صندوق ثروت، محمل دولت

بودجه‌ریزی برای گریز از بی‌برنامگی دولت و اجرای دقیق برنامه‌های توسعه، تعریف می‌شود و به طور طبیعی حجم بزرگ دولت و رفتارهای بوروکراتیک در ساختار دولت اجازه شکل‌گیری چنین فرآیندی را نخواهد داد. در این صورت آنچه از نظر کارشناسان قطعی به نظر می‌رسد، ایجاد کسری یا عدم توازن در بودجه‌های سنواتی است که سال‌هاست اقتصاد ایران با آن دست و پنجه نرم می‌کند. تعاریف بودجه اهداف و برنامه‌ها را نشان می‌دهد، شامل دریافت‌ها و هزینه‌های دولت است، ارقام آن پیش‌بینی برای آینده است و برای دوره زمانی خاصی در نظر گرفته می‌شود.

این واژه نخستین‌بار در بخش عمومی و در انگلستان به کیف کوچکی اطلاق می‌شد که مهر وزارت دارایی در آن قرار داشت. در مرحله بعد، به کیفی که صورت دریافت‌ها و پرداخت‌های کشور را در آن می‌نهادند، اطلاق شد. به‌تدریج، واژه به شکل بوژت (budget) فرانسوی بازگشت و به شکل بودجه در ادبیات مالی و اقتصادی کشورها رواج یافت. در گذشته، بودجه بیشتر بیانگر منابع و مصارف مالی دولت بود؛ اما امروزه بودجه «ابزار سیاستگذاری» برای تحقق اهداف کلان محسوب می‌شود.

بررسی کسری بودجه در اقتصاد ایران

اقتصاد ایران در بیشتر سال‌های پس از انقلاب با کسری بودجه روبه‌رو بوده است، به‌طوری که شدت این کسری بودجه در دو دوره قابل توجه است، که شامل سال‌های 1375 تا 1378 و از سال 1380 تا سال 1388 است. اگرچه اقتصاد ایران در این دو دوره با کسری بودجه شدید مواجه بوده است اما ماهیت ایجاد کسری بودجه در این دو دوره با هم متفاوت است. اصولاً کسری بودجه‌های شدید یا ناشی از کاهش شدید درآمدهای دولت (در ایران درآمدهای نفتی) یا ناشی از افزایش شدید هزینه‌های دولت است. با بررسی کسری بودجه در این سال‌ها با قیمت نفت و مقدار صادرات آن به نکات مهمی دست می‌یابیم.

علت اصلی کسری بودجه در سال‌های 1375 تا 1378 کاهش درآمدهای نفتی و بالطبع کاهش درآمدهای دولت بوده است، به‌طوری که قیمت نفت از حدود 20 دلار در سال 1375 به حدود 11 دلار در سال 1378 رسید و مقدار صادرات نفت از حدود 61/2 میلیون بشکه در روز در سال 1375 به حدود 15/2 میلیون بشکه در روز رسید. در واقع شوک‌های منفی قیمت نفت و مقدار صادرات نفت باعث شده که درآمد پیش‌بینی‌شده در این سال‌ها تحقق نیابد و به کسری بودجه دولت منجر شود.

علت اصلی کسری بودجه دولت از سال 1380 تا سال 1388 افزایش بی‌رویه هزینه‌های دولت بوده است، به طوری که انحلال سازمان برنامه و بودجه و صندوق ذخیره ارزی و اجرای طرح‌هایی مانند بنگاه‌های زود‌بازده، سهام عدالت، مسکن مهر، هدفمندی یارانه‌ها و پروژه‌های تصویب‌شده در سفرهای استانی مسوولان دولت مخصوصاً از سال 1384 تا سال 1388 باعث افزایش بدون برنامه‌ریزی هزینه‌های دولت شده است. در دوره مذکور قیمت نفت افزایش بی‌رویه‌ای داشته است و از قیمت حدود 23 دلار در سال 1380 به بیش از 140 دلار در تابستان 1387 رسید. در واقع علت کسری بودجه دولت در این سال‌ها افزایش بدون برنامه‌ریزی هزینه‌های دولت است که حتی درآمدهای بالای نفتی در این سال‌ها نیز پاسخگوی آن نیست.

کسری بودجه اگر ناشی از افزایش هزینه‌های عمرانی باشد ممکن است اثرات مفیدی بر اقتصاد داشته و باعث افزایش سرمایه‌گذاری، کاهش نرخ بیکاری و افزایش رشد اقتصادی کشور شود. از سوی دیگر مهم‌ترین آثار شوم کسری بودجه در اقتصاد ایران، تورم، کاهش بهره‌وری، افزایش عمر طرح‌های عمرانی، برداشت بی‌رویه از حساب ذخیره ارزی و منابع صندوق توسعه ملی و بالاخره کاهش تولید و سرمایه‌گذاری تلقی می‌شود.

به‌طور خلاصه می‌توان بیان کرد که کسری بودجه عمومی دولت در ایران از یک سو ناشی از درآمدهای ناچیز و از سوی دیگر هزینه‌های زیاد دولت است. البته ساختار اقتصادی کشور و متکی بودن به درآمدهای نفتی و گاهی نوسانات شدید در قیمت آن، تاثیر شدیدی بر درآمدهای دولت دارد.

