گفتوگو با مجید غمامی، شهرساز و مدیر طرح مجموعه شهری تهران
پدیده‌ای که برنامه‌ریزی را محو کرد
«برنامه‌ریزی شهری در ایران بی‌معنی است.» مجید غمامی مدیر طرح مجموعه شهری تهران مصوب سال ۱۳۸۱ صحبت‌هایش را با این جمله شروع می‌کند و می‌گوید: برنامه‌ریزی شهری در ایران یعنی فروش شهر.
«برنامه‌ریزی شهری در ایران بی‌معنی است.» مجید غمامی مدیر طرح مجموعه شهری تهران مصوب سال 1381 صحبت‌هایش را با این جمله شروع می‌کند و می‌گوید: برنامه‌ریزی شهری در ایران یعنی فروش شهر. او با نگاهی به نظام برنامه‌ریزی از ابتدا تاکنون، نحوه مدیریت شهری را در سه دوره گذشته عاملی برای بی‌نظمی در شهرسازی عنوان می‌کند و با افسوس می‌گوید: اگر آقای کرباسچی به صراحت طرح جامع را در کشوی میز خود گذاشت و با اجرای آن مخالفت کرد مدیریت شهری کنونی طرح جامع شهری را طلای نابی برای مدیریت سلیقه‌ای خود یافتند.
نظام برنامه‌ریزی شهری در ایران چگونه تعریف می‌شود و فروش تراکم در این نظام چه جایگاهی دارد؟
سابقه برنامه‌ریزی در ایران به سال 1327 و تشکیل سازمان برنامه و بودجه باز‌می‌گردد. از آن سال برنامه‌ریزی منظم در ایران پایه‌ریزی شد و این برنامه‌ریزی با هدف تخصیص منابع در سطح ملی دنبال شد، به این معنا که منابع موجود بر چه اساس، در کجا و صرف چه کاری شود. برنامه‌ریزی در ایران به این معنا از 65 سال پیش وجود داشته است.
اما این نوع برنامه‌ریزی در سطح ملی است، در سطح شهری چه؟
در ایران تا قبل از دهه 40 برنامه‌ریزی شهری به معنایی که امروز می‌شناسیم، وجود نداشته است و آنچه به عنوان شهرسازی عنوان می‌شد فقط به وجه کالبدی شهر توجه داشت. از دهه 20 به بعد در تهران با رشد سریع جمعیت مواجه بودیم. به گونه‌ای که جمعیت تهران از حدود 700 هزار نفر در سال 1320 به یک میلیون و 500 هزار نفر در سال 1335 رسید. بنابراین ما با پدیده‌ای به نام رشد سریع جمعیت مواجه شدیم که با اصلاحات ارضی هم تشدید شد. رشد شتابان جمعیت تهران دو جنبه داشت. اول اینکه اختلاف آن با دیگر شهرها و مناطق کشور روز به روز بیشتر می‌شد و دوم اینکه چون دولت متمرکز در تهران مستقر بود، تمام تصمیم‌گیری‌ها و بخش اعظم سرمایه‌گذاری‌ها هم در این شهر شکل می‌گرفت. در درون شهر تهران هم مسائل زیادی به وجود می‌آمد. سال 1335 این مساله مطرح شد که آب تهران باید از کجا تامین شود و برای تامین آب چندین سد احداث شد. مساله دیگر کمبود مسکن بود. تعداد خانوار در واحد مسکونی (که یک شاخص وضعیت مسکن است) در سال 1335 به 7/1 خانوار در واحد مسکونی رسید و حاشیه‌نشین‌هایی مثل سلسبیل،
نازی‌آباد و... همان موقع‌ها شکل گرفت. بنابراین برای مدیریت مسائل تهران و پیشگیری از آثار منفی تمرکز شدید ثروت و سیاست در تهران بر دیگر شهرها و مناطق کشور، سیاست عدم تمرکز در دستور کار دولت قرار گرفت. سیاستی که از همان اوایل دهه 40 شعار و راهنمای عمل دولت‌های ما بوده و بعد از انقلاب هم ادامه پیدا کرده و در این زمینه همه به نسبت موفق بوده‌ایم.
