از بودجه‌زایی تا تسهیل تجارت

سرعت حمل کالا، شفافیت و صراحت قوانین و نظارت دقیق بر روند عملکرد از ویژگی‌های جذاب در استراتژی توسعه اقتصادی و سیاستگذاری تجاری یک کشور است. بازرگانی‌ خارجی‌ می‌تواند سهم‌ عمده‌ای‌ در شکوفایی‌ اقتصادی‌ هر کشور داشته‌ باشد و حتی سبب می‌شود تعاملات سیاسی از حالت خطی و بالا به پایین به گونه‌ای داینامیک و دو سر برد جهت یابد. در دنیای امروز از یک‌سو با وجود شرکت‌های چندملیتی و استفاده از زنجیره تامین در چرخه تولید و از سوی دیگر با توجه به تامین نیازهای داخلی هر کشور، آنچه بیش از هر چیز می‌تواند بر هزینه زندگی شهروندان اثر داشته باشد، «تسهیل» تجارت است.

تسهیل تجارت عبارت است از ساده‌سازی، هماهنگ‌سازی، استانداردسازی و نوسازی فرآیندهای تجاری چه در طول یک عملیات تجاری و چه در بخش پشتیبانی. به‌طور کلی بر مبنای استراتژی توسعه اقتصادی، یک کشور نیازمند محیطی رقابت‌پذیر، شفاف و قابل تحلیل برای انجام معاملات تجاری و منطبق با هنجارها و شیوه‌های پذیرفته‌شده بین‌المللی است. در این مسیر دولت‌ها می‌توانند نقش خود را به‌گونه‌ای تنظیم (تعریف) کنند تا با نقش بالادستی به پایش وضعیت بپردازند و از دوباره‌کاری و تخطی از حدود قانونی جلوگیری کنند و هم با فضاسازی مناسب مقررات دست و پاگیر و مانع را حذف و شرایط را برای فعالان اقتصادی بهره‌ورتر کنند. «گمرک» از زمان راه‌اندازی یکی از سازمان‌هایی بوده که اگرچه ابتدا با هدف کسب درآمد برای دولت شکل گرفته، اما با گذر زمان وظایف نظارتی و حاکمیتی آن بر سایر ابعادش چیره شده است.

خدمات گمرکی آمریکا در سال 1789 با توجه به نیاز شدید این کشور به کسب درآمد و بعد از جنگ استقلال (انقلاب) آمریکا ایجاد شد و برای بیش از 100 سال تامین بودجه از طریق وضع عوارض بر کالاهای وارداتی به‌عنوان منبع اصلی درآمد برای دولت بود. با گذشت زمان مسوولیت‌های این بخش ارتقا یافت و گمرک به یک نهاد نظارتی، مجری قانون و حافظ امنیت کشور مبدل شد.

امروز هم که «مالیات بر درآمد» منبع اصلی درآمد دولت ایالات متحده شده است، عوارض گمرکی هنوز درآمد قابل توجهی دارد. گمرکات و مرزبانی آمریکا در اجرای وظایف نظارتی خود نیز به شدت سختگیرانه عمل می‌کنند. بخش گمرک دوبی نیز به دلیل اینکه تامین‌کننده مالی بسیاری از بخش‌های سازمانی دیگر بوده، به «مادر ادارات دولتی» شناخته می‌شود.

آنچه در گذار زمان بر فرآیندهای ورود و خروج کالا غالب می‌شود قوانین حمایتی است که جریان عبور کالا را که در حال حاضر روندی پیوسته یافته مدیریت می‌کند. ایجاد قواعد جدید بین‌المللی نظیر پیمان‌ها و موافقتنامه‌های دو یا چندجانبه، تعرفه‌های ترجیحی و تخفیفات گمرکی که ناشی از سیاستگذاری‌های تسهیل تجاری است و همچنین چرخش وزنه تراز تجاری کشورها از سمت واردات به صادرات و استراتژی آنها به ارتقای صادرات (ارزآوری) با قرار دادن شرایط ویژه (نظیر تخفیفات گمرکی) نقش درآمدزایی را در گمرک کمرنگ کرده است.

بدون شک درآمدزایی از مسیر گمرک اجتناب‌ناپذیر است. این مساله در کشورهایی مانند ایران که در تلاش برای تغییر منابع مالی ورودی خود از نفت به حقوق قابل اخذ مابه‌ازای خدمات (نظیر مالیات یا حقوق ورودی) هستند بیشتر است. عوامل موثر در تحقق درآمدهای گمرکی نقش دارند که عمده آنها نرخ موثر تعرفه‌ها، حجم کل واردات و نرخ ارز است.

با این حال مسلم است چنانچه کشوری هرم درآمدی خود برای گمرک را به‌گونه‌ای در نظر گیرد که سهم قابل توجهی از بودجه را بر مبنای آن پوشش دهد، گمرک را به یک نهاد صرفاً «بودجه‌زا» بدل می‌کند.

