بازی با دو منبع

دولت یازدهم در آخرین سال فعالیت خود به سر می‌برد و سال آینده شاهد برگزاری انتخابات ریاست‌جمهوری خواهیم بود. انتظار می‌رود ارزیابی عملکرد دولت فعلی راه را برای تصمیم‌گیری بهتر مردم درباره نامزدهای ریاست‌جمهوری هموارتر کند. مطلب پیش‌رو به بررسی فعالیت‌های دولت در حوزه بودجه‌ریزی می‌پردازد. مسلماً قضاوت نهایی در مورد عملکرد دولت‌ها حاصل جمع‌بندی و ارزیابی فعالیت آنها در همه حوزه‌های اقتصادی، سیاست داخلی و خارجی، فرهنگی و اجتماعی و نظایر آن است.

در این مقال عملکرد دولت فعلی و دولت سابق در دو بخش سیاستگذاری و قانون بودجه سنواتی با تاکید بر سال آخر فعالیت‌های آنها بررسی و ارزیابی می‌شود. در ضمن تصویری از عملکرد احتمالی بودجه سال جاری نیز ارائه می‌شود.

1- عملکرد بودجه سنواتی

منابع عمومی در سال 1391 برابر 106 هزار میلیارد تومان بوده است. اجزای اصلی منابع عمومی درآمدها، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و واگذاری دارایی‌های مالی است. سهم این اجزا در منابع عمومی سال 1391 به ترتیب 4 /53، 3 /40 و 4 /6 درصد بوده است. ترکیب این اجزا در سال 1394 به این ترتیب تغییر کرده است: 7 /55 درصد سهم درآمدها، 4 /33 درصد سهم واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و 9 /10 درصد سهم واگذاری دارایی‌های مالی بوده است. منابع عمومی سال 1394 نسبت به سال 1391 حدود 90 درصد افزایش یافته است. درآمدها، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و واگذاری دارایی‌های مالی نیز به ترتیب 97 درصد، 57 درصد و 224 درصد افزایش پیدا کرده است. در این ارتباط سه نکته قابل تامل وجود دارد.

■ سهم مالیات‌ها از منابع عمومی تغییر محسوسی نکرده است اما در عین حال رشد آن 71 درصد بوده است (پا به پای منابع عمومی رشد نکرده است).

■ چرا به‌رغم کاهش قیمت نفت از 108 دلار به 41 و با توجه به ثابت بودن صادرات نفت خام سهم عواید نفت خام از منابع عمومی رشد کرده است؟ پاسخ این است که تقریباً به همان میزان که قیمت نفت افت کرده (6 /2 برابری) قیمت ارز نیز افزایش یافته است (4 /2 برابر). بنابراین از نظر دولت‌ها سهم نفت در بودجه به‌رغم نوسانات شدید در قیمت یا مقدار صادرات نباید (یا نمی‌تواند) تغییر چندانی بکند! اگر قیمت نفت 6 /2 برابر کاهش یافت، باکی نیست با افزایش 4 /2 برابری نرخ ارز جبران خواهد شد.

■ اما نکته قابل تامل‌تر این است که حتی افزایش نرخ ارز نیز جوابگوی نیازهای دولت نیست و باید چاره دیگری بیندیشد و آن استقراض از طریق اوراق بدهی و فروش شرکت‌های دولتی است. در واقع بازی با دو منبع با یک منشأ برای تامین کسری بودجه. یعنی منابع نفتی و استقراض که هر دو ماهیت بین‌نسلی دارند و متاسفانه دولت‌ها (و مجالس) توجه چندانی به آن ندارند.

نسبت کسری بودجه (تراز عملیاتی) به منابع عمومی در دو سال مقایسه‌ای تغییر چندانی نکرده است (حدود 30 درصد). تنها ترکیب منابع تامین آن از یک نوع از منابع بین‌نسلی یعنی فروش نفت خام به نفع نوع دیگری از منابع بین‌نسلی یعنی استقراض تغییر کرده است.

ماخذ: در گزارش‌های غیررسمی دولت و محاسبات نویسنده در سمت مصارف عمومی تغییری مشاهده نمی‌شود. در سال 1391 معادل 85 درصد از منابع صرف اعتبارات هزینه‌ای (جاری) و 13 درصد نیز صرف اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (عمرانی) شده است. دقیقاً همین نسبت‌ها برای سال 1394 نیز حفظ شده است. ضمن آنکه در هر دو مقطع سهم اعتبارات ردیف‌های متفرقه و درآمدهای اختصاصی از مصارف بودجه نیز بالاست.

2- سیاستگذاری (اصلاح امور)

بر مبنای مجموعه مطالعاتی که درباره مسائل ساختاری بودجه و تجربه سایر کشورها و تحولات بودجه‌ریزی در مرکز پژوهش‌های مجلس و سازمان برنامه و بودجه کشور انجام شده، برخی از مهم‌ترین مسائل بودجه‌ریزی در ایران ناشی از موارد زیر است:

■ قانون بودجه‌ریزی مطابق آنچه اصل 52 قانون اساسی مقرر کرده، وجود ندارد، این قانون باید مبنای تهیه، تصویب و اجرای (و احیاناً نظارت بر بودجه با کمک قانون محاسبات عمومی و سایر قوانین مرتبط) قانون بودجه سنواتی قرار می‌گرفت.

