ابعاد نظارت شرعی

علی دیواندری /رئیس پژوهشکده پولی و بانکی

بانک‌ها و موسسات مالی اسلامی، لازم است ویژگی‌های خاصی داشته باشند و مقام ناظر وظیفه دارد همواره وجود این ویژگی‌ها را مورد ارزیابی و پایش قرار دهد. یکی از مهم‌ترین موارد از این ویژگی‌ها، انطباق کلیه قوانین، مقررات، ابزارها، اوراق و شیوه‌های مورد استفاده با ضوابط فقه اسلامی است که در ادبیات بانکداری اسلامی بین‌المللی، از آن با عبارت «انطباق با شریعت»تعبیر می‌شود. کلیه ضوابط فقهی را می‌توان در دو گروه عمده جای داد که عبارتند از: ضوابط فقهی عمومی (مانند ممنوعیت ربا یا غرر) و ضوابط فقهی اختصاصی (مانند اختصاص عقد مضاربه به تجارت). ضوابط عمومی در تمامی قراردادها لازم‌الرعایه هستند و ضوابط اختصاصی صرفاً در قراردادهای خاصی اهمیت دارند. لازم است بانکی که می‌خواهد از برند اسلامی استفاده کند، همواره به هر دو گروه از این ضوابط توجه ویژه داشته باشد و وجود آنها را به صورت پیوسته مورد پایش قرار دهد.
از آنچه مطرح شد مشخص می‌شود که مساله نظارت بر بانک‌های اسلامی، ابعاد خاصی دارد و لازم است در کنار نظارت بانکی و مدیریت ریسک‌های معمول، به مقوله «ریسک شریعت»هم توجه شود. بر اساس تعریف سازمان بین‌المللی AAOIFI، ریسک شریعت عبارت است از: «خطری که یک بانک اسلامی یا یک نظام بانکی اسلامی به دلیل عدم انطباق فعالیت‌هایش با اصول و قوانین شریعت مقدس اسلام، ممکن است با آن مواجه شود.» بر این اساس، نظارت شرعی نیز به این صورت قابل تعریف است: «نظارت شرعی کلیه اقدامات احتیاطی و نظارتی به منظور اطمینان از انطباق فعالیت‌های یک بانک اسلامی یا یک نظام بانکی اسلامی با اصول و قوانین شریعت مقدس اسلام است. هدف از این نظارت در نهایت دستیابی به مقررات، اقدامات، فعالیت‌ها، تدابیر، اصول و روش‌هایی است که به وسیله آنها بتوان ریسک شریعت در یک بانک اسلامی و یا یک نظام بانکی را حداقل کرد.» مهم‌ترین نفع و کارکرد نظارت شرعی برای یک بانک اسلامی و یا یک نظام بانکی اسلامی، مقوله کاهش «ریسک شهرت» است. به این معنی که اگر نظارت شرعی وجود نداشته باشد، ممکن است به تدریج بانک‌های اسلامی از اصول و ضوابط شرعی تعدی کنند و این باعث می‌شود اعتماد خبرگان، فقها، مراجع تقلید، عموم مردم و حتی کارکنان شبکه بانکی نسبت به شرعی بودن عملکرد بانک‌ها مورد سوال و تردید قرار گیرد. بانک‌های اسلامی در سایر کشورها ضمن درک اهمیت نظارت شرعی، تلاش کرده‌اند تا همواره نوع خاصی از نظارت شرعی را اجرایی کنند. بر این اساس می‌توان مدعی بود که شاید بانک یا موسسه اسلامی در جهان وجود نداشته باشد که نوعی از نظارت شرعی را در خود اجرایی و عملیاتی نکرده باشد. البته در عمل شوراهای فقهی در بانک‌های اسلامی یا نظام‌های بانکی اسلامی، با نام‌های گوناگونی چون شورای تخصصی فقهی، شورای فقهی، شورای شریعت، کمیته شریعت، ناظران شریعت و غیره به فعالیت مشغول‌اند که به‌رغم تمامی تفاوت‌ها، اصل کار آنها تضمین انطباق فعالیت‌ها با فقه اسلامی است. شوراهای فقهی در بانک‌های اسلامی سایر کشورها کارویژه‌هایی بر عهده دارند که برخی از مهم‌ترین آنها عبارت است از: تنظیم آیین‌نامه‌ها، دستورالعمل‌های اجرایی و قراردادها مطابق با ضوابط شرعی، ارائه خدمات آموزشی در مورد اصول شریعت به مدیران و کارکنان، ارائه مشورت شرعی به مشتریان، پاسخ به سوالات شرعی ذی‌نفعان (مدیران، کارکنان و مشتریان)، مشاوره‌های موردی به مدیران ارشد، ارائه مشاوره انتخاب عقد به تسهیلات‌گیرندگان، انجام بازرسی‌های شرعی در راستای تضمین اجرای صحیح عقود، تدوین گزارش سالانه انطباق با شریعت و افشای عمومی آن و تقویت برند و جایگاه بانک یا نظام بانکی در زمینه بانکداری اسلامی.