یعنی مانع از تمرکز شده‌ایم؟
البته عامل اصلی این موفقیت هم در افزایش درآمدهای نفتی بود. با استفاده از درآمدهای نفتی دولت می‌توانست برخی امکانات را در دیگر شهرها ایجاد کند. برای مثال ماشین‌سازی تبریز، ماشین‌سازی اراک، ذوب آهن اصفهان، فولاد اهواز و ... سرمایه‌گذاری‌هایی بود که با هدف تمرکززدایی از تهران و توسعه مناطق مختلف کشور انجام شد تا جاهای دیگر هم قابل زندگی کردن باشد. البته این اقدام یک نوع برنامه‌ریزی در مقیاس ملی بود. اما از اوایل دهه 40 در بسیاری از شهرها اقداماتی انجام شد که قابل مقایسه با اقدامات بعدی نبود.
چه اقداماتی؟
از سال‌ها قبل از تهیه طرح جامع، به ویژه از آنجا که ماشین نقش مهمی در شهرها پیدا کرده بود تمهیدات و مقرراتی از سوی وزارت کشور و شهرداری برای خیابان‌‌کشی‌های جدید و استفاده از زمین در نظر گرفته شد و برای بسیاری از شهرها طرح‌هایی تهیه شد. از اوایل دهه 40 این بحث مطرح شد که ما باید طرح‌های جامع داشته باشیم همان‌طوری که غربی‌ها دارند. یعنی طرح‌هایی که وضعیت امروز و آینده شهر و تحولاتش را با توجه به ویژگی‌های اجتماعی و اقتصادی در نظر بگیرد. تهیه طرح‌های جامع از اواسط دهه 40 در ایران باب شد و سال 1347 طرحی برای تهران تصویب شد. همان زمان برای دیگر شهرهای ایران مانند تبریز، مشهد و خیلی شهرهای دیگر نیز طرح جامع تهیه شد. آن موقع وزارت مسکن و شهرسازی شکل نگرفته بود ولی شورای عالی شهرسازی وجود داشت. بعد از سال 1353 و با تاسیس وزارت مسکن و شهرسازی تهیه طرح جامع برای تمامی شهرهای کشور بر عهده این وزارتخانه قرار گرفت.
همچنین مقرر شد در دوره‌های 10ساله یا 20ساله در این طرح‌ها بازنگری صورت گیرد، علاوه بر طرح‌های جامع و تفصیلی برای شهرها در سطوح ملی و منطقه‌ای و محلی نیز برنامه‌ریزی‌هایی صورت گرفت.
بنابراین می‌توان گفت برنامه‌ریزی شهری وجود داشت اما آیا توسعه شهرها طبق این برنامه‌ها پیش رفت؟
بله، در سال‌های قبل از انقلاب رشد شهرها مطابق این طرح‌ها جلو رفت. مثلاً در تهران تراکم بر اساس همان ضوابطی بود که طرح جامع گفته بود.
یعنی از سقف مجاز بالاتر نمی‌رفت...
اصلاً چنین چیزی وجود نداشت. برای مثال اگر تراکم در شمال تهران 120 درصد و در مناطقی 180 درصد بود دقیقاً رعایت می‌شد. فقط در مناطقی مانند خیابان طالقانی اجازه می‌دادند ساختمان‌های بلند اداری یا تجاری ساخته شود. این رویه را هیچ شخص یا نهادی بر هم نمی‌زد. به ندرت ممکن بود در منطقه‌ای ساختمانی پیدا شود که با لابی‌گری بلندتر از سقف تعیین‌شده ساخته شده باشد. اما وقتی انقلاب شد داستان عوض شد. بعد از انقلاب یکسری اتفاقات تازه افتاد؛ ابتدا گفته شد طرح جامع تهران یک ساز و کار غربی است یا اینکه قیمت زمین به صفر می‌رسد. در همان زمان در اراضی اطراف تهران عده زیادی شروع به ساختمان‌سازی کردند، قانون زمین تصویب شد و بر اساس آن یکسری واگذاری‌ها به گروه‌های کم‌درآمد انجام شد که عمده آنها بدون حساب و کتاب ساخته می‌شد. چند سال بعد وزارت مسکن با طرح‌های آماده‌سازی سعی کرد برخی از مسائل این واگذاری‌ها و پیوند آنها با شهرهای اصلی را حل کند. اما اتفاق مهم کنار گذاشتن طرح جامع بود.
