تاریخ انتشار:
ارزیابی برنامه‌نویسی دولت در گفت‌وگو با احمد توکلی
هر نوشته هدف‌دار و عدددار که برنامه نیست
وقتی که مجلس می‌گوید این حق قوه مقننه است که لایحه بودجه سالانه را تصویب کند و شورای نگهبان هم این موضوع را تایید می‌کند، پس وظیفه دولت این می‌شود که لایحه بودجه را آماده و تقدیم مجلس کند.
از نگاه احمد توکلی، دولت یازدهم به جای لایحه برنامه ششم توسعه، لایحه احکام مورد نیاز برای اجرای برنامه ششم توسعه را به مجلس تقدیم کرده است. اما چرا او چنین برداشتی دارد؟ گلایه او از چیست و چرا معتقد است که دولت باید لایحه‌ای دیگر به عنوان لایحه برنامه ششم توسعه به مجلس تقدیم کند. این نماینده مجلس می‌گوید حتی اگر دولت به این نتیجه رسیده بود که تصویب لایحه برنامه توسعه کار مجلس نیست و دولت باید آن را انجام دهد، باید به صورت شفاف این را اعلام می‌کرد. در همین حال توکلی این‌گونه استدلال می‌آورد: «نمی‌شود دولت بگوید من برنامه ششم توسعه را خودم تصویب می‌کنم اما لایحه بودجه را در اختیار نماینده‌های مجلس می‌گذارم تا آنها درباره آن تصمیم بگیرند و آن را تصویب کنند.» از نگاه او، تاکنون آنچه دولت در قالب لایحه به مجلس تقدیم کرده، برنامه احکام اجرای برنامه توسعه بوده و باید در ادامه دولت لایحه جدید برنامه ششم توسعه را تقدیم مجلس کند. نمی‌توان صرفاً نام این لایحه را تغییر داد و دولت باید دوباره به آن بپردازد و لایحه جدیدی را تقدیم مجلس کند.
مروری بر اتفاقات چند وقت اخیر که در نهایت منجر به تمدید برنامه پنجم و در نظر گرفتن بودجه چند‌دوازدهم برای سال 96 شد، نشان می‌دهد که ریشه اختلاف نظر شما با دولتمردان در تفسیر اصل ۱۳۴ قانون اساسی است. به گفته رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی این اصل می‌گوید تهیه و تصویب برنامه، حق دولت است. اما در این مورد به نظر می‌رسد شما اعتقاد دارید منظور از برنامه در اصل مزبور، «برنامه مورد نیاز برای اجرای قوانین» است، نه «برنامه توسعه». سوال این است که مگر برنامه مورد نیاز برای اجرای قوانین چه تفاوتی با خود برنامه توسعه دارد و اصلاً چرا دولت باید دست به چنین کاری بزند که به جای لایحه برنامه توسعه، لایحه احکام اجرای این برنامه را به مجلس تقدیم کند؟
ببینید اگر چند مطلب را در این باره از هم جدا کنیم، موضوع روشن‌تر می‌شود. یکی اینکه مشخص شود آیا اصلاً دولت لایحه برنامه ششم توسعه را به مجلس داده است یا نه؟ جواب این سوال منفی است، چرا؟ چون خود دولت می‌گوید لایحه احکام مورد نیاز برای برنامه ششم توسعه را به مجلس تقدیم کرده است. یعنی اینکه دولت می‌گوید من یک برنامه ششم توسعه در اختیار دارم و برای اجرای آن نیاز به برخی مجوزها از سوی مجلس است که در قالب لایحه احکام اجرای برنامه این مجوزها را از مجلس کسب می‌کنم. این در حالی است که می‌گوید برنامه ششم توسعه تعریف دیگری دارد و لایحه‌ای غیر از این لایحه احکام اجرای برنامه ششم توسعه است. دولت دارد این موضوع را به صراحت می‌گوید که لایحه احکام مورد نیاز برای اجرای برنامه ششم توسعه به مجلس تقدیم شده است و این صراحت را در متن همین لایحه تقدیم‌شده می‌توان مشاهده کرد. موضوع دیگر آنکه در این لایحه به صراحت گفته شده که سند برنامه توسعه را دولت تعیین می‌کند. پس دیگر چرا این لایحه را دولت به مجلس تقدیم کرده است؟ برای آنکه بتواند آنچه را که خود دولت در قالب برنامه ششم تصویب می‌کند، با احکامی که رفع برخی موانع را نتیجه می‌دهد
برای اجرای برنامه مصوب خودش به دست آورد. اما طبق اصل 134 قانون اساسی «ریاست هیات وزیران با رئیس‌جمهور است که بر کار وزیران نظارت دارد و با اتخاذ تدابیر لازم به هماهنگ ساختن تصمیم‌های وزیران و هیات دولت می‌پردازد و با همکاری وزیران، برنامه و خط مشی دولت را تعیین و قوانین را اجرا می‌کند...»
