آسیب‌های تمدید برنامه‌

این باور (نه چندان صحیح) در میان تصمیم‌گیران (قوای مقننه و مجریه) به‌وجود آمده است که در صورت نداشتن قانون برنامه در هر سال، امکان تنظیم و تصویب بودجه سالانه هم وجود ندارد. از این رو تلاش بسیاری صورت می‌گیرد تا برنامه پنجم توسعه برای سال ۱۳۹۵ هم تمدید و تکرار شود، که در ادبیات برنامه‌ریزی اصولاً این اقدام غیرمنطقی و غیرحرفه‌ای است. ضرورت داشتن برنامه در هر سال به‌گونه‌ای است که حتی هنگامی که کشور در ‌سال‌های دهه ۱۳۶۰ به دلیل وجود شرایط خاص امکان تدوین برنامه پنج‌ساله را نداشت، در‌ سال‌های ابتدایی آن دهه برنامه پنج‌ساله‌ای تدوین شد و به‌ دلیل عدم پذیرش آن از سوی نهادهای مرجع و ذی‌ربط و مشخص نبودن ویژگی‌های بستر اجرای برنامه، تلاش صورت‌گرفته برای تنظیم برنامه به نتیجه نرسید. تا اینکه پس از خاتمه جنگ تحمیلی، برنامه اول توسعه کشور در‌ سال‌های ۱۳۶۷ و ۱۳۶۸ تنظیم شد و به تصویب رسید.

پس از انقلاب اسلامی و در ‌سال‌های ۱۳۶۸ به بعد نظام برنامه‌ریزی کشور تکامل یافت. ملاحظه مفاد و ساختار برنامه‌های تدوین‌شده اول تا چهارم توسعه به وضوح ارتقای روش‌شناسی تهیه و تنظیم، افزایش دامنه و گستره و حتی توسعه محتوا، شکل و فرم برنامه‌های میان‌مدت را نشان می‌دهد. در تحولات مثبت صورت‌گرفته در نزدیک به دو دهه، برنامه‌های توسعه کشور هم به لحاظ محتوایی ارتقا یافتند و هم اسناد مختلف برنامه توسعه کشور در سلسله‌مراتب فنی و علمی لازم قرار گرفتند. بالاخره با تصویب و ابلاغ برنامه‌ بلندمدت (سند چشم‌انداز) برای افق سال ۱۴۰۴ شمسی، تدوین برنامه‌های میان‌مدت پنج‌ساله از جهت‌گیری مشخصی (به عنوان سند تحقق یک‌چهارم از اهداف بیست‌ساله کشور) برخوردار شدند و به همین ترتیب، اسناد برنامه‌های کوتاه‌مدت و یک‌ساله (بودجه) هم در چارچوب برنامه‌های پنج‌ساله و به تبع آن در چارچوب برنامه بلندمدت 20‌ساله (سند چشم‌انداز) قرار گرفتند. اصولاً در مراحل تهیه و تنظیم، ایده‌پردازی برای تدوین برنامه‌ها و برآورد داده‌ها و ستانده‌های ‌سال‌های برنامه، وجود شرایط بسیاری لازم است. ثبات اقتصادی، ‌سیاسی جامعه، در اختیار داشتن اطلاعات و آمار کامل، شناخت جامع نقاط قوت و ضعف (داخلی) و فرصت‌ها و تهدیدهای محیطی (خارجی)، وجود سند بالادست و بستری که برنامه باید در آن اجرا ‌شود و حاکمیت قوانین و مقررات پیش‌برنده راهبرد‌ها و اقدامات اجرایی، مهم‌ترین پیش‌نیاز تدوین صحیح برنامه، ‌عاقلانه و قابل اجرا بودن برنامه و نظارت‌پذیر بودن آن است. این پیش‌نیاز‌ها هم برای برنامه بلندمدت و هم برنامه میان‌مدت و هم برنامه‌های کوتاه‌مدت یک‌ساله (بودجه) لازم و ضروری هستند.