بحث تراکم بعد از انقلاب مطرح شد؟
سال اول انقلاب قیمت مسکن به نصف و دوسوم رسید. در سال 1358 اصلاً کسی به فکر این نبود که تراکم اضافی بگیرد. بعد زمانی که آقای مهندس سیفیان به شهرداری تهران آمدند تغییراتی در برخی رویه‌ها رخ داد.
چه سالی؟
یادم نیست، ولی شاید بین سال‌های 1358 تا 1360 بود که شهردار تهران شدند. ایشان با استناد به اینکه در اسلام اشراف درست نیست، بخشنامه صادر کردند که در شهر تهران نمی‌شود بیش از دو طبقه روی پیلوت یا زیر‌زمین ساخت. بر خیابان کریم‌خان باشد یا خیابان طالقانی یا داخل مناطق مسکونی.
این مصوبه اجرا شد؟
بله، تا اینکه در سال 1363 در بخش‌هایی از تهران اجازه ساخت سه‌طبقه را دادند و این وضع تا پایان جنگ ادامه داشت. بعد از جنگ سیاست سازندگی و نوسازی پیگیری شد زیرا لازم بود خرابی‌های جنگ رفع شود. در آن زمان تهران وضعیت مناسبی نداشت. در بخش فضای سبز، حمل و نقل، نظافت شهر و... با مشکلاتی جدی روبه‌رو بود و به‌طور بی‌رویه نیز جمعیت آن در حال رشد بود. آن موقع بحث انتقال پایتخت مطرح شد. در سال 1368 طرحی برای این کار داده شد. نتیجه مطالعات این بود که چنین کاری حداقل 15 تا 25 سال زمان می‌برد و هزینه سنگینی نیز دارد. بنابراین تصمیم بر این شد که وضعیت تهران اصلاح شود. منتها چند سال قبل از آن قانونی تصویب شده بود که دولت هیچ کمکی به شهرداری تهران نمی‌کند. در حالی که قرار بر اصلاح تهران هم بود. یعنی باید خیابان‌هایش ساخته می‌شد، فضاهای سبز و خدمات و تجهیزات لازم و ... ایجاد می‌شد. و در کنار این فعالیت‌های عمرانی، هزینه جاری شهرداری نیز تامین می‌شد. از طرفی سرمایه‌گذاران نیز منتظر شکل‌گیری فضایی برای فعالیت بودند.
این فضا فراهم شد؟
با روی کار آمدن دولت سازندگی این فضا فراهم شد. اما چون بودجه‌ای برای این کار وجود نداشت، تنها راه‌حلی که به نظرشان رسید این بود که وقتی این همه نیاز و اشتیاق به ساخت و ساز وجود دارد، می‌توان از طریق فروش تراکم و تغییر کاربری‌های طرح جامع پول در‌آورد و همین پول را صرف هزینه‌های شهر کرد. همین کار را هم کردند و چیزی به نام تراکم پایه درست کردند که برای ابداع‌کنندگان این واژه به این معنا بود که هر فردی می‌تواند تا دو طبقه بدون پرداخت پول به شهرداری در هر نقطه‌ای از شهر تهران بسازد، اما برای تراکم بیشتر و تعداد طبقات بیشتر، باید پول بپردازد. البته قبل از این در سال 1368 یا 1369 شورای عالی شهرسازی مصوبه‌ای را برای افزایش تراکم تصویب و اعلام کرده بود در هر شهری می‌توان تراکم را تا 25 درصد افزایش داد. البته شرطی هم برای آن تعیین کرده بودند که در صورتی اجازه افزایش تراکم داده می‌شود که امکان تامین خدمات برای آن وجود داشته باشد اما هیچ راهی برای نظارت بر نحوه اجرای این مصوبه وجود نداشت.
