دوسر برد، دوسر باخت

تغییر برابری پول کشورها نسبت به ارزهای بیگانه، از چالش‌های بزرگ اقتصادی، سیاسی و موضوع با‌اهمیتی است که طی بررسی‌های مفصل علمی صورت می‌گیرد و در صورت پیش‌بینی دستیابی به اهداف مورد نظر مانند بالا بردن تراز بازرگانی، رشد قابل توجه صادرات کشور و جلوگیری از هزینه‌های سنگین حفظ ثبات ارزی، مبادرت به افزایش نرخ ارز می‌شود. باید توجه داشت که نتیجه مستقیم افزایش نرخ پول خارجی، جابه‌جایی موقعیت اقتصادی کشور در جهان، کاهش ارزش پول ملی و به تبع آن کاسته شدن از ارزش دارایی‌های مردم و منابع مالی کشور است.

استقلال بانک مرکزی و تعیین نرخ ارز
در کشور ما قانونگذار با نظر‌داشت استقلال بانک مرکزی و بیان این موضوع که هدف از تاسیس این بانک حفظ ارزش پول ملی است، تعیین نرخ ارز را با لحاظ تعهدات بین‌المللی کشور، بر عهده بانک مرکزی گذاشته است. به این ترتیب با بررسی‌های دقیق و همه‌جانبه توسط بانک مذکور و در نظر گرفتن عوامل مختلف مانند موقعیت اقتصادی و تراز بازرگانی کشور، لزوم حفظ ارزش ریال و ... ممکن است قیمت ارز مورد تغییر قرار گیرد.
به‌رغم موارد گفته شده، مرجعی در دولت به نام «ستاد تدابیر وی‍‍ژه» در اسفند‌ماه 1391 نرخ دلار را از 12260 ریال به 25 هزار ریال تغییر داد. دلایل توجیهی این تصمیم مهم بیان نشده و ظاهراً هدف آن افزایش درآمد به منظور تامین منابع بیشتر برای خزانه و در واقع جبران کسری بودجه بوده است. متعاقب تصمیم مذکور، در خرداد‌ماه سال جاری، مقامات قوه مجریه شامل رئیس‌جمهور، سه وزیر و معاون رئیس‌جمهور به عنوان اعضای «مجمع عمومی بانک مرکزی» به استناد «بند ب ماده 26 قانون پولی و بانکی کشور»، بانک مرکزی را به میزان 740 هزار میلیارد ریال که حاصل مابه‌التفاوت دو برابر شدن ریالی دارایی‌های خارجی این بانک بر مبنای نرخ جدید ارز است، بدهکار و حکم به تسویه مطالبات از دولت، برخی شرکت‌ها و بانک‌های دولتی کردند. با مصوبات مذکور که برای آنها مستند قانونی نیز ارائه می‌شود، دولت از یک طرف به عنوان عرضه‌کننده ارز، با هدف کسب ریال بیشتر، قیمت ارز را بالا برده و سطح عمومی قیمت‌ها را افزایش می‌دهد. از طرف دیگر با استناد به افزایش قیمت ارز و بند ب مذکور، خود را به مبلغ 740 هزار میلیارد ریال بابت افزایش دفتری دارایی‌های خارجی بانک مرکزی، از این بانک بستانکار می‌کند که حاصل کار هزینه مضاعف برای جامعه است. نتیجه حاصله، هرچند با هدف اداره کشور است، ایجاد دو درآمد برای دولت، دو هزینه برای مردم و در واقع معامله «دوسر برد، دوسر باخت!» است.
شاید با کنکاش در قوانین، مقرراتی مانند بند ب ماده 26 و برخی اختیارات مراجعی چون ستاد تدابیر ویژه را بتوان یافت که یا با قوانین بالادستی تعارض دارند و یا با امکان توسل به تفسیرهای موسع، ایجاد مشکل می‌کنند. از این رو شناسایی و در صورت لزوم اصلاح این‌گونه قوانین ضروری است. مراکز تحقیقاتی، نظارتی و مرکز پژوهش‌های مجلس در این زمینه می‌توانند نقش موثری ایفا کنند.

