تاریخ انتشار:
ارزیابی کارآیی قوانین حوزه صادرات
صادرات نیازمند ارتقای کیفیت قوانین
قوانین حوزه صادرات در کشور را می‌توان به سه دسته اسناد بالادستی، اسناد برنامه‌ای و اسناد مکمل بخش بازرگانی دسته‌بندی کرد.
امین مالکی / عضو هیات‌علمی موسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی
قوانین حوزه صادرات در کشور را می‌توان به سه دسته اسناد بالادستی، اسناد برنامه‌ای و اسناد مکمل بخش بازرگانی دسته‌بندی کرد. در یک تعریف کلی، اسناد بالادستی ساختار مطلوب بخش صادراتی را از بعد کمی و کیفی تعریف کرده و اسناد مکمل موانع پیش‌روی فعالان حوزه صادرات را برطرف کرده و سعی در تسهیل عملیات صادرات و مدیریت فرآیندهای آن دارند. اما ساختار اسناد برنامه‌ای که مدنظر نوشتار حاضر است، نه در سطح کلی (Macro) اسناد بالادستی است و نه خود را درگیر جزییات فرآیندهای خرد (Micro) اجرایی دستگاه‌ها و نهادها می‌کند. سطح اسناد برنامه‌ای کاملاً کارشناسی، تکنیکی و به دنبال راه‌حل‌های میانه (Meso) به معنای برنامه‌ریزی صحیح و جهت‌دهی کارشناسانه فرآیندها، برای رسیدن به یک هدف معین است.
در حال حاضر حوزه صادرات غیرنفتی در هر دو سطح کلان و خرد قانونگذاری اشباع شده است. از یک‌سو سند چشم‌انداز، سیاست‌های ابلاغی برنامه‌های توسعه و سیاست‌های ابلاغی اقتصاد مقاومتی به خوبی هدف پیش‌روی بخش صادرات را روشن‌کرده و چشم‌اندازی روشن از کیفیت و کمیت آن به دست می‌دهند. همچنین در حوزه خرد قانونگذاری نیز، بخش صادرات از قوانین مکمل متعددی اشباع شده و حتی تا حدودی رنج می‌برد. امروزه اگر یک فعال حوزه اقتصادی بخواهد اقدام به صادرات کالا یا خدمات خود کند، باید با قوانین متعددی در کشور آشنایی داشته باشد. «قانون تجارت»، «قانون مقررات صادرات و واردات»، «قانون امور گمرکی»، «قوانین حوزه مناطق آزاد و ویژه»، «قانون اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران»، «قوانین حوزه قاچاق کالا»، «قانون حداکثر استفاده از توان داخلی در اجرای پروژه‌ها» و مانند آن، تنها بخش کوچکی از قوانینی است که درک کامل و آشنایی با نحوه اجرا و تغییرات آنها برای بازرگانان داخلی و خارجی امری ضروری است. متاسفانه خلأ اصلی حوزه صادرات، فقدان اسناد برنامه‌ای دقیق و کارشناسانه است. البته عملاً به ظاهر در برنامه‌های مختلف توسعه، همواره اسناد بالادستی
کلان مورد توجه قرار گرفته‌اند و بر حجم اسناد مکمل خرد اضافه شده است، اما به دلیل کیفیت پایین تدقیق قوانین و جهت‌دهی نامناسب در حوزه اجرا، از یک‌سو هدف‌ها محقق نشده و از سوی دیگر محیط کسب و کار با تراکم و تزاحم قوانین مواجه شده که هزینه‌های صادرکننده را بالا برده‌اند.
نکته اینجاست که در عموم موارد، تفاوت معناداری بین بندهای موجود در سیاست‌های کلی در بخش بازرگانی و قوانین مصوب برنامه وجود ندارد، بلکه از حیث کلی بودن بسیار شبیه یکدیگرند و البته همین موضوع یکی از نقاط ضعف جدی است. در واقع در اکثر موارد، اسناد برنامه‌ای به جای جهت‌دهی و برنامه‌ریزی صحیح در سطح میانه به بیان مجدد رهنمودهای کلان اسناد بالادستی اکتفا کرده‌اند یا به جای پایه‌گذاری منظومه‌ای از بسترها، نهادها و روندها، در حوزه‌های خرد سیاستگذاری وارد شده و به وظیفه اصلی خود نپرداخته‌اند. قطعاً این شکست راهبردی در تدوین قوانین دقیق برنامه‌ای، همان‌گونه که در ادامه می‌آید، نتیجه‌ای جز عدم دستیابی به اهداف اسناد بالادستی نداشته است.