آنچه در این اصل عنوان برنامه و خط‌مشی دولت لقب گرفته، همان برنامه اجرای قوانین است. این خیلی روشن به نظر می‌رسد. از سوی دیگر قانون آیین‌نامه داخلی مجلس تصویب برنامه را در قوه مقننه چنان مهم شمرده که مبحث خاصی را بدان اختصاص داده و در ماده ۱۸۵ تغییر برنامه را در ضمن بررسی لوایح دیگر، نیازمند رای مثبت دوسوم حاضران قرار داده است. لایحه برنامه، لایحه‌ای است که دولت در آن اهدافش، اولویت‌هایش، منابع قابل تجهیز دولتی و خصوصی برای تحقق آن اهداف را برای پنج سال معلوم می‌کند و اقداماتی که در مقاطع زمانی لازم است انجام دهد ارائه می‌شود و نماینده‌های مجلس آنها را بررسی و در نهایت آن را تصویب می‌کنند. تا اینجا قانون آیین‌نامه داخلی مجلس، دولت را موظف می‌کند که لایحه برنامه ششم توسعه را به مجلس تقدیم کند نه آن که خودش آن را تصویب کند و تنها رفع موانع اجرای برنامه را از مجلس بخواهد.
وقتی که مجلس می‌گوید این حق قوه مقننه است که لایحه بودجه سالانه را تصویب کند و شورای نگهبان هم این موضوع را تایید می‌کند، پس وظیفه دولت این می‌شود که لایحه بودجه را آماده و تقدیم مجلس کند. در برنامه ششم توسعه هم وضعیت همین‌طور است اما رئیس‌جمهور امر تصویب برنامه ششم را تمام‌شده تلقی کرده و در نامه‌ای که در پیوست آن لایحه «احکام مورد نیاز اجرای برنامه ششم» را تقدیم مجلس کرده، این اقدام خود را به اصل 126 قانون اساسی متکی کرده است. وی با استناد به اصل ۱۲۶ قانون اساسی درخواست کرده احکامی را مجلس تصویب کند که در اجرای برنامه دولت به آنها نیاز دارد. این اصل می‌گوید: «رئیس‌جمهور مسوولیت امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی کشور را مستقیماً بر عهده دارد و می‌تواند اداره آنها را به عهده دیگری بگذارد.»
در این باره چند نکته قابل توجه است: اینکه مسوولیت امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی با رئیس‌جمهور است چه ربطی به حق تصویب بودجه سالانه یا برنامه پنج‌ساله یا مقررات اداری و استخدامی به دست دولت دارد؟ نکته اول این است که دولت که برای تعیین تکلیف بودجه و مقررات اداری و استخدامی تقدیم لایحه را قبول دارد، چگونه برنامه را استثنا می‌کند؟ با این استناد دولت تصویب سه مقوله دیگر را هم باید حق خود بداند. نکته دوم اینکه تمام دولت‌ها در پیش و پس از انقلاب تصمیم‌گیری در این چهار مورد را حق مجلس دانسته‌اند و هیچ دولتی جز آقای دکتر احمدی‌نژاد، آن هم در اواخر دور دوم صدارتش چنین برداشت غریبی از این اصل نکرده است. سومین نکته این است که اگر می‌شد از این اصل چنین نتیجه عجیبی گرفت باید بپذیریم که هر فرد دیگری هم که رئیس‌جمهور وظیفه خود را بر عهده او می‌گذارد یک نفری تمام بودجه و برنامه و امور اداری و استخدامی را می‌تواند تعیین کند! و نکته آخر اینکه بالاخره مستند کار دولت اصل 126 است یا اصل 134؟
این در حالی است که اصل ۱۲۶ قانون اساسی نیز به دلایل و قرائن اصول دیگر، در مقام اعطای مسوولیت اجرایی امور برنامه و بودجه به رئیس‌جمهوری است و متضمن اعطای اختیار سیاستگذاری یا تقنین به ایشان نیست و بر اساس این اصل و همچنین اصل ۵۲ قانون اساسی رئیس‌جمهور در چارچوب قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی به اداره امور برنامه و بودجه می‌پردازد. خلاصه اینکه طبق قانون آیین‌نامه داخلی مجلس و قوانین بالادستی مانند قانون اساسی، تصویب و تقدیم لایحه برنامه توسعه مانند بودجه سالانه با دولت و رسیدگی و تصویب نهایی آنها با مجلس است. باید یادآور شوم که ۳۷ سال است این رویه در کشور ما در حال اجرا بوده اما اکنون دولت مساله دیگری را بیان می‌کند.
