تاریخ انتشار:
آیا سیاستگذاری اجتماعی سر و سامانی پیدا خواهد کرد؟
جامعه ایران در سال پیش‌رو
سه دهه از انقلاب اسلامی می‌گذرد و به‌رغم اینکه شعار نخست انقلاب کاهش نابرابری‌های اجتماعی و اقتصادی بوده است و دولت این فضیلت را که وظیفه‌اش کاستن از درد و رنج و آلام مردم و برقراری عدالت است پذیرفته اما هنوز سیاستگذاران نتوانسته‌اند راه و رویکردی بیابند تا به این هدف نائل شویم.
علی‌اصغر سعیدی / استادیار علوم اجتماعی دانشگاه تهران
سه دهه از انقلاب اسلامی می‌گذرد و به‌رغم اینکه شعار نخست انقلاب کاهش نابرابری‌های اجتماعی و اقتصادی بوده است و دولت این فضیلت را که وظیفه‌اش کاستن از درد و رنج و آلام مردم و برقراری عدالت است پذیرفته اما هنوز سیاستگذاران نتوانسته‌اند راه و رویکردی بیابند تا به این هدف نائل شویم. تمامی شواهد دلالت بر این دارد که وضع رفاهی در سال‌های اخیر وخیم شده است. روندی که در این سه دهه طی شد پرنوسان بود و گاهی احساس می‌شد نوری از ثبات یا کاهش شدت نوسانات دیده می‌شود. در حالی که در سال 1383 با تصویب قانون جامع رفاه و تامین اجتماعی همه چیز آماده حرکت سیاستگذاری اجتماعی در راه درست بود ناگهان همه چیز درهم ریخت. دو دهه از انقلاب نگذشته بود که نوعی وفاق در بین سیاستمداران پدید آمد که باید به نظام رفاهی نظمی عقلانی داد. پیامد اجرای برنامه هدفمند کردن یارانه‌ها به‌رغم همه پیش‌بینی‌ها بحرانی آفرید که حل کردنش در سال جدید سخت مشکل است. قانون جامع رفاه و تامین اجتماعی فراموش شد و به تعبیری کلنگی شد. کوتاه‌مدت بودن جامعه گریبان نظام سیاست اجتماعی را نیز گرفت.
به نظر می‌رسد در سال پیش‌رو مشکلات مربوط به پیش‌نیازهای سیاستگذاری اجتماعی همچنان پا‌برجا باشند: هنوز فهم مشترکی درباره مفاهیم رفاه و فقر به وجود نیامده است. برخی هنوز قدم برداشتن برای رفاه را نوعی مصرف‌زدگی می‌دانند و وجود فقر را به آسانی نمی‌پذیرند؛ اطلاعات و آمار جامعی در مورد وضع رفاهی گروه‌های آسیب‌پذیر در دسترس نیست. بعد از پنج دهه که مرکز آمار ایران تاسیس شده است معاون رئیس‌جمهور در صفحه فیس‌بوک از مردم می‌پرسد ما به چه کسی یارانه بدهیم و به چه کسی ندهیم و سقف درآمدی چه اندازه‌ای باشد. این شگفت‌آمیز‌ترین پرسش روزهای پایانی سال 1392 بود. تخصصی‌ترین مساله یعنی تعیین خط فقر به صفحه فیس‌بوک کشیده شده است. این نشان می‌دهد دولت چقدر اطلاعات در دسترس دارد که چنین یاری می‌طلبد؛ هنوز توهم و دام پوپولیسم وجود دارد و در همین چند ماه این توهم گاه و بیگاه مسوولان را وسوسه کرده است. هنوز در ساختار سیاسی-اجتماعی کشور آمادگی لازم در بین نخبگان برای تثبیت تنش‌ها و تضادهای نهادهای مختلفی که خدمات مختلف اجتماعی و رفاهی تهیه می‌کنند بر سر اجرای یک برنامه ملی سیاست اجتماعی به وجود نیامده است.