شهرداری تهران طبق همین مصوبه عمل کرد؟
بعد از مدتی شهرداری تهران با قاطعیت اعلام کرد ما با طرح کاری نداریم. بنابراین فروش تراکم بدون ضابطه شروع شد و هر جا متقاضی برای ساخت و ساز بود با هر مبلغی که از سوی شهرداری تعیین می‌شد، اجازه ساخت برای سازنده صادر می‌شد. همین است که کم‌کم مردم در معابر کم‌عرض، ساختمان‌های بلند‌مرتبه‌ای را دیدند که تا پیش از این برایشان عادی نبود. البته برخی از مردم نسبت به این نحوه از ساخت و سازها شکایت کردند اما به جایی نرسید.
جامعه شهرسازان نسبت به این بی‌قانونی‌ها واکنش نشان داد؟
یکسری کارشناسان اعتراض می‌کردند، از جمله خود من همان موقع چند مقاله در نقد این موضوع نوشتم و در آنجا مطرح کردم که باید بین میزان تراکم ساختمانی و ظرفیت شهر برای تامین سایر نیازهای شهر تعادلی وجود داشته باشد. اما نیروی جریان موافق با تراکم‌فروشی خیلی قوی‌تر از این حرف‌ها بود. طوری که آقای کرباسچی شهردار وقت همان موقع صراحتاً می‌گفتند طرح جامع تهیه‌شده را کنار گذاشته‌ایم. حتی در سال 1372 که آقای دکتر آخوندی به وزارت مسکن و شهرسازی آمدند سعی کردند با این تراکم‌فروشی مقابله کنند ولی موفق نشدند. در نتیجه کم‌کم تراکم‌فروشی در تهران باب شد و الگوی مدیریت تهران و سبک پول درآوردن در پایتخت به تمام شهرهای دیگر و بعدها به روستاها و مناطق ییلاقی و خوش آب و هوا و... گسترش پیدا کرد. شما حتی به کلاردشت هم که بروید همین سبک ساخت و ساز را شاهد هستید. هر جا که به دلیلی جذابیتی دارد و مردم برای تفریح یا زندگی به آنجا می‌روند، همه شهرداری‌ها و فرمانداری‌ها و حتی دهداری‌ها می‌خواهند از آن محل پول در بیاورند و صرف امور جاری یا کارهای عمرانی کنند.
حالا جالب است که در دوره‌های قبلی مدیریت شهری حداقل موضوع تراکم‌فروشی کتمان نمی‌شد اما در این دوره شهردار تهران به صراحت موضوع تراکم‌فروشی را رد می‌کنند.
آقای کرباسچی اصولاً طرح جامع و تفصیلی را قبول نداشت و به‌طور کلی آن را کنار گذاشته بود. حتی طرح ساماندهی تهران هم که در سال 1371 تصویب شد آن هم کنار گذاشته شد. البته دولت هم چندان از رونق تراکم‌فروشی بدش نمی‌آمد چون با رونق ساخت و ساز بخشی از بار دولت برای تامین اشتغال و رونق صنعت ساختمان برداشته می‌شد. کما اینکه در دوره آقای ملک‌مدنی در سال 1380 یا 1381، زمانی که تراکم‌فروشی در بعضی از مناطق شمالی تهران ممنوع شد، دولت صدایش درآمد. بنابراین بحث این نیست که فقط شهرداری به پول فروش تراکم نیاز دارد، بلکه یک باری هم از دوش دولت کم می‌شود. از طرف دیگر خود مردم هم ممکن است از شلوغی و ترافیک و آلودگی و ... شکایت کنند اما اگر فردی در کوچه‌ای که زندگی می‌کند، تمامی خانه‌ها پنج طبقه شده باشند و خانه خودش هنوز دو طبقه مانده باشد، اگر روزی به شهرداری مراجعه کند و شهرداری به او اعلام کند دیگر مجوز پنج طبقه داده نمی‌شود و قانون تغییر کرده کلی داد و
فریاد می‌کند که حالا که نوبت ما شد قانون تغییر کرد!؟ منظور من این است که خود مردم هم به نوعی با این موضوع موافق هستند. ولی متاسفانه نه شهرداری، نه دولت و نه مردم، ظاهراً به پیامدهای خطرناک این وضع که الان دیگر به وضوح زندگی در تهران را غیرقابل تحمل کرده، توجهی ندارند.
