شوک‌های نفتی و تحولات داخلی کشورها، سرعت بالای انتقال اطلاعات و شوک‌های مالی و مخاطرات طبیعی و غیره.
تنوع فزاینده در سیاست‌های اقتصادی و محدودیت نظریه‌ها در مرحله سوم مورد تحلیل قرار می‌گیرد. در دوره برنامه‌ریزی سنتی بیشتر سیاست‌های اقتصادی معطوف به حل بیکاری و تورم بوده، ولی پس از آن مسائلی همچون کسری تراز پرداخت‌ها، واردات انرژی، جابه‌جایی سرمایه و پویایی جریان‌های سرمایه‌های مالی و انسانی و غیره به مشکلات اقتصادی کشورها اضافه شده است.
پدیده‌هایی مانند تورم، بیکاری و رشد ناچیز در این فضا چگونه تحلیل می‌شوند؟ با رویکرد جدید در سازمان مدیریت می‌توان بر این دست از مشکلات کشور فائق آمد؟
پدیده بیکاری در این موقعیت پیچیده شده و حل آن درمان‌ها و به کارگیری سیاست‌های متنوع و گاه متضاد را می‌طلبد و انتخاب سیاست‌ها را دشوار می‌کند. تورم هم پیچیده‌تر شده است. دلایل آن تحول سریع‌تر انتظارات قیمتی، قیمت‌گذاری شرکت‌هایی که در معرض رقابت خارجی نبودند، درخواست دستمزد کارگران متناسب با افزایش قیمت‌ها، انطباق با دستمزد فعالیت‌های اقتصادی با بهره‌وری بالا، انعطاف‌ناپذیری نیروی کار و سازگاری پایین بین اشتغال واقعی و اشتغال مطلوب است. سازمانی چابک که متناسب با ماموریت‌ها باشد، می‌تواند در مورد بحران‌های اقتصادی به موقع تصمیم بگیرد و این تصمیم‌ها از قضا در محیط اقتصاد کارآمد هم باشد.
رویکردهای جدید در برنامه‌ریزی توسعه چگونه می‌تواند در شرایط فعلی کارآمد باشد؟
تحول در فناوری و وقوع انقلاب فناوری اطلاعات آن، جزیی از رویکردهای جدید در امر برنامه‌ریزی توسعه تعریف می‌شود. در سال‌های بعد از وقوع انقلاب فناوری اطلاعات، تحولات مربوط به جهانی شدن، تحول در ارتباطات جهانی و شبکه‌های اجتماعی و تحول نهادهای برنامه‌ریزی از جمله دلایل افول برنامه‌ریزی سنتی است. در این دوره جابه‌جایی شگفت‌انگیز سرمایه، کاهش هزینه‌های حمل‌ونقل، کاهش فاصله‌ها به دلیل تغییرات فناوری و ایجاد ثروت‌های غیرمادی باعث کاهش تجسم دنیای واقعی در میان‌مدت و در چارچوب پیش‌بینی‌های کلان اقتصادی شده است. بنابراین نقش برنامه‌ریزی در شیوه سازماندهی، انعطاف‌پذیری و ظرفیت جوامع برای استفاده از فرصت‌ها شده است.
افول برنامه‌ریزی در شکل سنتی خود، به چه شکل تعبیر می‌شود؟ نظر شما در خصوص برنامه‌ریزی‌های منطقه‌ای چیست؟
علاوه بر نکات بالا، افول برنامه‌ریزی ملی و سنتی دلایل دیگری هم دارد که می‌توان به آنها اشاره کرد. اول اینکه در بیشتر کشورهای پیشرفته با تمرکززدایی پی‌درپی از دو طریق تفویض اختیار و برپایی دولت‌های تمام‌عیار منطقه‌ای (شامل مجریه و مقننه) و محلی (شهرداری‌ها) نظام حکومتی خود را به سمت حکومت‌های فدراتیو برده‌اند. بنابراین برنامه‌ریزی یک‌شکل و یکنواخت کنار گذاشته شده و به مناطق (استان و شهرستان) و شهرداری‌ها محول شده است. افزایش رشد اقتصادی و دستیابی به درآمدهای سرانه بالا، باعث تغییر اولویت‌ها از مسائل صرف اقتصادی به مسائل اقتصادی، زیست‌محیطی و اجتماعی (برابری فرصت‌ها و اشتغال) و همچنین کالبدی فضایی (تعیین کاربری زمین‌ها و مقررات استفاده از آنها و شبکه سکونتگاه‌ها) شده است. در کشورهایی مانندآلمان، هلند، ژاپن و کره جنوبی برنامه‌ریزی مرکزی و ملی سنتی کنار رفته و برنامه‌ریزی زیست‌محیطی و فضایی رونق یافته است. سرشت برنامه‌ها نیز خواه در سطح ملی و خواه در سطح منطقه‌ای و محلی از کمی و انعطاف‌ناپذیر به کیفی و راهبردی (استراتژیک) نیز تغییر یافته و برنامه‌ریزی ملی بیشتر در حد رهنمودهای کلی باقی مانده است. حال با توجه
به خاستگاه قانون اساسی و شرایط منطقه و جهان، سوال مهم این است که آیا با ساختار سازمانی ارائه شده می‌توان کشتی کشور را سکانداری کرد و به اهداف آرمانی آن رساند؟
دیدگاه تان را بنویسید