یکی از مهم‌ترین مسائل اجتماعی-رفاهی که ممکن است در سال پیش‌رو ابعاد وسیع‌تری بیابد مساله کژ‌کارکردی نظام درمان و بهداشت کشور است. روشن است که هزینه درمانی که افراد از جیب می‌پردازند بسیار بالاتر از کشورهای با سطح درآمد سرانه مشابه ماست؛ و از سوی دیگر به وضوح روشن است که دولت در نظام درمان و بهداشت کشور به‌رغم شکست بازار مهار بخش خصوصی را در درمان و دارو رها کرده است و شکاف تعرفه‌های خصوصی و دولتی روز به روز افزایش می‌یابد، و در این میان دولت بحث ادغام بیمه‌های درمانی را نامشخص رها کرده است. همه اینها وضعیت نظام درمان و بهداشت کشور را به سوی بحرانی عمیق می‌کشاند. تا دیر نشده باید سیاستگذاران با اولویت قرار دادن منافع ملی تصمیم‌های قاطعی بگیرند. اگرچه ممکن است منافع گروهی را تحت تاثیر قرار دهد.
در سال پیش رو ارائه خدمات رفاهی به صورت یک موضوع فنی همچنان مورد بحث خواهد بود. آیا همچنان مساله انتخاب کارآمدترین و موثرترین راه کاهش نابرابری به فراموشی گذاشته خواهد شد؟ و فرآیندهای طراحی نظام رفاهی که بتوان با راه‌اندازی آن باری از دوش مشقت‌های گروه‌های فرودست برداشت در گرو سیاست‌زدگی خواهد ماند؟ آیا جامعه ایران در سال پیش‌رو می‌تواند افق سیاست اجتماعی عقلانی را مشاهده کند و به سوی آن برود؟ تا به کی می‌توان به سیاست‌های مردم‌گرایانه و بدون تبعیض برای سیاستگذاری که اساسش بر تبعیض و کاهش نابرابری گروه‌های مختلف جمعیت است متکی بود؟ چگونه می‌توان تضادها و تنش‌های منابع اقتداری جامعه را که بر نحوه تخصیص منابع رفاهی تاثیر می‌گذارند تثبیت کرد؟
سالی که می‌گذرد با امید آغاز شد. اما سیاستگذاری رفاهی آنقدر مردم‌گرایانه و پوپولیستی شده است که برای سیاستگذاران دام پهن می‌کند. یکی از نمونه‌های آن اجرای سیاست بسته کالا بود. برنامه بدون کار کارشناسی اعلام شد. درست در زمانی که همه انتظار داشتند دولت مدبرانه عمل کند. برخی گمان کردند از حوزه سیاستگذاری عقب افتاده‌اند و در مدت کوتاهی دولت توانسته برنامه‌ای منسجم ارائه دهد. اما بعداً مشخص شد تعداد اندکی در پیرامون این برنامه اظهارنظر کرده‌اند. اتفاقاً این برنامه که می‌خواست با تبعیض بین داراها و ندارها شروع شود با اعلام ناگهانی همه متخصصان را شگفت‌زده کرد و بعد از اجرا نیز همه را.