هم به لحاظ شکلی و هم به لحاظ محتوایی، مجموعه سند برنامه را می‌توان به دو قسمت مستقل و دارای ارتباط متقابل که به نوعی لازم و ملزوم یکدیگر نیز هستند، تقسیم کرد. نخست مفاد برنامه متکی بر مبانی نظری و فنی برنامه‌ریزی، شامل اهداف، خط‌مشی‌ها، راهبرد‌ها و سیاست‌هایی که به همراه جریان و گردش منابع ورودی (داده‌ها) و خروجی‌ (ستاده‌ها) با استفاده از متغیرها و شاخص‌های مربوط، ساختار اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشوررا از وضع موجود تبدیل به وضعیت مطلوب می‌کنند و قسمت دیگر احکام، تکالیف، مجوز‌ها و توصیه‌هایی است که با تصویب قوانین جدید یا اصلاح قوانین موجود یا تکمیل آنها، معتبر و قابل اجرا می‌شوند. به بیانی دیگر در توجیه قوانین برنامه، قسمت اول آن شامل سند برنامه، و امکان‌پذیری قانونی تحقق اهداف و سیاست‌های برنامه را، قسمت دوم آن یعنی احکام و تکالیف و مجوز‌ها مشخص می‌سازد. بنابراین برنامه شامل دو قسمت اصلی «سند برنامه» و «قوانین و مقررات» بسترسازِ به رسمیت یافتن و اجرای آن است. اگر این دو قسمت از هم جدا شوند، هیچ یک به تنهایی و به‌طور مستقل نمی‌تواند سند برنامه تلقی شود. این تقسیم‌بندی در برنامه‌های اول تا چهارم توسعه رعایت شده‌اند. در مفاد قانونی مربوط هم قانونگذار تاکید کرده است که درج هر رقم در سند بودجه به تنهایی اختیار و تعهدی برای دولت و ذی‌نفعان ایجاد نمی‌کند، مگر از طریق حکم قانونی تکلیف آن مشخص شده باشد.

از جهت روش‌های برنامه‌ریزی نیز انجام برآورد‌ها و طراحی سیاست‌ها دارای دشواری‌های فنی و روش‌شناسی است. به دلیل آنکه متغیر‌های اقتصادی در ایران بیشتر اثرپذیر از نظام اقتصادی جهانی است تا اثرگذار، برنامه‌ریزان با پیچیدگی‌های بسیاری مواجه هستند. به عنوان مثال برآورد متغیر اساسی درآمدهای حاصل از صادرات نفت خام و فرآورده‌های آن که همواره یک متغیر برون‌زا نسبت به مدیریت اقتصادی کشور است و بر اقتصاد تحمیل می‌شود، منابع منحصر به فرد قابل دسترس برای تنظیم،‌ تصویب و اجرای برنامه را فراهم می‌کند.

طبق تجربه تنظیم برنامه‌های اول تا چهارم توسعه، ‌ برای تدوین هر برنامه لازم است از دو سال قبل از سال اجرای برنامه اقدامات اولیه آغاز ‌شود. پس از ابلاغ سیاست‌های کلی برنامه، نظام برنامه‌ریزی شکل می‌گیرد و به موازات آن تحقیقات وسیع و جامع در تمامی حوزه‌های اقتصادی، اجتماعی،‌ فرهنگی و سیاسی و مطالعه بازارهای کسب و کار، شرایط محیطی و اقتصاد جهانی و... که موثر بر برنامه و اجرای آن هستند، صورت می‌گیرد. این اقدام در روش‌شناسی برنامه‌ریزی، شناخت وضع موجود و تهیه تصویری از عملکرد گذشته است. در چارچوب سند چشم‌انداز توسعه کشور و سیاست‌های کلی برنامه ضمن انتخاب نام خاصی برای برنامه به عنوان شعار حرکت توسعه‌ای پنج‌ساله کشور، سند برنامه تهیه و احکام و تکالیف قانونی لازم برای اجرای برنامه، در قالب لایحه تقدیم مجلس قانونگذاری می‌شود. در مراحل تصویب برنامه هم، ‌ قانونگذار به اسناد و مدارک توجیه‌کننده برنامه و احکام قانونی آن نیاز دارد.‌‌ همان اسنادی که در مرحله تنظیم برنامه موثر بر تدوین برنامه بودند، در مرحله تصویب به عنوان اسناد پشتیبان، نهاد تصویب‌کننده برنامه و بودجه را یاری می‌دهند.

در برخی موارد نادر، در تنظیم برنامه‌های یک‌ساله (بودجه) نیز، در صورت وجود شرایطی استثنایی و اضطراری که امکان شکل‌گیری فرآیند زمانی و مرحله‌ای برآورد و پیش‌بینی به طور کامل میسر نباشد، از روش بودجه‌ریزی ماهانه (یا چنددوازدهم) استفاده می‌کنند تا هم اجازه خرج برای دولت وجود داشته باشد و هم در فرصتی مناسب بودجه جامع با شرایط مناسب قانونی و فنی (یا برنامه یک‌ساله مناسب) تدوین و تقدیم مجلس شده و تصویب شود. تقدیم و تصویب بودجه‌های ماهانه و چنددوازدهم صرفاً در حد موارد بسیار ضروری و ایجاد مجوز خرج برای دولت است و یک فعالیت برنامه‌ریزی تلقی نمی‌شود. در‌ سال‌های اولیه جنگ تحمیلی به دلیل شرایط خاصی که برای کشور ایجاد شد و به منظور گذر از وضعیت بحرانی از روش بودجه ماهانه یا چند‌دوازدهم استفاده شد.