موسم بودجه‌ریزی و احتمال کسری بودجه دولت

در حالی دولت خود را برای دفاع از بودجه تنظیمی آماده می‌کند که قیمت نفت با کاهش مواجه شده و مذاکرات ایران با گروه 1+5 همچنان به نقطه قابل اتکایی نرسیده است. در همین حین با فاصله گرفتن از هیجان آمدن دولت تدبیر و امید و رفتن دولت دهم که به سوء‌مدیریت شهرت یافته بود، به نظر می‌رسد به تدریج امید به تغییر فرو کاسته شده و انتظارات تورمی با تغییر جهت مواجه شده است.

به عقیده برخی کارشناسان که کاهش تورم را تنها به دلیل کاهش انتظارات تورمی می‌دانستند، دولت در بودجه 94 با موقعیتی حساس مواجه شده که نه‌تنها باید نگران افزایش نرخ تورم باشد بلکه، فکری به حال مشکل مزمن اقتصاد ایران یعنی کسری بودجه نیز کند.

برخی از کارشناسان افزایش نرخ ارز در هفته گذشته را در راستای جبران همین کسری بودجه تلقی می‌کنند و معتقدند، دولت برای جبران کسری بودجه آسان‌ترین راه را برگزیده است.

از سویی دیگر علی طیب‌نیا، وزیر اقتصاد نیز در اظهارنظری، حساب صندوق توسعه ملی را مشابه حساب ذخیره ارزی دانست و افزود: «فلسفه وجودی حساب ذخیره ارزی این بود که بخشی از مازاد درآمدهای نفتی به این حساب واریز شود و در دوره‌هایی که درآمد نفت کاهش می‌یابد و باعث می‌شود درآمد نفت از حد پیش‌بینی‌شده در بودجه کمتر شود، از این محل مابه‌التفاوت تامین شود و در قانون برنامه پنجم نیز آمده و علاوه بر صندوق توسعه ملی حساب ذخیره ارزی نیز پیش‌بینی شده است، اما در قانون بودجه سال 1393 این موضوع مورد غفلت قرار گرفت. یعنی برای درآمد مازاد احکام خاصی دیده نشد که حتی اگر درآمد مازاد وجود داشت نیز امکان واریز آن به حساب ذخیره ارزی نبود.»

وزیر امور اقتصادی و دارایی با بیان اینکه حساب ذخیره ارزی را در اقتصاد ایران باید جدی گرفت، گفته است: «بخشی از کارکردهای حساب ذخیره ارزی باید از محل صندوق توسعه ملی در اقتصاد کشور انجام شود.» از سوی دیگر طیب‌نیا در نشست نحوه نظارت وزارت اقتصاد برای جلوگیری از فسادهای مالی در کشور گفت: این اطمینان را می‌دهم که دولت به هیچ عنوان برای افزایش درآمد از افزایش نرخ ارز استفاده نمی‌کند.

اطمینانی که طیب‌نیا داده حاکی از این است که دولت احتمالاً برای جبران کسری بودجه به گران کردن نرخ ارز متوسل نمی‌شود و به همین دلیل احتمال بهره‌برداری دولت از منابع صندوق توسعه افزایش می‌یابد.

این در حالی است که پس از تجربه تلخ در حساب ذخیره ارزی، این حساب به صندوق توسعه ارزی تغییر یافته بود که به اعتقاد بسیاری، تحولاتی که در پی تغییر حساب ذخیره ارزی به صندوق توسعه ملی انجام شد، با هدف تامین استقلال صندوق و صرف منابع صندوق برای امور سرمایه‌ای بلندمدت بود، هدفی که با اظهار‌نظر علی طیب‌نیا مشخص نیست به چه سمتی خواهد رفت؟

در همین حال علی طیب‌نیا توضیحی بیش از این نداده که چطور می‌تواند از منابع این صندوق برای جبران کسری بودجه استفاده کند، در حالی که به گفته برخی کارشناسان برای این برداشت، نیاز به ایجاد تغییرات در برنامه و اساسنامه صندوق توسعه ملی نیز وجود دارد.

هرچند دولت در سال 1393 به میزان شش هزار میلیارد تومان از منابع ارزی خود که تبدیل به ریال کرده است، به صورت تکلیفی مجبور به هزینه‌کرد آن خواهد بود، اما در رویکرد دولت در موسم بودجه، به نظر می‌رسد در سال آینده و با توجه به کاهش قیمت نفت، استفاده از منابع صندوق توسعه ملی برای جبران کسری بودجه، راهی تلقی می‌شود.

به هر روی جبران کسری بودجه در اسناد بودجه 94، توسط دولت مقوله‌ای است که نباید از نظر دور داشت. آن چیزی که کارشناسان در صورت این برداشت محتمل می‌دانند، افزایش در نرخ تورم به دلیل افزایش در پایه پولی است که باید منتظر ماند و دید دولت یازدهم چگونه با بیماری مزمن کسری بودجه برخورد خواهد کرد.