در واقع انگار دولت سنت‌شکنی کرده است.
فرض می‌کنیم پس از ۳۷ سال و گذشت این همه سال و تجربه دولت‌ها و مجلس‌ها، دولت به این برداشت رسیده که این رویه‌ای که در گذشته اجرا می‌شد، سنت غلطی بوده است و نیاز به اصلاح دارد، آیا باید این‌گونه رفتار کند؟ می‌خواهم بگویم حتی اگر دولت به این نتیجه رسیده بود که روش چهار دهه پس از انقلاب و البته سه دهه قبل از انقلاب اسلامی، نیاز به اصلاح دارد، باید به صورت شفاف این را اعلام می‌کرد. توجه کنید که در پنج دهه قبل از انقلاب اسلامی هم لایحه برنامه را مجلسین تصویب می‌کردند. در واقع پس از ۷۰ سال برنامه‌ریزی در کشور، شما وقتی به این نتیجه رسیدید که تصویب لایحه برنامه توسعه کار مجلس نیست و دولت باید آن را انجام دهد، خلاف عقلانیت است بدون اینکه این موضوع را صراحتاً مطرح کنید خودتان لایحه برنامه را تصویب کنید. به عبارتی فرض می‌کنیم که برداشت دولت محترم از اصول مورد اشاره، درست باشد، چرا رئیس‌جمهور محترم که دولت خویش را به صفت تدبیر متصف می‌داند، وقتی برداشت بدیعی از قانون اساسی برایش پیدا می‌شود که در ۳۷ سال گذشته سابقه نداشته است؛ این‌گونه رفتار می‌کند؟ آیا تدبیر اقتضا نداشت که موضوعی بدین اهمیت را با بقیه افراد ذی‌ربط در
حاکمیت و صاحب‌نظران جامعه در میان بگذارد و پیش از هر اقدامی تفاهم ایجاد کند؟ و اگر مفاهمه نمی‌شد از شورای نگهبان که مفسر قانون اساسی است تفسیر بخواهد؟ روش انجام‌شده با کدام عقل حکومتداری سازگاری دارد؟ حکومتداری نیاز به تفاهم دارد و در یک نظام دموکراتیک همه قوا باید با هم همکاری و گفت‌وگو کنند. گفت‌وگو در این حکومتداری شرط بقای دموکراتیک است. این قوا باید با هم تفاهم کنند، اما دولت در این موضوع بدون اینکه به دیگر قوا، رسانه یا دیگر عقلای جامعه توجه کند برنامه ششم توسعه را خودش تصویب کرده و بعد هم وقتی لایحه احکام مورد نیاز اجرای برنامه ششم توسعه را به مجلس می‌آورد، نمی‌گوید که این لایحه، لایحه برنامه ششم توسعه نیست و لایحه احکام مورد نیاز اجرای این برنامه است.
دولت و مجلس مشکلی با هم ندارند، تنها دولت اشتباهی کرده که باید این اشتباه را با عمل خودش اصلاح کند. برای ما کفایت می‌کند که دولت اشتباه خودش را در عمل اصلاح کند.