این موضوع شاید برای مناطق پرتراکم باشد اما آیا مناطق شمالی که اقشار پردرآمد هستند هم با افزایش تراکم و شلوغی موافق هستند؟
اتفاقاً امروز متراکم‌ترین مناطق شهر، همان مناطق شمالی هستند، جایی که برج‌های مسکونی و تجاری مشتری دارد و بساز و بفروش‌ها را جذب می‌کند و گروه‌های ثروتمند و مرفه ما هم بر خلاف ثروتمندان بقیه دنیا فقط فکر رفاه و تجمل چهاردیواری خودشان هستند و ظاهراً از کوچه و محل پیرامون خودشان که در واقع محیط زندگی آنهاست، به کلی غافلند.
شما اشاره کردید که در دوره شهرداری آقای کرباسچی تمایل به تهیه و اجرای طرح جامع نبود. دوره آقای احمدی‌نژاد این طرح اجرایی شد؟
اصلاً شهرداری تمایلی به تهیه و اجرای طرح جامع نداشت چون وجود طرح را مانع منافع خود می‌دانست. تهیه طرح جامع جدید در زمان آقای الویری شروع شد. بعد آقای ملک‌مدنی شهردار شدند بعد آقای احمدی‌نژاد آمدند و طرح که به آخرهایش رسید آقای قالیباف آمدند. جالب است که یکی از مشاوران آقای قالیباف و خود ایشان در جلسه معرفی و ارائه طرح جامع جدید در محل شهرداری شهر تهران، درباره طرح جامع گفتند این طرح جامع سنتی است و به درد نمی‌خورد و طرح باید راهبردی باشد. به همین دلیل در ابتدا مدیران شهرداری مخالف بودند. چون فکر می‌کردند طرح مزاحم درآمدزایی شهرداری می‌شود. اما بعد دیدند این طرح عجب جواهری است. ابتدا در شورای عالی شهرسازی سقف جمعیت را 20 درصد اضافه کردند و بعد با وجود اینکه طرح تفصیلی همزمان و موازی با طرح جامع تهیه و تحویل شده بود، در شرایطی که کسانی هم که در نهاد برنامه‌ریزی شهر تهران مسوولیت اصلی هدایت طرح را بر عهده داشتند، کنار رفته بودند و آقای مهندس میرمیران هم که مدیریت
طرح را در شرکت مشاور برعهده داشتند، فوت شده بود و کسی نبود که بر روند تغییرات طرح جامع نظارت کند، سر فرصت نشستند که همه موانع احتمالی را رفع کنند و بالاخره چهار سال بعد از تصویب طرح جامع و تحویل طرح تفصیلی، آن را رونمایی کردند و هنوز هم در شهرداری به طور مستمر مشغول تغییر طرح و تامین نظر شهرداری هستند.
یعنی طرح تفصیلی را همزمان با طرح جامع آماده کرده بودید؟
طرح جامع و تفصیلی تهران با هم و به‌طور موازی تهیه شد. همان سال 1387-1386 طرح تفصیلی هم آماده شده بود، ولی شهرداری برای آنکه خیالش راحت شود که طرح تفصیلی مانعی برای او نمی‌شود آن را تغییر داد. در نتیجه شهرداری الان دیگر مثل سابق نیست که مثل آقای کرباسچی بگوید طرح را قبول نداریم و آن را کنار بگذارد؛ بلکه ادعا می‌کند برای اداره شهر طرح دارد. اما طرح فقط دست خودش است و هیچ نظارتی هم روی آن نیست. دیگر نظارتی که در گذشته وزارت راه و شهرسازی اعمال می‌کرد، وجود ندارد و شهرداری فعال مایشاء است.