این اقدام امکان استفاده از ابزارهای کنترلی و پایشی را با استفاده از ابزار تعرفه حقوق ورودی سخت (یا حتی ناممکن) می‌کند. فرض کنیم برای تغییر یک سیاستگذاری یا اصلاح تراز تجاری به سمت تعادل، نیازمند تغییر در حقوق ورودی برخی کالاها شویم. طبعاً در صورت تکیه بودجه بر درآمد گمرک، یکسری مولفه محدودیت به مساله اضافه شده و گروهی از کالاهای هدف حذف خواهند شد. همچنین اتفاق مشابهی در تعریف تعرفه‌های ترجیحی یا پیمان‌های بین کشوری قابل پیش‌بینی است. در سال 1394 که سهم گمرک در بودجه نسبت به سال 1393 معادل 30 درصد رشد داشت این نگرانی در مباحث تخصصی تاکید می‌شد. یکی از دلایلی که بودجه 96 امیدبخش است، عدم رشد انتظاری درآمد گمرکی نسبت به 17 هزار میلیارد تومان سال قبل بود که لحاظ شده است.

حضور گمرک ایران در زیرمجموعه وزارت اقتصاد خود عامل موثر دیگری است که نگاه بودجه‌زا به این سازمان بر سایر وظایف یا مسوولیت‌های آن را غالب کرده است. با تاکید مجدد بر اینکه «درآمد گمرک» در هیچ یک از نظام‌های اقتصادی قابل حذف و چشم‌پوشی نیست، می‌توان دریافت که در حال حاضر با تغییرات نظام تجارت جهانی و توسعه بحث لجستیک و زنجیره تامین وظایف این سازمان بازتعریف شده و در بسیاری از کشورها تمرکز آن را بر وظایف حاکمیتی و کنترلی مرزبانی قرار داده‌اند. مسوولیت‌های گمرک در کشور حتی بر حمایت‌ از صنایع‌ داخلی‌ نیز تاثیر مستقیم دارد. گمرک به‌عنوان خط مقدم مرز اقتصادی اصلی‌ترین ابزار در اجرای سیاست‌ها و برنامه‌های دولت، مبارزه با قاچاق و تخلفات مبادله کالایی (صادرات، واردات و ترانزیت) است. از طرف دیگر به دلیل اینکه کشورها غالباً به‌طور مستقیم وارد جنگ اقتصادی با یکدیگر نمی‌شوند گمرک می‌تواند به‌عنوان یک شاخص و مزیت رقابتی برای یک کشور باشد. از آنجا که شواهد نشان می‌دهد اصولاً شاخص‌های رقابت‌پذیری به خصوص در طولانی‌مدت دقیق و ثابت نیست. قوانین و روش‌های گمرکی نیز نیازمند به‌روزرسانی مداوم و همیشگی هستند. کشور کانادا در سال 2003 با تبدیل آژانس درآمد و گمرکات خود به «آژانس خدمات مرزی» وظایف جدیدی را برای این بخش در نظر گرفت که سهم نظارت و رگولاتوری را به میزان زیادی ارتقا داد.

در ایالات متحده آمریکا نیز گستردگی وظایف مرزبانی و گمرک در یک سازمان واحد (CBP) سبب شده با دارا بودن بیش از 60 هزار نفر نیروی انسانی یکی از بزرگ‌ترین سازمان‌های مجری قانون در جهان باشد که از طریق مدیریت یکپارچه مرزی با گسترش دامنه عملکرد خود تمرکز همه‌جانبه‌ای بر مباحث ملی-امنیتی و اقتصادی دارد.

امارات متحده عربی نیز با گذار از ساختار و اهداف سنتی، تعاریف و استراتژی‌های جدیدی را برای بنادر، گمرک و مناطق آزاد خود علی‌الخصوص در دوبی فراهم آورده است. به‌طور کلی امروز دولت‌ها با استفاده از ابزار گمرک می‌توانند ضمن اینکه هزینه تجارت را واقعی کنند (و حتی کاهش دهند)، روند حرکت خود را بر مبنای پیچیدگی تجارت بین‌المللی به تعادل برسانند و در نهایت محیط تجارت در کشور را رقابتی کنند و بهبود بخشند، همان زمان کنترل و نظارت خود را افزایش می‌دهند.

در تضاد با سیستم فعلی کشورهای در حال توسعه که دولت‌ها برای تامین مالی به جای مالیات بر درآمد به عوارض گمرکی تکیه می‌کنند، کشورهای توسعه‌یافته دیگر از این مسیر عبور کرده‌اند.

ایران نیز با ورود به دروازه تجارت جهانی از نیاز به این قاعده مستثنی نخواهد بود. آنچه برای گمرک ایران باید در نظر گرفته شود بازتعریف سیستماتیک روش‌ها در کنار تنظیم متقارن هرم درآمدی از طریق تعرفه‌ها، با هدف حذف یا ادغام وظایف سازمان‌های موازی، استقلال ضابطه‌مند از درآمدهای این سازمان و افزایش قدرت نظارتی آن در کنار ضمانت اجرایی قوانین است. برنامه‌ریزی ما برای گمرک با هدف نگاهی فراملی آن را به مزیت رقابتی مورد انتظار در برابر کشورهای منطقه بدل خواهد کرد. با این نگرش گمرک می‌تواند جامعیت خود را حفظ و به‌عنوان هاب عملیات اسنادی چرخه تجارت باشد تا نظارت، کنترل و پایش را منسجم‌تر و اثربخش‌تر کرده و «تسهیل تجارت» مورد هدف را برای کشور به ارمغان بیاورد. تسهیل تجارتی که شاید بتواند به برگ برنده کشور در ریسک بالای تجاری منطقه تبدیل شود.