فکر می‌کنید حتی اگر قرار بود دولت این موضوع را اجرا کند، اگر قبل از اجرا به صورت شفاف با نماینده‌های مجلس مطرح می‌کرد، آنها با دولت همکاری می‌کردند؟
خب، این روش صحیح حکمرانی است. ممکن است به دلایل قانونی کار شدنی نباشد لااقل دعوا درست نمی‌شود. شما به عنوان دولت باید قبلاً این را در مجلس مطرح می‌کردید، قانون اساسی این حق را به شما می‌دهد که این موضوع را در بین نمایندگان مجلس مطرح کنید تا آنها هم با شما هم‌نظر شوند و کار خوب پیش برود. اگر این کار را می‌کردند، یا مجلس می‌پذیرفت و آن را تصویب می‌کرد و در واقع مجلس اقناع می‌شد یا اینکه استدلال‌های خود را به دولت می‌گفت تا دولت در جریان مشکلات این روش باشد. با مجلس و مردم نمی‌توان ابلاغی برخورد کرد. اما در این مورد دولت با مجلس و مردم ابلاغی برخورد کرد، به هر حال حکومتداری، راه دارد و راه‌های تفاهم باز است، پس چرا باید این‌طور عمل شود؟
شما در انتقادهای خود نسبت به این لایحه این موضوع را هم مطرح کردید که هیچ چیزی در این لایحه مشخص نیست. اما مروری بر جزییات این لایحه و سخنان اخیر رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی مبین این است که در این لایحه حداقل در برخی از شاخص‌های اصلی اقتصاد یکسری هدف‌گذاری‌هایی صورت گرفته است. آیا نرخ بیکاری هفت‌درصدی، نرخ رشد اقتصادی هشت‌درصدی، تورم 8 /9درصدی، افزایش تولید ناخالص داخلی از ۲۱۲ هزار میلیارد تومان به ۳۱۴ هزار میلیارد تومان و تسویه شدن تمام بدهی دولت به نظام بانکی تا پایان برنامه اهداف مشخصی نیستند که بتوان آنها را جزیی از برنامه ششم توسعه تلقی کرد؟ آیا اینها برنامه مورد نیاز برای اجرای قوانین محسوب می‌شوند؟
ببینید اگر قرار باشد ما داخل این لایحه شویم و موارد مطرح در آن را بررسی کنیم، بنده حرف زیادی درباره مواد موجود در آن دارم که مطرح کنم. مثلاً اینکه در این لایحه تمایل شدیدی برای حذف مجلس وجود دارد و این در چند جای این لایحه به روشنی و وضوح دیده می‌شود. اما بنده سخنم مربوط به این رفتار دولت است که به جای لایحه برنامه ششم توسعه، لایحه احکام اجرای این برنامه را به مجلس تقدیم کرده است. خود دولت اسم این لایحه را لایحه احکام مورد نیاز برای اجرای برنامه ششم توسعه قرار داده است، دیگر از این روشن‌تر؟ اصلاً در مقدمه این لایحه، دولت در تعاریف خود به صراحت به این موضوع اشاره می‌کند. بر اساس آنچه در این مقدمه آمده، اجرای برنامه ششم توسعه موانعی دارد که برای حل این موانع و مسائل دولت یکسری مجوز از سوی مجلس نیاز دارد. بنابراین خود دولت به صراحت به این موضوع اشاره می‌کند و به همین دلیل ما می‌گوییم که اصلاً این لایحه ویژگی لایحه برنامه توسعه را ندارد. هر نوشته‌ای که هدف و عدد در آن باشد که برنامه نمی‌شود.
با این اتفاقاتی که رخ داده است، در ادامه از دولت چه انتظاری دارید؟ در ادامه کار دولت باید چگونه رفتار کند؟
ما انتظار عجیبی از دولت نداریم. ما می‌گوییم که شما دولت و قوه مجریه کشور هستید، ما باید به شما کمک کنیم تا خدمات بهتری به مردم ارائه کنید و امور اجرایی را بهتر انجام دهید. اگر منطقی موضوع را بررسی کنیم، می‌بینیم که نمی‌شود دولت بگوید من برنامه ششم توسعه را خودم تصویب می‌کنم اما لایحه بودجه را در اختیار نماینده‌های مجلس می‌گذارم تا آنها درباره آن تصمیم بگیرند و آن را تصویب کنند. پاسخ ما به این رفتار دولت این است که طبق تعاریف علمی، قانون بودجه یک برنامه یک‌ساله است، چطور یک برنامه یک‌ساله که برنامه پایین‌دستی محسوب می‌شود، تصویب نماینده‌های مجلس را می‌خواهد اما برنامه ششم توسعه که برنامه بالادستی محسوب می‌شود، تصویب نماینده‌های مجلس را نمی‌خواهد؟ من نمی‌گویم، قانون می‌گوید وقتی یک برنامه پایین‌دستی که اسم آن بودجه است تصویب مجلس را می‌خواهد، طبیعتاً برنامه ششم توسعه به عنوان یک برنامه بالادستی هم تصویب مجلس را نیاز دارد. دولت باید تسلیم قانون باشد. برای خود دولت هم بهتر است که در چارچوب قانون تفاهم کند.
پس در واقع با این سخنان باید منتظر ماند تا دولت لایحه‌ای دیگر را به عنوان لایحه برنامه ششم توسعه به مجلس تقدیم کند؟
ببینید تاکنون آنچه دولت در قالب لایحه به مجلس تقدیم کرده، برنامه احکام اجرای برنامه توسعه بوده و باید در ادامه دولت لایحه جدید برنامه ششم توسعه را تقدیم مجلس کند. نمی‌توان صرفاً نام این لایحه را تغییر داد، دولت باید دوباره به آن بپردازد و لایحه جدیدی را تقدیم مجلس کند.