سند چشم‌انداز جمهوری اسلامی ایران یکی از اصلی‌ترین اسناد بالادستی بوده و تحقق بخش عمده‌ای از اهداف سند چشم‌انداز از جمله توسعه‌یافتگی، دستیابی به جایگاه اول اقتصادی در منطقه، تعامل سازنده و موثر در روابط بین‌الملل، رشد پرشتاب و مستمر اقتصادی، ارتقای درآمد سرانه و اشتغال کامل، در گرو توجه به بخش صادرات است. بند اول سیاست‌های سند چشم‌انداز بر دستیابی به بالاترین جایگاه صادرات در منطقه و حداکثرسازی توان بهره‌برداری از عواید تجارت خارجی تاکید می‌کند. اما بررسی‌ها نشان می‌دهد که صادرات غیرنفتی کشور با وجود رشد طی سال‌های اخیر قادر به تامین سیاست‌های سند چشم‌انداز نبوده و ایران در حال حاضر رتبه پنجم را به لحاظ صادرات غیرنفتی و گازی در بین کشورهای حوزه سند دارد. قابل توجه آنکه چنانچه روند رشد یک دهه اخیر کشورهای سند چشم‌انداز شاخصی برای عملکرد این کشورها تا سال 2025 (سال پایانی سند چشم‌انداز) در نظر گرفته شود، ایران با عملکرد فعلی کماکان به اهداف سند چشم‌انداز دست نخواهد یافت. از ابتدای برنامه پنجم به این سو، برخلاف سال‌های برنامه چهارم توسعه که اهداف صادراتی بیش از سقف تعیین شده تحقق می‌یافت، در هیچ فصلی صادرات
غیرنفتی به اهداف خود نرسیده است.
در خصوص سیاست‌های ابلاغی برنامه پنجم نیز سه بند مهم در حوزه صادرات وجود دارد که شامل بندهای 29، 30 و 35 می‌شود. بند 29، رشد اقتصادی از طریق راهبرد برون‌نگر توسعه صادرات را با تاکید بر حوزه صادرات کالایی فناورانه و صادرات خدمات فنی-مهندسی مورد تاکید قرار می‌دهد. بند 30، تقسیم کار بین‌المللی با کشورهای جنوب غربی آسیا با استفاده از منابع و مزیت‌های کشورهای دیگر به منظور افزایش قدرت تاثیرگذاری را به عنوان هدف ذکر می‌کند و بند 35 بر توسعه ظرفیت تجاری مناطق آزاد، مرزی و جزایر جنوبی کشور با هدف مقابله با فقر، محرومیت و توسعه‌نیافتگی تاکید دارد. نتایج بررسی‌ها نشان می‌دهد که در خصوص بند 29 در منطقه از تمامی کشورهای مطرح که ایران با آنها در مسابقه رشد اقتصادی قرار گرفته، عقب هستیم. در خصوص بند 30 نیز نتیجه محاسبه شاخص‌ها نشان می‌دهد که حتی در پایان سال 1393 که سهم کشورهای جنوب غربی آسیا برای نخستین بار از سال 1384 به این سو به 6 /28 درصد می‌رسد، بیشترین سهم همکاری با آنها حاصل شده اما کماکان این کشورها سهمی کمتر از 30 درصد در تجارت ایران پیدا کرده‌اند. لذا از این بابت نیز مشاهده می‌شود که اولویت‌های مورد نظر در
سیاست‌های ابلاغی حاصل نشده است. در خصوص بند 35 نیز بررسی‌ها نشان می‌دهد که به واسطه افت جدی رونق اقتصادی در این مناطق و کاهش میزان تجارت در آنها از ابتدای سال 1390، هر چند کسری تراز تجاری مناطق آزاد بهبود یافته، اما به واسطه ایجاد رکود جدی در هر دو حوزه واردات و صادرات در مناطق آزاد و مرزی تجاری، اولویت‌های مد نظر سیاست‌های ابلاغی برنامه پنجم توسعه در این زمینه رعایت نشده است.