در سال پیش رو دولت باید تصمیمات سختی بگیرد. نخستین تصمیم احتمالی اجرای حذف برخی گروه‌ها از دریافت یارانه است. ظاهراً دولت ترجیح می‌دهد این خروج داوطلبانه باشد. حرف‌هایی در مورد کمپین‌های مربوط به این نوع اقدام شنیده شده است. این اقدام قطعاً پیامدهایی دارد. نخست اینکه اگر مردم از کمپین هنرمندان و نخبگان استقبال نکنند نه‌تنها برنامه حذف با شکست روبه‌رو می‌شود بلکه مرجعیت این گروه‌ها نیز زیر سوال خواهد رفت. به علاوه، اصرار بر اجرای طرح خروج داوطلبانه به این معنی است که دولت به برخی می‌گوید خودتان مسوولیت حمایت از خود را از طریق بازار کار یا حمایت‌های غیررسمی بر عهده بگیرید. به عبارت دیگر، این درخواست یعنی تاکید بر مسوولیت‌پذیری فردی تا بر تامین دولتی. ایجاد شرایط اجتماعی چنین درخواستی از سوی دولت با برداشتن گام‌های عملی باید همراه باشد. به این معنی که دولت باید برخی از حقوق شهروندی را که با تحقق مسوولیت فردی همساز کرده به رسمیت شناخته و بر اجرای آن نظارت کند. این کار زمانمند است. در دولت‌های رفاهی توسعه‌یافته نیز مسیر نئولیبرالی حمایت حداقلی و تاکید بر حفظ درآمد افراد از طریق بازار کار به سختی طی می‌شود؛ لذا
نمی‌توان به اجرای داوطلبانه در مدت کوتاهی امیدوار بود.
به علاوه دولت نمی‌تواند مردمی را که داوطلبانه بیرون می‌روند به حال خود واگذارد. باید همواره راهی برای نظارت بر مولفه‌های مختلف نظام رفاهی یافت. خروج داوطلبانه یا حذف آمرانه هیچ از مسوولیت دولت بر نظارت بر خدمات رفاهی به ویژه نظارت بر درمان کم نمی‌کند. دولت باید بر بازار آشفته درمان نظارت کند؛ دولت باید بر آموزش و کیفیت آن نظارت کند؛ دولت باید بر بازار مسکن نظارت کند. ریسک‌های جامعه جدید هر روز با ابعاد ناشناخته‌تری پدیدار می‌شوند و تنها یک دولت ناظر به کمک مردمی که ضمن انجام مسوولیت خود اجازه حرکت در حوزه عمومی برای بحث و گفت‌وگو پیرامون مشکلات خود را دارند، می‌تواند از چشم‌اندازهای بیم‌های آینده بکاهد.
اجرای طرح‌های داوطلبانه نباید شانه خالی کردن دولت محسوب شود. برعکس این گونه طرح‌ها را باید به مثابه فرصتی برای بهبود رابطه دولت و مردم دانست. اما اگر برنامه به خوبی اجرا نشود پیامدهای ناگوارتری بر جای می‌گذارد. در بیشتر دولت‌های رفاهی توسعه‌یافته مهم‌ترین مرحله برنامه‌ها ارائه آن به حوزه عمومی است. به طور مثال در انگلستان برنامه پرداخت مستمری کودکان که سال‌ها به همه گروه‌های درآمدی پرداخت می‌شد تغییر کرد و پرداخت آن به گروه‌های بالای درآمد قطع شد اما مدت‌ها در رسانه‌ها به بحث گذاشته شد و همه گروه‌های مردم و متخصصان درباره آن بحث کردند. در موردی دیگر قرار شد یارانه سوخت به سالمندانی که از طرح بازنشستگی خصوصی نیز استفاده می‌کنند قطع شود اما چون دولت حاکم گمان می‌کند نیروی عظیم رای‌دهندگانش را از دست می‌دهد از انجام آن خودداری کرد. حتی در نظام‌هایی که اطلاعات درآمدی بسیار منظم‌تر از کشورهایی نظیر ما دارند نیاز به طرح آن در حوزه عمومی از طریق رسانه‌ای کردن آن شدیداً احساس می‌شود. رسانه‌ای کردن اجرای هر برنامه‌ای که مردم را شامل می‌شود با رسانه‌ای کردن انتخابات برای حضور حداکثری مردم نباید زیاد متفاوت باشد.