در نتیجه ما اصلاً در شهر تهران مفهومی به نام برنامه‌ریزی شهری نداریم؟
خیر، نداریم. چون یا برنامه و طرح به‌طور مشخص در دهه‌های گذشته کنار گذاشته شد، یا اینکه مثل دوره کنونی با پسوند انعطاف‌پذیری، هر جای طرح را که بخواهند مطابق میل خود تغییر می‌دهند و مردم و دولت هم از این روند استقبال می‌کنند. در نتیجه چیزی به نام برنامه‌ریزی به آن معنا که منابع را خردمندانه یا عاقلانه تخصیص دهیم و تعادلی را بین موضوعات مختلف رعایت کنیم، معنی ندارد. چیزی که وجود دارد از نظر من فقط شهرفروشی است.
چرا با وجود این همه فروش تراکم، باز هم در سطح شهر تهران خانه‌های خالی می‌بینیم؟
واضح است. شما سرمایه‌داری، پول زیاد داری، اگر نخواهی یا نتوانی پولت را به خارج از کشور ببری و خرج کنی چه کار می‌کنی؟ می‌روی خانه می‌سازی. کجا می‌سازی؟ مسلماً نقطه‌ای را برای ساخت و ساز خود انتخاب می‌کنی که بتوانی آن را با سود زیاد بفروشی.
تا زمانی هم که شرایط بازار برای فروش ملک مناسب نباشد آن را نمی‌فروشی. یک ثروت بالقوه است و مسلماً سپرده‌گذاری در بانک هیچ وقت سودش به اندازه این نیست. بالاخره یک روزی کسی پیدا می‌شود که آن را بخرد.
علاوه بر خانه‌های خالی ما در شهر با دو پدیده دیگر هم مواجه هستیم. یکی تخریب و نوسازی خانه‌هایی که سال‌های زیادی از عمر آنها نمی‌گذرد و دیگری ساخت و ساز در کوچه‌ها و معابر تنگ است. الان تقریباً در تمامی نقاط شهر می‌بینیم که مثلاً در یک کوچه شش متری ساختمانی 15 طبقه ساخته شده است. این دو پدیده چه تاثیری بر شهر و کیفیت زندگی خواهند گذاشت؟
متاسفانه در این بخش خسارت زیادی بر شهر تحمیل می‌شود چرا که تمام پولی که باید صرف سرمایه‌گذاری مولد شود در بخش ساختمان هزینه می‌شود. به عنوان مثال خانه‌ای دو طبقه که می‌تواند تا 10 سال دیگر عمر مفید داشته باشد چون شهرداری مجوز ساخت چند طبقه بیشتر می‌دهد مالک آن را خراب می‌کند تا پول بیشتری به دست آورد. بنابراین تمام پول صرف ساختمان می‌شود و چون این پول مدام در گردش است کسی نمی‌تواند اتلاف سرمایه آن را محاسبه کند. علاوه بر این در مناطق مرفه‌نشین شهر شاهد ساخت و ساز خانه‌هایی هستیم که بابت تجملات آنها پول زیادی هزینه می‌شود؛ این به این معناست که همین مقدار پول اندکی هم که وجود دارد (فارغ از اینکه چطور توزیع می‌شود) صرف کارهایی می‌شود که همه‌اش خسارت است.
برخلاف ایران اگر شما به شهری مثل پاریس را بروید این همه ساخت و ساز‌های جدید نمی‌بینید. چرا در شهری مثل پاریس که در مقیاس جهانی متقاضی دارد و شهرداری می‌تواند ده‌ها برابر تهران از فروش شهر سود ببرد، ساختمان‌های قدیمی‌اش را خراب نمی‌کنند؟ این اقدامات محصول زیر پا گذاشتن قوانین شهرسازی است.
دیدگاه تان را بنویسید