بررسی دقیق‌تر تجارب کشورهای اسلامی در زمینه نظارت شرعی نشان می‌دهد الگو‌های مختلفی در عمل اجرا شده است که تفاوت‌های قابل‌توجهی با یکدیگر دارند. این تفاوت‌ها می‌تواند در چند سطح تحلیل شود که مهم‌ترین آنها عبارتند از:
الف- سطح نظارت شرعی: در برخی بانک‌ها نظارت شرعی در داخل بانک اجرا می‌شود، در برخی دیگر هم در داخل بانک و هم در بانک مرکزی و در برخی موارد نیز هر دو.
ب- اختیارات ناظران شرعی بانک‌ها: این اختیارات می‌تواند صرفاً مشورتی یا مشورتی همراه با قدرت اجرایی باشد.
پ- اجباری یا اختیاری بودن نظارت شرعی: در برخی کشورها قوانین مرجع، تشکیل شورای فقهی در بانک مرکزی و هر یک از بانک‌ها را اجباری کرده‌اند؛ اما این مساله در برخی دیگر از کشورها اختیاری است.
ت- ذکر شدن نظارت شرعی در قوانین مرجع: در برخی از کشورها ضرورت تشکیل شوراهای فقهی در قانون ذکر شده است و در برخی دیگر قوانین در این مورد ساکت‌اند؛ اما سایر مقررات زمینه نظارت شرعی را فراهم می‌کند.
برخی از کشورهایی که در زمینه نظارت شرعی حداکثرهای ممکن را اجرا کرده‌اند عبارتند از: مالزی، اندونزی و امارات متحده عربی. در این کشورها نظارت شرعی هم در بانک مرکزی وجود دارد و هم در هر یک از بانک‌های اسلامی؛ شوراهای فقهی نیز علاوه بر جایگاه مشورتی، قدرت اجرایی دارند. همچنین نظارت شرعی اجباری بوده و در قوانین صراحتاً ذکر شده است.
نقطه قوت این رویکرد حداکثری آن است که انطباق با شریعت را بیشتر تامین می‌کند. اما نقطه‌ضعف نیز آن است که ممکن است مصوبات شورای فقهی با تصمیمات مدیران اجرایی تعارض پیدا کند و این در عمل مشکلاتی را برای بانک مرکزی و بانک‌ها ایجاد کند. به همین دلیل، در برخی دیگر از کشورها مانند عربستان، قطر، کویت و انگلستان، شورای فقهی با اختیارات کمتر مورد توجه است.
حال سوالی که مطرح می‌شود آن است که برای نظام بانکی ایران کدام رویکرد نظارت شرعی مناسب است؟ در این رابطه باید بین دو مساله تفکیک کرد. مساله اول اصل وجود نظارت شرعی است. در این رابطه به نظر می‌رسد هم دولت و هم مجلس شورای اسلامی در مورد اصل وجود نظارت شرعی به اجماع رسیده‌اند. در واقع این اعتقاد شکل گرفته است که یکی از دلایل ضعف‌های موجود در اجرای قانون عملیات بانکی بدون ربا در بیش از سه دهه اخیر، آن است که در کنار تصویب قانون، الگوی نظارت و پایش متناسب با آن طراحی نشد. در حال حاضر نیز لازم است در اصلاح قانون عملیات بانکی بدون ربا حتماً نظارت شرعی مورد توجه قرار گیرد.