علاوه بر دو سند بالادستی فوق، صادرات در سیاست‌های ابلاغی اقتصاد مقاومتی نیز جایگاه ویژه‌ای دارد. بندهای 10، 12 و 13 به ترتیب بر توسعه بازارهای هدف و تنوع‌پذیری کالایی در حوزه صادرات، توسعه پیوندهای راهبردی و گسترش همکاری و مشارکت با کشورهای منطقه و توسعه صادرات محصولات پتروشیمی و میعانات گازی تاکید می‌کنند. در خصوص بند 10 (تنوع‌پذیرتر کردن صادرات) با محاسبه شاخص‌های تنوع‌پذیری روشن می‌شود روندهای تنوع‌پذیری کالایی و کشوری صادرات از زمان ابلاغ سیاست‌های اقتصاد مقاومتی در سال 1392 به این سو کاهشی بوده است. به عبارت دیگر بخش صادرات کشور برخلاف سیاست‌های ابلاغی اقتصاد مقاومتی، چه از بعد کالایی و چه از بعد کشوری متمرکزتر شده است. در خصوص بند 12 (توسعه پیوندهای راهبردی و گسترش همکاری و مشارکت با کشورهای منطقه) بررسی‌ها نشان می‌دهد که در میان کشورهای سند چشم‌انداز، ایران دارای بیشترین سطح روابط با کشورهای با سطح توسعه‌یافتگی مشابه خارج از منطقه و کمترین رابطه با کشورهای دارای سطح توسعه‌یافتگی مشابه منطقه‌ای است و کمترین سطح روابط راهبردی منطقه‌ای را در مقایسه با عموم کشورهای منطقه داراست لذا مختصات تجاری کشور از
این منظر فاصله زیادی تا رسیدن به اهداف مورد نظر در سیاست‌های ابلاغی اقتصاد مقاومتی دارد. تنها نقطه مثبت مورد اشاره در بین مولفه‌های مختلف سیاست‌های اقتصاد مقاومتی در بخش بازرگانی، میزان صادرات میعانات و پتروشیمی، مورد اشاره در بند 13 است که خوشبختانه روند تغییرات این متغیرها نشان از بهبود جایگاه این دو محصول در سبد صادرات غیرنفتی و حصول اهداف مدنظر دارد. هر چند این نکته نیز قابل ذکر است که در چرخه پتروشیمی هنوز صادرات مواد اولیه و با ارزش افزوده پایین صورت می‌گیرد لذا نیازمند حرکت به سمت حلقه‌های بالاتر، یعنی توسعه صنایع پایین‌دستی پتروشیمی هستیم. بنابراین مشاهده می‌شود که اهداف بخش صادرات در هر سه مورد سیاست‌های سند چشم‌انداز، سیاست‌های ابلاغی برنامه پنجم و سیاست‌های ابلاغی اقتصاد مقاومتی، تحقق نیافته و وضعیت موجود فاصله قابل توجهی تا وضعیت مطلوب مورد اشاره در اسناد بالادستی دارد. افزایش کیفیت سیاستگذاری و همچنین سیاست‌ها و اقدامات دستگاه‌های تصمیم‌گیر و اجرایی کشور و ارائه راهکارهای اجرایی و عملیاتی دقیق مبتنی بر اصول علمی و کارشناسی برای تحقق اهداف سیاست‌های کلی اقتصادی، آنچه برنامه‌های توسعه پیشین فاقد
آن بوده‌اند، انسجام در تصمیم‌گیری و اجرا در قالب نهادسازی و قاعده‌سازی بوده که البته حرکت در این زمینه می‌تواند منجر به تقویت اجرایی شدن مفاهیم صادراتی مستتر در اسناد بالادستی شود. خوشبختانه با بررسی سند تفصیلی برنامه ششم توسعه (در حوزه فرابخشی) و مشاهده جدول راهبردها، سیاست‌ها و اقدام‌های اساسی آن در حوزه تجارت خارجی مشخص می‌شود که دولت به خوبی با آگاهی از این چالش مهم برنامه‌ریزی، سعی کرده خلأ جهت‌دهی اسناد برنامه‌ای را در حوزه صادرات پر کند. همچنین اقدام صحیح دولت در تدوین اسناد تطبیق برنامه ششم با سیاست‌های کلی برنامه ششم و سیاست‌های اقتصاد مقاومتی در وهله نخست، نشان از درک صحیح جایگاه اسناد برنامه‌ای در مقایسه با اسناد بالادستی و اسناد مکمل دارد. با این نشانه‌های مثبت، انتظار این است که سیاست‌های آتی کشور در زمینه تجارت خارجی، نسبت به سیاست‌های قبلی و مواد مرتبط در برنامه‌های توسعه، ارتقای کیفی قابل ملاحظه‌ای را تجربه کنند.
دیدگاه تان را بنویسید