■ از مسوولیت‌های درون دولت و در بین قوای سه‌گانه مرزبندی‌های قطعی و تعریف‌شده‌ای وجود ندارد.

■ ساختار تشکیلاتی و سازمانی و استمرار وضع موجود معیار توزیع و تخصیص منابع بودجه است.

■ تبصره‌نویسی (یعنی قانون‌نویسی ضمن بودجه یک‌ساله)، حجم زیاد ردیف‌های متفرقه (که به معنی وجود اعتبارات متمرکز و بدون برنامه‌ریزی مشخص و تقریباً غیرقابل نظارت است)، حجم زیاد درآمدهای اختصاصی (که به معنای رشوه دولت به دستگاه‌های مربوط برای اجرای وظایف محوله است) سنت رایج بودجه‌نویسی در ایران است.

■ طبقه‌بندی‌ها، موافقتنامه‌ها، تخصیص اعتبارات و مدیریت‌های اجرایی بر مبنای متقن و تصویب‌شده‌ای استوار نیست.

■ در عمل از الگوهای جدید اقتصادی برای پیش‌بینی منابع و مصارف و پیش‌بینی آثار اجرایی بودجه استفاده نمی‌شود.

■ نظام نظارتی کنونی برای پاسخگویی به مسوولیت‌های محاسباتی مدیریت، نظارت در مراحل قبل، حین و پس از اجرا فاقد کارایی است. علاوه بر این نظارت بر عملیات اجرایی برنامه‌های توسعه و طرح‌های عمرانی نیز با شیوه کنونی بودجه‌ریزی در عمل امکان‌پذیر نیست.

■ هنوز بخش عمومی تعریف‌نشده و محدوده بودجه‌ریزی مشخص نیست.

■ سازمان‌های اجرایی و مسوولیت‌های مدیریتی متعدد با ماموریت‌ها و وظایف موازی وجود دارد.

■ اطلاعات شبه‌بودجه‌ای نظیر موسسات عام‌المنفعه، غیرانتفاعی، صندوق‌ها و بنیادها در دسترس قرار نمی‌گیرد.

■ تصمیم‌گیری‌های جدید از تعهدات موجود تفکیک نمی‌شود.

■ اطلاعاتی درباره دیون گذشته، هزینه‌های استهلاک، میزان سپرده‌ها و تضمین دولت منتشر نمی‌شود.

بنابراین در مجموع از نظر تنظیم و اجرای بودجه سالانه و اصلاح ساختاری در حوزه بودجه‌ریزی تغییرات معناداری نسبت به دولت سابق مشاهده نمی‌شود.

3- تصویری از بودجه سال 1395 و پیش‌بینی عملکرد آن

منابع و مصارف عمومی در سال جاری برابر 294 هزار میلیارد تومان مصوب شده است. قرار است برای تامین این میزان منابع 157 هزار میلیارد تومان درآمد (شامل 103 هزار میلیارد تومان مالیات)، 79 هزار میلیارد تومان واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای (شامل 74 هزار میلیارد تومان فروش نفت خام و میعانات) و 58 هزار میلیارد تومان واگذاری دارایی‌های مالی (شامل 40 هزار میلیارد تومان فروش اوراق مشارکت و اسناد خزانه اسلامی) حاصل شود. طبق ارقام مصوب قرار است منابع حاصل‌شده به ترتیب 213 هزار میلیارد تومان صرف اعتبارات هزینه‌ای (جاری)، 57 هزار میلیارد تومان صرف تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (طرح‌های عمرانی) و 23 هزار میلیارد تومان صرف تملک دارایی‌های مالی (بازپرداخت دیون و بدهی‌ها) شود (اصلاحیه اخیر بودجه لحاظ نشده است).

پیش‌بینی می‌شود تا پایان سال مالیات‌ها حدود 89 هزار میلیارد تومان، فروش نفت‌خام و میعانات گازی مطابق با پیش‌بینی دولت یعنی 74 هزار میلیارد تومان و فروش اوراق مشارکت و اسناد خزانه به میزان 40 هزار میلیارد تومان و در مجموع منابع عمومی حدود 232 هزار میلیارد تومان (یعنی نزدیک به 80 درصد رقم مصوب) محقق شود. در سمت مصارف نیز حدود 200 هزار میلیارد ریال صرف هزینه‌ها (ی جاری)، 25 هزار میلیارد تومان اعتبارات عمرانی (نزدیک به رقم سال گذشته این ردیف) و سه هزار میلیارد تومان نیز صرف پرداخت دیون دولت خواهد شد. با این حساب دولت تا پایان سال با کسری بودجه 78 هزار میلیارد تومانی روبه‌رو خواهد بود که از طریق فروش منابع بین‌نسلی نفت خام (به میزان 50 هزار میلیارد تومان) و استقراض (به میزان 28 هزار میلیارد تومان) تامین مالی خواهد شد. هرچند در این گزارش مختصر فرصتی برای ورود به لایه‌ها و اجزای هزینه‌ها فراهم نبود، اما با توجه به سهم 85‌درصدی هزینه‌های جاری و روند افزایشی آن در سال‌های آینده و با توجه به عدم اقدام دولت‌ها برای اصلاح امور انتظار می‌رود در آینده‌ای بسیار نزدیک دولت به یک پرداخت‌کننده صرف حقوق و دستمزد به مردم ایران تبدیل شود و فرصت گذر از مرحله توسعه‌نیافتگی برای همیشه از میان برود.