بودجه‌های نامرئی
نکته دیگر آنکه اصل 53 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مقرر می‌دارد: «کلیه دریافت‌های دولت در حساب‌های خزانه‌داری کل متمرکز می‌شود و همه پرداخت‌ها در حدود اعتبارات مصوب به موجب قانون انجام می‌شود.» آن‌طور که از صراحت اصل فوق بر‌می‌آید، راه ورود و خروج درآمد و هزینه دولت، منحصراً از خزانه‌داری کل است. گویا مقنن قانون اساسی، راه‌حل ایجاد انضباط مالی دستگاه اجرایی را در «بودجه واحد» و شفافیت کامل دخل و خرج دانسته و بدیهی است قوانین سابق نیز که به هر نحو با حکم اصل 53 مذکور در تعارض باشند، قابلیت اجرا ندارند.
طی سالیان گذشته مواردی مانند عدم حصول درآمدهای پیش‌بینی‌شده در بودجه‌های سالانه یا تمایل به هزینه کردن اضافه بر آن باعث شده که دولت‌ها سراغ منابع مالی دیگری رفته و برنامه‌های مورد نظرشان را با آنها اجرا کنند. منابع بانک‌ها که متعلق به سپرده‌گذاران است و باید در سرمایه‌گذاری‌های دارای توجیه اقتصادی و برگشت‌پذیر به کار گرفته شود، با هدایت دولت‌ها صرف طرح‌های عمومی و اکثراً تبدیل به بدهی می‌شود. سوابق امر حاکی است که حتی وجوه سازمان‌های متکفل امور اجتماعی مانند تامین اجتماعی و بازنشستگی‌های مختلف که تعلق به مشمولان آنها دارد، در برخی دوره‌ها از چرخه فعالیت‌شان خارج و صرف اجرای برنامه‌های شبه‌بودجه‌ای شده است. از اعتبارات بانک مرکزی به عنوان منابع کمکی، توسط برخی دولت‌ها و عمدتاً دولت نهم و دهم استفاده شده است. این اقدام: اولاً استقراض و نیازمند تصویب قانونگذار است. ثانیاً مستلزم انتشار پول پرقدرت با همه آثار منفی آن است. ثالثاً عدم استرداد، موجب استمرار اثرات منفی و قرار گرفتن در فهرست بلند‌بالای بدهی دولت و دستگاه‌های دولتی می‌شود.

مصادیق دیگر بودجه‌ای
به جز آنچه بیان شد، موارد خاصی وجود‌ دارد که می‌توان آنها را نیز از مصادیق بودجه دانست. در اسفند 1391 «ستاد تدابیر ویژه دولت» طی مصوبه‌ای نرخ رسمی ارز را بیش از دو برابر افزایش داد. متعاقب آن در خرداد‌ماه گذشته، مقامات دولت به عنوان اعضای «مجمع عمومی بانک مرکزی» با استناد به افزایش نرخ ارز مذکور! راسا‌ً دارایی‌های بانک را تسعیر کرده و با اعلام بدهی 740 هزار میلیارد‌ریالی برای بانک مرکزی، حکم به تسویه بدهی دولت، شرکت‌ها و بانک‌های دولتی که از اعتبارات این بانک بهره برده بودند، دادند. (هیات عمومی دیوان عدالت اداری در مقام رسیدگی به دو شکایت مطروحه در تاریخ 31/4/92، به دلیل غیرقانونی بودن، مصوبه مذکور را ابطال کرد.) در واقع دولت که با خلق «پول پرقدرت» به وسیله بانک مرکزی، اعتبارات را به دست آورده بود، به جای جمع‌آوری و استرداد آن که می‌توانست تا حدودی آثار منفی رشد پایه پولی را خنثی کند، تصمیم گرفت منابع کماکان توسط دستگاه‌ها به چرخش درآید. این‌گونه وجوه هنگفت نیز که بدون زحمت و فقط با دستور و تمکین از آن به دست می‌آید، کارکرد بودجه‌ای دارد. با این تفاوت که: اولاً خارج از حیطه برنامه‌ریزی و نظارت مجلس است. ثانیاً وضعیت فعلی اقتصاد کشور را حادتر کرده و تورم را افزایش می‌دهد.
بر اساس اصل 53 قانون اساسی، نظام مالی دولت «تک‌بودجه‌ای» است. آنچه به عنوان درآمد و هزینه در قانون بودجه تعیین می‌شود، باید در خزانه‌داری کل وارد و بر اساس قانون از آن خارج شود. بنابراین درآمد‌هایی که دولت و شرکت‌های دولتی خارج از قانون بودجه کسب و هزینه می‌کنند، بودجه‌های نامرئی یا سایه بوده و خلاف قانون اساسی است.
به نظر می‌رسد ماده 26 قانون پولی و بانکی و قوانین مشابه دیگر که به موجب آنها درآمد و هزینه خارج از بودجه و خزانه‌داری کل اعمال می‌شود، مغایر قانون اساسی و منسوخ است. جا دارد قانونگذار با انجام بررسی‌های لازم در مورد آنها تعیین تکلیف کند.