برنامه‌ریزان باید به رسانه‌ای‌کردن و گفتمان‌سازی هر برنامه رفاهی اهمیت بسیار بیشتری از گذشته دهند. دولت هنوز نیز این قصد رسانه‌ای‌کردن اصلاح برنامه یارانه‌های نقدی را ندارد و جز یک فراخوان موقت کاری صورت نگرفته است. باید توجه کرد که کمپین حذف داوطلبانه در چارچوب رسانه‌ای کردن اصلاح برنامه یارانه نقدی و اصلاح نظام رفاهی معنی پیدا می‌کند. در فرآیند رسانه‌ای کردن مردم-به ویژه مخالفان- باید حرف‌های خود را بزنند. در غیر این صورت بحث نظام رفاهی در حوزه عمومی بی‌معنی است.
در سالی که گذشت در هنگام بروز هر بحران مکرراً به تجربیات سایر کشورها مراجعه شد تا از تجربیات آنها برای اتخاذ راه‌حلی مناسب استفاده شود. به طور مثال، در صحبت‌های مسوولان و در برنامه‌های کارشناسی در رسانه‌ها دائماً در ویژگی پرداخت یارانه نقدی از کشورهای توسعه‌یافته یاد می‌شود. ما باید همواره تفاوت‌های ظرف اجتماعی، فرهنگی و مهم‌تر از همه ساخت سیاسی را در استفاده از تجربیات سایر کشورها برای حل بحران در نظر داشته باشیم. به طور مثال در مورد نظام پرداخت یارانه نقدی یا غیرنقدی هر کشوری خود را بر اساس ویژگی‌های نظام اجتماعی خود سازمان می‌دهد. در آمریکا چون نظام تامین اجتماعی از رفاه متمایز است کمک‌های رفاهی از جمله پرداخت نقدی با درجه بالایی از برچسب‌زنی اجتماعی بر اساس معیار وسع مالی تنها به فقرا داده می‌شود. در حالی که نظام تامین اجتماعی‌اش بر اساس سهم و میزان مشارکت فرد طی سال‌های اشتغال، در صندوق تامین اجتماعی خدمت ارائه می‌کند. در بیشتر کشورهای اروپای شمالی هدف از پرداخت‌های نقدی حفظ درآمد خانوارهاست. منظور از ذکر این دو نمونه این است که شکل نظام ارزشی و رویکرد هر جامعه به نابرابری در پرداخت یارانه مهم است. در
آمریکا یک نظام ارزشی برچسب‌زنی اجتماعی کمک می‌کند تا دولت تنها بر اساس معیار وسع مالی تنها به کسانی که هزینه برچسب خوردن خود به مثابه افراد تنبل را تحمل می‌کنند پرداخت نقدی کند. هرگاه در جامعه‌ای معرفی فرد به عنوان مستحق دریافت یارانه ضد ارزش تلقی نشود، نه‌تنها شناسایی افراد مستحق، بلکه تشویق افراد به خروج داوطلبانه از نظام یارانه‌ای نیز مشکل می‌شود؛ لذا یکی از معیارهای شناخته‌شده برای پرداخت یارانه-یعنی پرداخت بر اساس قشربندی اجتماعی- عملاً از کار می‌افتد. بخش مهمی از مشکل در پرداخت یارانه‌ها در ایران در کنار کمبود اطلاعات و شناسایی، به تمایل تمامی گروه‌های مختلف درآمدی برمی‌گردد که خود را مستحق دریافت یارانه می‌دانند. از سوی دیگر دولت نیز گمان می‌کند با حذف برخی از مردم پایگاه اجتماعی‌اش را کاهش می‌دهد و نارضایتی مردم را افزایش؛ لذا هر دو طرف ماجرا هیچ تمایلی به حذف هم ندارند.