اما مساله دوم در این رابطه الگوی عملیاتی نظارت شرعی است. در واقع سوال آن است که شورای فقهی بانک مرکزی و بانک‌ها باید صرفاً مشورتی باشند یا باید قدرت اجرای مصوبات خود را نیز داشته باشند؟ همان‌طور که ملاحظه شد، تجربه بانک‌های اسلامی سایر کشورها پاسخ مشخصی به این سوال نمی‌دهد و لازم است هر کشور متناسب با شرایط و ساختار اجتماعی، قوانین بالادستی، مکتب فقهی رایج، میزان اسلامی بودن فضای جامعه و انتظارات نخبگان و مشتریان، نسبت به طراحی الگوی نظارت شرعی خود اقدام ورزد. در پایان مناسب است در مورد مساله نظارت شرعی به یک سوال یا شبهه پاسخ داده شود. این سوال آن است که با وجود نهاد شورای نگهبان که عدم مغایرت قوانین با شرع را بررسی و تایید می‌کند، چه نیازی به شورای فقهی در بانک مرکزی و بانک‌ها وجود دارد؟ در پاسخ به این سوال می‌توان به سه نکته اشاره کرد. نکته اول آنکه عدم مغایرت قانون با ضوابط شرعی صرفاً یک سطح از نظارت شرعی را تشکیل می‌دهد. در واقع پس از تصویب قانون، آیین‌نامه‌های اجرایی به تصویب هیات‌وزیران می‌رسد و سپس دستورالعمل‌های مرتبط از سوی بانک مرکزی تهیه شده و پس از تصویب در شورای پول و اعتبار به شبکه بانکی ابلاغ می‌شود. هر یک از بانک‌ها نیز با توجه به دستورالعمل‌ها، به تدوین مقررات داخلی خود اقدام می‌ورزند. همان‌طور که ملاحظه می‌شود نظارت شرعی باید در تمامی مراحل وجود داشته باشد و تایید قانون از سوی شورای نگهبان، صرفاً انطباق با شریعت در یک مرحله را تضمین می‌کند. این در حالی است که رابطه مشتری و شعبه در نهایت بر اساس مقررات داخلی بانک صورت می‌پذیرد. نکته دوم آنکه شورای نگهبان صرفاً عدم انطباق با شرع متن قانون را بررسی می‌کند و بررسی شیوه اجرای صحیح قانون از حوزه وظایف این شورا خارج است. این در حالی است که ناظران شرعی علاوه بر مشارکت در تدوین مقررات، اجرای صحیح آنها در عمل را نیز مورد پایش قرار می‌دهند. نکته سوم آنکه ارزیابی تجربه ۳۳‌سالی که از اجرای قانون عملیات بانکی بدون ربا می‌گذرد به خوبی نشان می‌دهد که تایید قانون از سوی شورای نگهبان، منطبق بودن فعالیت‌ها با شریعت را در عمل تضمین نخواهد کرد و نیاز به نظارت شرعی همچنان وجود دارد.
جمع‌بندی
واقعیت آن است که گرچه ایران از جمله کشورهای اسلامی پیشرو در زمینه تصویب قانون مرجع در حوزه بانکداری اسلامی است و کل نظام بانکی (شامل ۲۱۳۰۰ شعبه) اسلامی به حساب می‌آیند، اما با این حال هنوز هم مشکلاتی در اجرای صحیح بانکداری اسلامی با قابلیت ایجاد اقناع عمومی در داخل و سطح بین‌المللی نسبت به اسلامی بودن آن وجود دارد.
راه‌اندازی ساختار نظارت شرعی در بانک مرکزی (و در مرحله بعد در شبکه بانکی) می‌تواند یکی از خلأهای موجود در این رابطه را برطرف کند. بنابراین اصل ضرورت نظارت شرعی غیرقابل انکار است. اما اینکه جزییات اجرایی و میزان اختیارات شورای فقهی بانک مرکزی و بانک‌ها به چه میزان باید باشد، نیازمند بحث کارشناسی تخصصی است و نمی‌توان قاعده‌ای کلی در مورد آن ارائه کرد. بلکه هر کشوری باید با توجه به شرایط خاص خود در مورد این جزییات تصمیم‌گیری کند.