ما پیش از این شاهد بودیم که دولت لایحه احکام دائمی برنامه ششم توسعه را هم به مجلس تقدیم کرده بود. آیا آن لایحه مکملی بر این لایحه مورد نقد شما نیست؟
آن لایحه‌ای دیگر بود که در آن احکامی است که دولت می‌خواهد برخی قوانین موجود را برای همیشه تغییر دهد. به نظر می‌رسد اصلاً چندین قانون را در همین یک لایحه می‌خواهد تغییر بدهد که اشکال حقوقی دارد، که آن هم نقدهای خودش را دارد. خلاصه کلام این است که برنامه‌نویسی ما باید در یک بستر قانونی باشد. برنامه‌نویسی برای اجرای قوانینی است که در امور مختلف تعیین شده است. در برنامه توسعه دولت می‌گوید که مثلاً در پنج سال آینده تکالیف قانونی را به یک شکل مدنظر دسته‌بندی می‌کنم. مثلاً در پنج سال آینده بهداشت را بر آموزش ترجیح می‌دهم، یا اینکه مساله دیگری را بر عمران و آبادی کشور اولویت می‌دهم. این برنامه پنج‌ساله می‌شود که یک بستر قانونی دارد و در آن اولویت‌بندی‌های دولت نسبت به تکالیفش مشخص است. آن وقت بر اساس آن برنامه، دولت در مقاطع مختلف پیگیر اجزای برنامه‌ها خواهد بود و دولت در آن برنامه می‌گوید که چه کاری را با چه اولویتی در چه مقطع زمانی با چه اعتباری و از چه منبعی انجام می‌دهم؛ آن وقت این‌طور برنامه‌ریزی کردن را می‌توان برنامه توسعه نامید.
اگر همین لایحه جدید مورد اشاره شما (لایحه برنامه ششم توسعه) تا پایان امسال هم به مجلس برسد، به گفته رئیس مجلس بررسی برنامه حدود هفت ماه طول می‌کشد. آن وقت دولت حداقل تا نیمه نخست سال آینده بودجه سالانه‌ای نخواهد داشت.
ببینید دولت وقتی خواسته لایحه بودجه سال آینده را تقدیم مجلس کند، مصلحت‌اندیشی کرده است. دولت پنداشته که تقدیم لایحه بودجه همزمان با آغاز اجرای برجام باشد، بهتر است. خود همین کار غیردموکراتیک است. دولت مجری قانون است، مصالحی که دولت به دنبال آن است، در قانون دیده شده؛ اگر مصلحتی وجود دارد که با قوانین قابل استیفا نیست، دولت وظیفه دارد این مصلحت را با قانون جدید تامین کند نه اینکه با مصلحت‌سنجی لایحه بودجه را با تاخیر به مجلس تقدیم کند. خب، اگر قرار باشد مجری مصلحت‌اندیشی خود را بر قانون ترجیح دهد، آن وقت اسم این رفتار را می‌توان دموکراتیک گذاشت؟ یعنی این اقدام ترجیح علایق فرد بر قوانین کشور است و انجام عملی فراتر از حق قانونی توسط مجری محسوب می‌شود، البته رئیس‌جمهور گاهی می‌تواند طبق قانون مسائلی را بر امور دیگر ترجیح دهد.
فکر می‌کنید دولت با این اقدامش (تقدیم لایحه احکام اجرای برنامه ششم توسعه به جای لایحه برنامه ششم توسعه) چه نیتی داشته و به دنبال این بوده که چه اختیاراتی را به دست آورد؟
من نمی‌خواهم نیت‌خوانی کنم. همین بحث‌های تخصصی را که مطرح کردم، کافی و بهتر است و من نمی‌خواهم که به این بحث رنگ سیاسی بدهم، ولو اینکه این اقدام ممکن است وجه سیاسی هم داشته باشد. اما در مجموع این سخنان و استدلال‌ها را آنقدر قوی می‌دانم که هر آدم منصفی این عرایض را می‌پذیرد و به نظرم نیازی نیست که نیت دولت را در این مورد مطرح و بررسی کنم.
به نظر می‌رسد برای اصلاح این روند هم تنها بر تغییر لایحه مدنظر و تقدیم لایحه برنامه ششم توسعه به مجلس تاکید دارید و حتی مطرح نکردید که مثلاً دولت ابتدا عذرخواهی کند.
نه، عذرخواهی نمی‌خواهد. ما که با هم دعوا نداریم. دولت و مجلس مشکلی با هم ندارند، تنها دولت اشتباهی کرده که باید این اشتباه را با عمل خودش اصلاح کند. برای ما کفایت می‌کند که دولت اشتباه خودش را در عمل اصلاح کند.
دیدگاه تان را بنویسید