در سال پیش‌رو اگر به سمت یک سیاستگذاری عقلانی پیش رویم شاید بتوان برای نظام پرداخت یارانه نقدی نیز راه‌حل‌های متفاوتی یافت. به طور مثال، شاید بتوان در کوتاه‌مدت از مکانیسم «رفاه مالی یا شغلی» برای کاهش هزینه‌های برنامه هدفمندسازی استفاده کرد. به این شکل که از طریق افزایش کمک هزینه مسکن، معافیت‌های مالیاتی، ارائه سرویس‌های حمل‌ونقل، خدمات باشگاه و تعاونی‌های کارگران و کارکنان، بن‌های خواربار، و بیمه‌های عمر و...افراد شاغل بخشی از تامین مالی برنامه را جبران کرد. مکانیسم این پرداخت‌ها غیرمستقیم است و درآمدها را ترمیم می‌کند. ضمناً چون وفاداری افراد به محل کارشان را نیز بالا می‌برد ممکن است مورد استقبال بخش خصوصی هم قرار گیرد و دولت بتواند بدون ضمانت اجرایی نیز به این هدف نائل شود. این گونه خدمت یا یارانه نقدی به نسبت یارانه‌هایی که دولت مستقیماً می‌پردازد -رفاه دولتی- کم‌هزینه‌تر دولت و کمتر توجهی را جلب می‌کند. در سال پیش‌رو باید بعد گفتمان سیاست‌های اجتماعی را نیز روشن کنیم. یعنی روشن شود هر نوع خدمت رفاهی جزو حقوق اجتماعی افراد است یا اینکه مسوولیت برخی خدمات را باید مردم خود بر عهده بگیرند. به طور مثال
اگر فردی مستحق دریافت یارانه نقدی باشد و آن را دریافت نکند می‌تواند به قوه قضائیه شکایت ببرد؟ و در این صورت دولت باید پاسخگو باشد یا خیر. تمایز پرداخت و ارائه خدمات رفاهی بر اساس «حق» -اگر بر اساس معیار وسع مالی باشد- با پرداخت‌هایی که سایر نهادها مانند کمیته امداد -که بر اساس «تکلیف» پرداخت نقدی انجام می‌دهد- چیست؟ چون در نظام پرداخت حمایتی کمیته امداد پرداخت‌ها را بر اساس تکلیف انجام می‌دهد -تکلیفی دینی- و اگر پرداختی صورت نگرفت مسوولیت حمایت بر گردن خود فرد، خانواده یا اطرافیان و مردم است نه لزوماً، کمیته امداد. در سال پیش رو شاید فرصتی فراهم آید تا گفت‌وگویی اساسی پیرامون جایگاه بعد ارزشی نظام رفاهی و سیاستگذاری اجتماعی را آغاز کنیم. ما هنوز روشن نکرده‌ایم برای خدمات رفاهی چه اساسی را انتخاب می‌کنیم؟ آیا صرفاً برابری‌خواهی باید پایه نظام ارزشی‌مان باشد، یا انصاف؟ معیار حمایت از افراد را به نحوی در نظر گیریم که نابرابری در فرصت‌ها را کاهش دهد یا بسیاری از خدمات را به گردن خودشان بگذاریم و آنها را مسوولیت فردی به حساب آوریم؟ در نظام رفاهی به دنبال رویکردی برویم که نظام قشربندی باز مطلوب‌مان باشد؟ اگر
چنین است نظام رفاهی برای رسیدن به هدف چه نقشی دارد؟ یا به دنبال رویکردی هستیم که سلسله مراتب و تمایزهای اجتماعی را به رسمیت می‌شناسد؟ یا اینکه هر دو رویکرد متضاد مطلوب جامعه ماست؟ هر چند ممکن است رسیدن به اجماع یا وفاق نسبی بر سر هر کدام از این معیارها طولانی شود اما بر اساس همین ارزش‌ها و رویکردهاست که می‌توان مکانیسم سیاستگذاری رفاهی از جمله یارانه‌های نقدی و غیرنقدی را مشخص کرد. و در آخر و از همه مهم‌تر شکاف گفتمان رسمی سیاستگذاری اجتماعی از گفتمان روشنفکری آن است. نظریه از عمل همواره عقب‌تر است؛ و مسائل اجتماعی روز به روز ابعاد تازه‌ای به خود می‌گیرد. شاید این بار وظیفه دولت است تا با توجه بیشتر به خواسته‌های روشنفکران از نیروی آنان در حل مسائل اجتماعی استفاده کند.