بدون تردید تمدید‌ مدت اجرای برنامه برای یک سال اگر متکی بر شرایط فنی لازم نباشد، اصولی نیست. ممکن است یک برنامه به هر دلیلی در زمان پیش‌بینی‌شده به اهداف خود نرسد یا تاثیر عوامل اثرگذار پیش‌بینی‌نشده یا خارج از اراده مدیریت باعث شود اهداف در ‌مدت پیش‌بینی‌شده محقق نشوند. در این شرایط برنامه اصلاح می‌شود و در این بازنگری، می‌توان‌ مدت اجرای برنامه را اصلاح کرد. لکن صرفاً تغییر زمان یا تمدید‌مدت اجرای برنامه فاقد توجیه و معناست و موضوعیت ندارد. در دولت‌ نهم و دهم به دلیل تحولات و تغییراتی که در نظام برنامه‌ریزی و نهاد عالی آن (سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور) ‌ پدید آمد، برنامه چهارم توسعه برای یک سال تمدید شد، که از ‌نظر ادبیات و مبانی برنامه‌ریزی کار صحیحی نبود ولی دولت نیازمند تمدید احکام و مجوزهای مصوب قانونی بود.
دولت یازدهم در زمان استقرار، جامعه‌ای با شرایط مطلوب برای برنامه‌ریزی را در اختیار نداشت و بسیاری از متغیرهای اقتصاد کلان و بازارهای کسب و کار از معنا و مفهوم واقعی خود فاصله بسیار داشتند. هیچ دورنمای قابل اتکایی که بتواند شرایط لازم را برای ایده‌پردازی و انجام برآورد‌ها امکان‌پذیر هم کند در اختیار نداشت و مهم‌تر از همه نظام برنامه‌ریزی کشور به شدت متلاشی شده بود و امکان اجرای منطقی فرآیند برنامه‌ریزی هم وجود نداشت. به عنوان مثال هیچ گزارش نظارتی در مورد سرنوشت تحقق اهداف و اجرای سیاست‌های برنامه پنجم هم وجود نداشت. از این رو می‌توان وضعیت زمان روی کار آمدن دولت یازدهم را در ادبیات برنامه‌ریزی اضطراری و فورس‌ماژور تلقی کرد. تمدید برنامه پنجم برای یک سال اصولاً از نظر ماهیت و محتوا فاقد معناست. در‌ سال‌های ۱۳۸۸ تا ۱۳۸۹ با اطلاعات موجود آن زمان و برآوردهای صورت‌گرفته در شش یا هفت سال گذشته برآوردهایی صورت گرفته و برنامه‌ها و اقداماتی طراحی شده که سال ۱۳۹۴ زمان پایان آن است.
این امکان که اهداف برنامه برای یک سال تمدید شود بدون ملاحظه سایر موارد مرتبط با آن وجود ندارد. اگر دولت و مجلس شورای اسلامی به احکام، تکالیف و مجوزهای قانونی برنامه پنجم برای یک سال دیگر نیاز دارند، با تنظیم و تقدیم و تصویب لایحه توجیهی می‌توانند نیاز خود را رفع کنند، در غیر این صورت اصولاً تمدید برنامه برای یک‌ سال معنا ندارد. نداشتن برنامه در هر سال به عنوان یک نقطه ضعف، به مراتب توجیه‌پذیر‌تر از تمدید صرف احکام قانونی برنامه (که یک امر غیر‌فنی و حرفه‌ای محسوب می‌شود)، است. برای سرمایه‌گذاران احتمالی و فعالان اقتصادی که در بخش‌های خصوصی و غیر‌دولتی فعالیت می‌کنند تمدید برنامه پنجم توسعه و تهیه، تقدیم و تصویب بودجه‌های چند‌دوازدهم به معنای بلاتکلیفی دولت در انتخاب و طراحی راهبرد مناسب توسعه و نحوه سازماندهی فعالیت‌های اقتصادی است که نتیجه آن عدم رشد سرمایه‌گذاری و مشارکت نکردن بخش‌های غیردولتی در فعالیت‌های اقتصادی است.