|
چالش‌های سیاستگذاری‌های اجتماعی در ایران |
|
- شواهد مبنی بر این است که وضع رفاهی در سال‌های اخیر وخیم‌تر شده است. - قانون جامع رفاه و تامین اجتماعی سال 1383 که شرایط را برای تنظیم عقلانی سیاستگذاری‌های رفاهی آماده کرد، به فراموشی سپرده شد. - هنوز فهم مشترکی درباره مفاهیم اساسی برنامه‌ریزی اجتماعی مانند رفاه و فقر به دست نیامده است. - هنوز اطلاعات و آمار جامعی درباره وضعیت رفاهی اقشار آسیب‌پذیر وجود ندارد. - در ساختار سیاسی- اجتماعی کشور آمادگی لازم در بین نخبگان برای تثبیت تنش‌های نهادهای مختلف رفاهی و اجتماعی بر سر اجرای یک برنامه ملی وجود ندارد. - به‌رغم شکست بازار، دولت مهار بخش خصوصی را در حوزه درمان و دارو رها کرده است. - جلوه‌های پوپولیستی سیاستگذاری‌های اجتماعی چنان گسترده شده‌اند که برای سیاستگذاران جدید نیز دام پهن می‌کنند. - نخستین تصمیم مهمی که دولت باید در سال آینده اتخاذ کند، حذف برخی گروه‌ها از دریافت یارانه است. - خروج داوطلبانه یا حذف آمرانه گروهی از مردم از شمول یارانه‌ها، از مسوولیت دولت بر نظارت بر خدمات رفاهی کم نمی‌کند. دولت باید بر بازار آشفته درمان، بر آموزش و کیفیت آن و بر بازار مسکن نظارت کند. - تنها یک دولت ناظر با کمک مردمی که ضمن انجام مسوولیت خود اجازه حرکت در حوزه عمومی برای بحث و گفت‌وگو پیرامون مشکلات‌شان را دارند، می‌تواند از چشم‌اندازهای بیم‌های آینده بکاهد. - برنامه‌ریزان باید به رسانه‌ای کردن و گفتمان‌سازی هر برنامه رفاهی اهمیت بسیار بیشتری از گذشته بدهند. - طی وقوع بحران‌ها در سال‌های گذشته، برای اتخاذ راه‌حل مناسب، مکرراً به تجربه دیگر کشورها، به ویژه به تجربه کشورهای توسعه‌یافته، رجوع می‌شد. ما باید همواره تفاوت‌های اجتماعی، فرهنگی و سیاسی را در استفاده از تجربیات سایر کشورها برای حل بحران در نظر داشته باشیم. - در سال پیش رو اگر به سمت یک سیاستگذاری عقلانی پیش رویم شاید بتوان برای نظام پرداخت یارانه نقدی نیز راه‌حل‌های متفاوتی یافت. - در سال آینده، باید روشن شود که هر نوع خدمت رفاهی جزو حقوق اجتماعی افراد است یا اینکه مسوولیت برخی خدمات را باید مردم خود بر عهده بگیرند. - در سال آینده، شاید فرصتی فراهم شود که گفت‌وگویی بنیادین پیرامون جایگاه بعد ارزشی نظام رفاهی و سیاستگذاری اجتماعی را آغاز کنیم. هرچند ممکن است رسیدن به اجماع یا وفاق نسبی بر سر هر کدام از معیارهای بعد ارزشی رفاه طولانی شود اما بر اساس همین ارزش‌ها و رویکردهاست که می‌توان مکانیسم سیاستگذاری رفاهی را مشخص کرد. - مهم‌ترین مساله شکاف گفتمان رسمی سیاستگذاری اجتماعی از گفتمان روشنفکری است. شاید این بار وظیفه دولت است تا با توجه بیشتر به خواسته‌های روشنفکران از نیروی آنان در حل مسائل اجتماعی استفاده کند. |
دیدگاه تان را بنویسید